人民城市理念下國土空間規劃公眾參與數字化探索
——浙江省為例

□許新宇 郭 英 彭 瑞

黨的十九大報告明確指出，中國社會經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，社會主要矛盾也轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新時代背景下，國土空間規劃不應僅僅關注物質空間環境的問題，還需注重“以人為本”的價值導向。2019 年11 月，習近平總書記在考察上海時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，強調人民群眾在城市規劃、建設和治理等方面的重要性，為新時期城市建設工作推進提供了基本遵循。建設人民城市的出發點和落腳點是為了滿足人民群眾對美好生活的向往，如果規劃工作沒有體現出群眾的迫切意愿、解決好群眾的實際需求等，那么國土空間規劃的整體目標也將難以實現。因此，只有實現公眾有效參與，城市治理體系和治理能力現代化才擁有堅實的基礎，“人民城市人民建、人民城市為人民”的目標才能真正實現。

公眾參與起源于上個世紀60 年代的“倡導性規劃”，經過一系列的發展演變，逐步成為西方國家規劃設計領域重要的理念之一。隨后，公眾參與理念被引入國內，并在解決城市規劃與公眾生活沖突的過程中發揮了重要的作用。但是，也暴露出接受信息被動、參與程度有限等問題。隨著大數據、物聯網和人工智能等新技術的發展，以社交網絡、移動終端為代表的新媒體重塑了傳統的人際交往和信息傳播方式，也改變了公眾參與方式，但是目前規劃領域內的應用相對較少。因此，本文以浙江省為例，探索數字化時代新媒體介入公眾參與的新路徑，開發更全面的公眾參與模式，增強規劃者和公眾交流與協作，從而更加便捷地參與到國土空間規劃管理過程中，帶動“人民城市”建設向更高水平邁進。

一、規劃公眾參與的現狀

（一）公眾參與的內涵理解

作為一種國土空間規劃與設計的重要手段，公眾參與將市民納入國土空間規劃管理的公共決策環節，從而幫助規劃者全面了解公眾需求和利益，增加決策的科學性、公正性和可行性，提高國土空間規劃的透明度和可操作性，增強公眾對城市規劃的認同感和滿意度，提升國土空間治理的效率和效益。其中，公眾參與主體包括政府機構、公眾個體、新聞媒體以及企業單位等；參與客體則包括國土空間規劃編制、實施和監督各個環節，貫穿國土空間規劃全生命周期；參與形式則主要有座談會、聽證會、現場會以及問卷調查、電話咨詢、領導信箱、平臺問政等溝通渠道。

在國土空間規劃管理過程中，規劃部門應當充分征集、吸納社會公眾的需求和意見，協調好公眾利益與項目建設效益的關系，提升國土空間規劃落地性和可實施性。近年來，隨著信息技術的發展和新媒體的普及，在線調查、虛擬現實、微信公眾號等公眾參與新方式的應用比例正逐步提高，一定程度上彌補了傳統公眾參與的弊端。但是總體來看，現有的參與渠道并沒有隨著數字化技術的發展進行相應的迭代，難以滿足公眾日益豐富的參與需求，從而導致公眾參與的意愿相對較低。結合新媒體和數字化技術，加強規劃者和公眾之間的溝通和協作，提高公眾參與的積極性和真實性，才能為城市的可持續發展注入新的動力。

（二）數字化時代公眾參與主要特征

數字化時代是一個信息爆炸的時代，尤其是新媒體的普及，讓公眾可以更加便捷地掌握實時信息，在此背景下，公眾參與也被賦予更多的形式和更新的理念。一是互動性，新媒體所依托的各種社交平臺，具有高度的社交性和互動性，公眾可借助這些平臺隨時隨地參與規劃活動，通過互動和反饋的方式，提高公眾參與的滿意度，也為規劃部門更好地了解公眾需求和意見提供渠道；二是匿名性，借助數字化手段，可以讓公眾在匿名的情況下坦率和真實地表達自己的意見和看法，避免公眾因表達意見而受到攻擊或者壓力；三是便利性，通過數字化技術和管理措施，可以為廣大公眾提供更多的參與機會和途徑，讓更多的人參與到規劃決策中來，促進規劃的科學性和民主性；四是高效性，新媒體能夠快速、準確地收集和分析公眾的反饋，提高規劃者對公眾需求和意見的把握程度?？傊旅襟w在規劃公眾參與中的應用，可以提高公眾參與的效率、支持公眾參與的互動性和更好地覆蓋公眾。通過新媒體，規劃部門可以更加全面地了解公眾需求和意見，從而制定更加合理和有效的規劃方案。

（三）數字化時代公眾參與優化路徑

公眾參與的反饋應該是真誠的、人性化的，除了傳統的官網在線咨詢外，規劃管理部門可以采取多種手段保證公眾參與效果。一是利用手機APP 強化規劃信息傳播，聚焦目標群體，以重點新聞資訊、當地政務服務等APP 為載體，及時發布國土空間規劃管理的相關信息，推送至目標群體手機，讓人們了解規劃管理動態，拉近規劃與公眾之間的距離；二是利用自媒體拓展公眾參與渠道，借助微博、微信、抖音所具有的廣泛用戶基礎，申請開通官方賬號，以漫畫、小視頻、抽獎競賽等方式輔助開展在線調查、意見征集和規劃公示、方案解讀等活動，減少嚴肅性、增加趣味性，從而吸引更多人參與進來；三是利用新技術增強公眾參與的互動性，通過VR、AR 和UE4 等虛擬現實技術，將專業性的規劃成果轉譯為公眾看得清、看得懂、能參與的場景，讓公眾身臨其境感受規劃實施后的效果，降低公眾參與的門檻，激發公眾參與的熱情。

二、浙江規劃公眾參與的數字化實踐

（一）既有基礎

作為中國改革開放的先鋒，浙江數字經濟、數字社會同樣處于全國前列。早在2003 年習近平總書記主政浙江時，就提出了“數字浙江”的重要理念，并成為“八八戰略”實施的重要支撐。隨后，浙江省開啟了一系列的數字化改革，2017 年啟動“最多跑一次改革”，推動全方位的數字政府建設，形成了以社會公眾為用戶的“浙里辦”和以政府部門為用戶的“浙政釘”兩大明星產品，極大地推動了新媒體和數字技術在政務服務中的應用。2021年初，浙江省組織召開全省數字化改革大會，對政府數字化轉型進行了全方位拓展與升級。在此背景下，浙江省自然資源部門聚焦空間業務場景，夯實空間數字底座，深化業務與平臺的融合力度，構建了以“多規合一”為引領的國土空間治理體系，推進了國土空間規劃管理領域的數字化改革。良好的數字化改革氛圍為國土空間規劃公眾參與提供了更多選擇。截至目前，省級與地市級國土空間總體規劃均已通過官方網站、微信公眾號完成公眾意見征求。其中，省級規劃共征求意見11 大類648 條，6 類完全采納、5 類部分采納。

（二）推進思路

“人民城市人民建”，強調的是人民群眾在城市規劃、城市建設和城市治理過程中的主體地位，體現的是城市共建、空間共治、發展共享。規劃是城市建設的前提和引領，在規劃編制的各個環節，都要強調“人民性”，發揮人民群眾的能動性，激勵城市正向發展。

針對規劃面向人民群眾互動渠道過于單一、成果表達過于專業，規劃實施監督渠道欠豐富等規劃公眾參與、監督方面的難點痛點，按照“全過程、多群體、多路徑”的思路，以數字化技術和新媒體為載體，充分發揮人民群眾的主體性，強化規劃共謀共商共建共享，打造規劃公眾參與新平臺，普及規劃知識、播報規劃動態、推廣規劃成果，不斷豐富平臺功能和系統應用，探索更多群眾喜聞樂見的程序應用，讓廣大市民群眾點點手機就能沉浸式了解規劃、參與規劃、讀懂規劃、體驗規劃實施成果，讓規劃工作更加貼近群眾，提高規劃“顯示度”，實現規劃“零距離”，切實提高人民群眾獲得感、滿意度。

表 全省及各地市自然資源主管部門微信公眾號特色欄目

（三）具體措施

1.規劃啟動階段：利用微信公眾號優勢，摸清公眾參與意愿

在規劃項目開始之前，發揮微信公眾號的自帶流量、互動性強的優勢，推送規劃項目相關信息和網絡問卷，讓公眾及時了解項目制定的背景和意義，讓規劃部門及時了解公眾關心的問題所在。在啟動《浙江省海岸帶綜合保護與利用規劃》編制時，浙江省自然資源廳以微信公眾號為載體，組織開展了“我為省級海岸帶規劃建言獻策”問卷調查活動，設置了4 類22 條調查事項，廣泛聽取各方意見。寧波市、嘉興市、衢州市等地市在謀劃總體規劃、專項規劃和城市設計等項目，均啟動了相關在線問卷調查工作，通過這種具體的、直接的交流方式，公開征集社會公眾意見和需求，以提高規劃編制的科學性。

2.規劃編制階段：運用多種新媒體手段，拓展公眾參與渠道

國土空間規劃的編制是一個調整、協調各方利益的過程，社會公眾作為利益相關人應當享有一定的主導權、決策權。由于傳統公共參與方式局限性，普通市民反而沒有恰當途徑參與方案比選。但新媒體應用可大大降低規劃方案的參與成本，并且提高公眾參與效率。在本輪國土空間規劃編制過程中，浙江規劃主管部門利用微信、抖音、網站等新媒體優勢，拓展公眾參與規劃編制渠道。針對杭州2035 年城市愿景目標設定，杭州市在《杭州日報》開設《開門規劃2035 助力打造一城一窗·杭州國土空間總體規劃進行時》專欄，并上線“杭州市國土空間總體規劃公眾參與平臺”，引導公眾深入理解國土空間規劃相關知識，拓寬公眾參與渠道，共同暢想杭州2035 的城市愿景。紹興市圍繞“未來城市”主題，面向青少年發起方案有獎征集活動，激發公眾參與激情。

3.規劃審批階段：推出規劃一點通應用，及時公開規劃成果

通常情況下，規劃草案形成后，業務主管部門將組織開展批前公示工作，征求社會各界的意見建議。但是，這階段公眾參與往往以專家學者、地方精英為主，普通市民難以及時了解規劃成果信息，導致意見反饋較為滯后。為加強規劃審批階段的公眾參與度，浙江省依托微信、支付寶以及“浙里辦”APP，上架“規劃一點通”應用，以圖文并茂的方式向公眾推送規劃方案介紹文章，征求社會公眾尤其是利益相關人的意見。通過構建“陽光規劃”子模塊，將各級各類國土空間規劃成果在正式報批前向社會予以公示，并疊加地名地址、電子地圖、遙感影像等，實現批前公示的群眾意見收集；通過“規劃早知道”子模塊，將經批準后的各級各類國土空間規劃成果及時向社會公開，方便社會公眾、企業單位等了解規劃。

▲規劃公眾參與數字化應用體系

4.規劃實施階段：構建閉環式反饋渠道，強化公眾監督職能

規劃的生命在于實施，必須堅決維護規劃的權威性和嚴肅性。針對規劃實施過程中的違法違規行為，推出“規劃實施監督”功能，提供定位、拍照、留言和回復等功能，構建發現問題、提出問題、有效研判、及時回復的閉環式反饋機制，實現線上收集公眾對已批規劃成果的建議、線上跟蹤已批規劃的實施情況。當市民發現疑似不合規行為時，可以借助手機APP 查詢當前地塊詳細規劃信息，進行規劃與現狀比對，明確當前行為是否合規。針對不合規行為，市民可通過定位、拍照、上傳等功能，完成不合規行為舉報，破除以往監督不及時的弊端，讓每一個市民都成為移動的監督員。配套建立公眾意見投訴的處理機制，受理規劃實施、項目違法建設等違法違規行為投訴，并推送給相關執法監察系統進行分辦、處理和反饋。通過閉環式互動反饋渠道，市民可以將城市發展中出現的問題及時反應，主管部門也可以借助數字化手段將處理結果及時回復給市民，從而增強公眾參與的熱情。

5.規劃宣傳階段：發揮新媒體宣傳優勢，降低公眾參與壁壘

綜觀國內外實踐可以發現，國土空間規劃對于社會公眾來說過于專業，公眾只能得出一些大方向上的結果，難以起到實質的作用。因此，浙江省充分利用新媒體宣傳優勢，采用漫畫、小視頻和制作三維成果模型等形式，向社會公眾普及規劃基本知識，展示規劃實施對人民群眾日常生活的改善，以多樣、靈活、生動的方式加深公眾對規劃的了解。依托規劃一點通，面向公眾推出規劃信息查詢、規劃成果沉浸體驗等功能，提供公共服務設施空間位置查詢、屬性查詢等功能，真正實現一鍵信息查詢搜索和場景可視化功能。此外，杭州市圍繞西湖和蘇東坡兩大文化IP，設計了富有杭州特色的“小西子”“蘇先生”等卡通人物形象，拉近規劃工作與群眾的距離。寧波市推出阿拉羋月圖，用地圖宣傳城市形象、詮釋規劃理念，增強群眾對寧波未來城市發展的理解，同時又圍繞衣食住行等，推出多期專題圖，為市民出行游玩提供更多便利與選擇。

（四）機制保障

在數字化工具已經成為規劃公眾參與中重要的手段之后，提出數字化工具改善規劃公眾參與的策略和建議變得至關重要。

一是構建部門高效聯動機制，強化自然資源部門內部數據融通，同步集成發改、建設、交通、水利、生態環境、農業農村等多部門規劃數據，強力推動基礎數據和規劃數據互聯互享，落實以“統一底圖、統一標準、統一平臺”為核心的協同責任，夯實國土空間規劃公眾參與的數字化底座。

二是健全信息安全管理機制，鞏固核心技術團隊架構，強化信息技術支撐，會同開展“多源異構數據融合”“降密脫敏”“數字孿生”等關鍵技術攻關。運用先進信息技術提高系統穩定性、可靠性，提升信息安全防護等級，強化數據存儲、數據應用等過程安全管控，建立系統開發、運維技術人員保密承諾制度，筑牢防數據泄露安全防線。

三是加大公眾參與宣傳力度，以運用為導向，通過舉辦培訓班、開展“規劃進校園”活動等多種方式，加大公眾參與數字化專題培訓力度，引導規劃管理人員、規劃編制單位、社會公眾在線使用，提升公眾的數字化素養，提高“規劃一點通”應用覆蓋率以及社會各界的規劃參與度。

三、結語

伴隨中國社會經濟的快速發展，社會公眾的“主人翁”意識不斷提升，對城市發展建設的關注也有所提高。面對已然到來的數字化時代，現有的公眾參與渠道并沒有隨著數字化技術的發展進行相應的迭代，難以滿足社會公眾日益豐富的參與需求。因此，本文結合新媒體和數字化技術，以浙江省為例，圍繞規劃啟動、編制、審批、實施等環節，提出國土空間規劃管理公眾參與數字化路徑，加強規劃者和公眾之間的溝通和協作，提高公眾參與積極性和真實性，從而為城市可持續發展注入新動力。當然，新媒體為規劃公眾參與帶來創新和便利的同時，也提出了數字鴻溝、數據隱私等未來需要解決的問題。數字化工具在規劃公眾參與中應用仍需進一步完善，以更好滿足公眾參與的需求。