關于城市國土空間監(jiān)測若干問題的思考
——以杭州市拱墅區(qū)為例

□杭州市規(guī)劃和自然資源局拱墅分局 周思佚

□杭州市勘測設計研究院有限公司 張 明

根據(jù)《自然資源部辦公廳關于開展2022 年上半年自然資源監(jiān)測工作的通知》《浙江省自然資源廳關于切實做好2022 年自然資源監(jiān)測工作的通知》等文件通知要求，為支撐國土空間治理，2022 年度首次在全國范圍內(nèi)啟動城市國土空間監(jiān)測工作，作為試點城市之一，杭州市要求下屬所有區(qū)、縣（市）同步開展監(jiān)測工作。本文旨在分析拱墅區(qū)城市國土空間監(jiān)測工作業(yè)務開展現(xiàn)狀和存在問題，并對該項工作提出相應的對策與思考。

一、城市國土空間監(jiān)測目標任務

本次任務以拱墅區(qū)2021 年度國土變更調(diào)查成果為底圖，參考使用歷年地理國情監(jiān)測、基礎測繪、數(shù)字城市和智慧城市等相關收集資料成果，套合最新遙感影像，細化和補充相關內(nèi)容，深入掌握自然資源和人文地理要素的類型、面積、范圍、分布和變化等情況，重點涵蓋城市土地利用、建設強度和建筑量、公共服務功能、交通便捷、安全韌性、歷史文化等內(nèi)容。同時，在歷年地理國情監(jiān)測成果水網(wǎng)、路網(wǎng)數(shù)據(jù)基礎上，持續(xù)監(jiān)測更新水網(wǎng)、路網(wǎng)數(shù)據(jù)。該項工作旨在更好地支撐國土空間規(guī)劃編制及實施監(jiān)督、城市體檢評估和用途管制等國土空間治理工作。

二、城市國土空間監(jiān)測開展存在的若干問題

（一）部門間協(xié)調(diào)難度大

城市國土空間監(jiān)測是涉及多領域、多部門、多專業(yè)的綜合性系統(tǒng)工作，因此對數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌獲取提出了更高的要求。不僅要做好不動產(chǎn)登記、地籍調(diào)查、基礎測繪、數(shù)字城市等自然資源系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)的收集工作，同時還需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌民政、統(tǒng)計、應急、教育、環(huán)保、住建、交通、水利、衛(wèi)健、體育等自然資源系統(tǒng)外多個部門的專題資料，以確保數(shù)據(jù)的全面性和準確性。然而，由于該工作在全國范圍內(nèi)是首次開展，成果共建共享機制尚未建立，并且拱墅區(qū)部分部門對城市國土空間監(jiān)測工作的認識還不夠全面，配合上的積極性尚未充分調(diào)動起來，導致專題資料收集不完整，部門間協(xié)調(diào)解決問題的效率偏低。此外，拱墅區(qū)作為杭州市老城區(qū)之一，部分資料以紙質件形式保存，加劇了資料整理收集的難度。

（二）監(jiān)測對象多、分類細、指標復雜

1.監(jiān)測對象更多。監(jiān)測對象包括濕地、耕地、園地、林地、草地、商業(yè)服務業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地、其他等14 個一級類。作為省會城市的主城區(qū)，拱墅區(qū)建成歷史悠久，經(jīng)過不同階段的發(fā)展，地類復雜多樣，幾乎涵蓋了所有監(jiān)測對象的范疇。

2.監(jiān)測分類更細。對于住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地等5 個一級類，根據(jù)需要對其中的部分二級類按照功能用途細化為三級類。而對于第14 個一級類——其他，則根據(jù)需要按功能用途等屬性進行進一步細化，如涉及城市安全韌性的城市內(nèi)澇積水點、應急避難場所等。拱墅區(qū)城市發(fā)展迅速，人口密度、經(jīng)濟活動效率和土地利用密集程度較高，幾乎涉及所有監(jiān)測細化分類，造成地塊圖斑小、密集雜亂。

3.監(jiān)測指標復雜。本次工作需對各種地類變化進行監(jiān)測，對建（構）筑物進行監(jiān)測更新。其中單體房屋監(jiān)測為各地首次開展，監(jiān)測范圍更廣、難度更大。同時，需要監(jiān)測的指標包括建筑高度、占地面積、建筑總面積、房屋套（間）數(shù)、商品住房和保障性住房分別的建筑面積和套（間）數(shù)等屬性信息。拱墅區(qū)建筑密度較高、建筑年代久遠，導致單體房屋監(jiān)測對象數(shù)量大、難度系數(shù)高。

（三）業(yè)務信息化水平存有短板

面對自然資源調(diào)查監(jiān)測工作新需求，目前常用于監(jiān)測的衛(wèi)星遙感、無人機、視頻監(jiān)控等技術手段尚未形成協(xié)同合力，無法提供快速、實時的自然資源感知能力以滿足需求。目前仍然依賴于以“人工目視解譯+外業(yè)核實”的低效能作業(yè)模式開展工作，時效性及智能化水平仍有待提升。此外，拱墅區(qū)部分部門業(yè)務管理所使用的是表格形式的非空間資料，在本次監(jiān)測過程中需要將此部分數(shù)據(jù)進行空間矢量化，目前仍主要依靠人工逐條核對處理，自動化水平過低，嚴重影響調(diào)查進度和監(jiān)測成果的質量。由于還缺少與該業(yè)務開展相匹配的數(shù)據(jù)檢查工具和數(shù)據(jù)庫質檢軟件，導致作業(yè)過程中的檢查工作不夠徹底，上報的數(shù)據(jù)質量仍存在些許問題。

（四）更新機制有待進一步探索

隨著城市快速發(fā)展和經(jīng)濟飛速增長，對城市國土空間信息的現(xiàn)勢性和準備性要求日益提高。現(xiàn)行城市國土空間監(jiān)測工作面臨著監(jiān)測內(nèi)容數(shù)量多，工作強度量大以及工作周期短的挑戰(zhàn)。若每年度都將一整年的變化信息集中到年底這個短時期進行更新，無法充分保障成果的現(xiàn)勢性。考慮年底工作任務的繁重，同期還需開展年度國土變更調(diào)查工作，兩項工作內(nèi)容存在交叉但又屬于不同上報口徑，容易引發(fā)錯誤。因此，城市國土空間監(jiān)測的日常更新機制有待進一步探索，以確保信息的及時更新和準確性。

三、解決方法與對策思考

（一）完善工作協(xié)同機制，加強數(shù)據(jù)共享應用

1.完善工作協(xié)同機制。健全“黨委領導、政府負責、部門聯(lián)動、科室協(xié)同”的城市國土空間監(jiān)測共同責任機制，進一步完善調(diào)查監(jiān)測與耕保、利用、執(zhí)法、審批、規(guī)劃、生態(tài)修復、確權登記、用途管制等自然資源內(nèi)部管理業(yè)務工作之間的協(xié)同配合，并推進與發(fā)展改革、交通、水利、統(tǒng)計、住建、民政等外部部門的工作聯(lián)動。同時需要加大宣傳力度，讓相關部門熟知城市國土空間監(jiān)測的意義。

2.加強數(shù)據(jù)共享應用。建立跨領域、跨部門、跨專業(yè)的數(shù)據(jù)共享平臺，讓各部門和利益相關方能夠共享相關數(shù)據(jù)和資料。這樣可以消除信息孤島，提高信息流通的時效性、協(xié)同合作的高效性和政府決策的科學性。同時，根據(jù)《自然資源調(diào)查監(jiān)測成果管理辦法（試行）》規(guī)定，建立規(guī)范的調(diào)查監(jiān)測成果應用管理辦法，按照“誰使用，誰管理，誰負責”的原則，依法依規(guī)使用調(diào)查監(jiān)測成果，并建立共建共享機制，落實共同責任制。使用方需定期評估應用效果，并及時向提供方反饋，形成“供-用-回”的共享利用閉環(huán)機制。

（二）綜合施策創(chuàng)新調(diào)查監(jiān)測技術方法

近年來，自然資源部陸續(xù)出臺相關文件，明確提出要構建“天-空-地-網(wǎng)”為一體的自然資源調(diào)查監(jiān)測技術體系，旨在實現(xiàn)對自然資源全要素、全流程、全覆蓋的現(xiàn)代化監(jiān)管。其中基于自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)模型的提出，為實現(xiàn)全國自然資源調(diào)查監(jiān)測核心數(shù)據(jù)的集成管理提供了指導。這一發(fā)展趨勢表明調(diào)查監(jiān)測工作正在由單一向綜合、分散向協(xié)同、粗放向精細進行轉變。因此需要綜合施策創(chuàng)新調(diào)查監(jiān)測技術方法，形成以自然資源全要素為對象，以常態(tài)化監(jiān)測為導向，集成衛(wèi)星遙感、無人機、物聯(lián)網(wǎng)傳感器及智能感知等手段，串聯(lián)空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護等各項自然資源業(yè)務，構建“天-空-地-網(wǎng)”一體化綜合態(tài)勢感知技術。同時還要進一步重點打造智能化感知能力、協(xié)同化調(diào)查能力、立體化管理能力，賦能自然資源調(diào)查監(jiān)測管理工作，服務自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）加強人才隊伍建設，補齊監(jiān)測信息化短板

城市國土空間監(jiān)測由于時間緊、任務重，對技術人員的要求較高，所以需要提高調(diào)查監(jiān)測管理人員業(yè)務水平，加強調(diào)查監(jiān)測專業(yè)技術隊伍建設。建議通過開展多層級的技術交流、線上培訓和解答、建立答疑群以及典型錯誤案例集等方式，加強對調(diào)查監(jiān)測業(yè)務管理人員與技術人員培訓，營造重學習、精業(yè)務、提素質的氛圍，探索實行“管理+業(yè)務”“線上+線下”“老帶新”等多種人才培養(yǎng)方式和工作推進模式，培養(yǎng)一批業(yè)務拿手、本領過硬的高素質技能人才隊伍，并不斷補齊信息化短板，提升調(diào)查監(jiān)測技術水平。

（四）推進日常更新監(jiān)測

圍繞自然資源管理與國土空間治理需求，適度加密城市國土空間變化監(jiān)測，并探究建立橫向協(xié)同、縱向聯(lián)通的自然資源動態(tài)監(jiān)測機制，按照季度或實時頻次，健全自然資源管理涉及地類變化的日常更新協(xié)同閉環(huán)工作機制，并加強與國土變更調(diào)查業(yè)務的聯(lián)動更新，以便及時反映自然資源管理成效，更好地支撐服務自然資源管理工作。同時，需要進一步推動實現(xiàn)空間布局均衡化、要素配置精準化、耕地保護長效化、生態(tài)保護一體化、資源利用高效化、權益保障法治化的國土空間科學治理新格局。

四、結語

城市國土空間監(jiān)測具有重構性、持續(xù)性，并在不斷優(yōu)化完善，是自然資源監(jiān)測網(wǎng)絡構建的重要內(nèi)容之一。下一步的重點是緊密圍繞國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督、用途管制和城市體檢評估等需求，開展拱墅區(qū)城市國土空間監(jiān)測成果應用和統(tǒng)計分析評價工作，以促進成果轉化應用，更好地滿足自然資源管理和國土空間治理等工作的需要。本文在前期業(yè)務管理和技術實施的基礎上，淺談了在監(jiān)測工作中遇到的問題，并提出了相應的解決方案，希望能對今后的工作開展提供一定的借鑒與幫助。