基于內容分析法的中國游艇產業政策工具評價研究*

姚云浩 劉語賢

(大連海事大學 公共管理與人文藝術學院，遼寧 大連 116026)

一、引言

游艇產業素有“漂浮在黃金水道上的商機”的美稱，是濱水城市拉動消費的重要驅動點。20世紀50年代，中國開始介入現代游艇工業制造業；1996年，中國第一個游艇會——深圳浪騎游艇會建成投入使用，標志著中國游艇產業消費端開始啟動。截至2020年，中國大陸現有游艇港(俱樂部/會所)114家，游艇25000艘，水上泊位11506個，陸上干倉約2000個，相關企業2600家，初步形成較為完整的游艇產業鏈。[1]適當的政策干預是推動新興游艇產業快速發展的重要因素，諸如歐美澳等游艇發達國家在產業發展初期都離不開政策的大力推動，對市場進行有效引導和糾正。在旅游需求逐步呈現個性化、多樣化、體驗化、深度化的形勢下，中國政府也大力扶持游艇產業發展，推動游艇產業政策創新。例如，2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出完善游艇發展政策；2022年，《“十四五”旅游業發展規劃》提出推動游艇消費大眾化發展，支持大連、青島、威海、珠海、廈門、三亞等濱海城市創新游艇業發展。

產業政策是政府為了其全局和長遠利益而主動干預產業活動的各種政策的總和，[2]而產業政策由理念變為現實必須依靠各種政策工具，通過對政策文件的解讀可以反映政策工具的設計、組織搭配及運用。[3]當前，盡管中央和地方政府對游艇產業政策支持的強度和密度在逐步增強，但政策的內在特點及對產業的促進機制猶未可知；而學界對游艇產業的政策分析仍缺乏系統研究，內容多集中在探討產業政策對游艇產業發展的積極效應，[4][5]以及具體產業政策制定與運用等方面。[6][7]游艇產業作為舶來品，對其政策工具及其組合的內涵界定不清、關鍵要素構成缺乏共識，將導致政府對新興游艇產業的政策組合設計往往不得要領，游艇產業發展緩慢，不及預期。

本研究基于政策工具理論，采用內容分析法對中央和地方政府的游艇產業政策進行文本分析和評價。首先，分析政策工具理論和游艇產業價值鏈各環節構成，構建游艇產業政策二維分析框架；其次，對游艇產業政策文本進行編碼，將其歸入分析框架進行頻數統計；最后，在量化分析基礎上，對游艇產業政策工具進行多維度評價，為未來中國游艇產業政策優化提供理論支持。

二、理論基礎與研究框架

(一)游艇產業政策

全球游艇產業發展迅速，歐美澳等游艇發達國家在產業發展的不同階段都提供了全方位政策支持。例如，美國于1993年取消了游艇奢侈品稅，關于游艇登記采購、航運管理、駕駛執照審查、貸款服務等都有較為完備的監管標準；荷蘭、意大利、澳大利亞等政府對私人游艇管理較為寬松，且劃分出專門的游艇航行活動區域開展游艇旅游活動。國外游艇產業從“二戰”后發展至今已較為成熟，大部分學者均認識到產業政策在游艇產業發展過程中的作用。Payeras等人的研究表明，巴利阿里群島政府通過采取財政措施，減少政府管制力量，促使游艇產業進一步發展。[6]Venturini等學者發現，意大利利古里亞海洋保護區(MPA)的休閑船舶在一系列可持續發展政策管理下，既促進了游艇產業發展，又保護了海洋生物群落。[8]Lam認為，政府關于游艇碼頭的安全性政策有利于增強游艇旅游者的消費行為。[7]隨著游艇消費市場擴大，政府航道管理、安全管理以及可持續管理政策在游艇產業發展中愈加重要。[9]

中國中央和地方各級政府也出臺了一系列政策對游艇產業進行規劃與扶持，這些政策從人才培養、技術支持、基礎建設等方面為產業發展提供動力和環境。學者們的研究主要側重地方游艇產業發展現狀、政府安全監管以及俱樂部管理等方面，例如，殷翔宇等對海南省游艇產業發展現狀進行了深入研究；[10]許巖松對粵港澳游艇自由行中入境行政監管等措施進行分析評估；[11]鮑富元等對三亞游艇俱樂部運營機制和管理模式進行研究。[12]國內學者楊新發、姚云浩等認為，當前中國游艇產業政策整體創新力度不夠，應不斷建立科學的游艇海事安全監管制度、稅收制度等，以提高游艇公共服務水平。[13][14][15]當前中國游艇產業政策體系較為松散，缺乏游艇產業政策的系統評價和反思，將導致政策無法貼合游艇產業發展特性、各地方游艇產業政策分裂發展等問題，不利于游艇產業的可持續發展。

(二)政策工具理論

政策工具是決策者和實踐者用來完成某一特定目標的可以采用或者有潛力采用的手段和方式，是“各種政策活動的集合體”。[16][17]政策工具作為政府選擇、確定產業管理和服務的公共政策方案，是政策主體實現其最終政策目標的重要途徑，正確地劃分和選擇政策工具對于解決公共問題、達到政策目標具有決定性作用。[18]作為當代公共政策研究的重要切入點，政策工具理論已被廣泛運用到諸如文旅產業、汽車產業、大數據產業等產業研究中。[19][20][21]

學者們對政策工具的分類不盡相同，如將政策工具分為政府間協議、政府服務、契約、特許經營、市場等工具，[22]亦或者劃分為市場化工具、工商管理技術工具和社會化手段三類基本的政策工具。[23]其中，最為經典的是Rothwell和Ziegfeld的理論，他們將政策工具分為供給型、需求型和環境型三種形式，[24]只有當這三種政策工具發揮協調作用形成合力時，政策效應才會達到最優。[20]這種分類方法突出產業供需對政策工具發展的重要性，劃分方式具有權變主義的特性，考慮到了工具使用過程中的環境因素，分類方式更加細致準確且便于實踐操作。因此，本文運用Rothwell和Ziegfeld對政策工具的分類，研究游艇產業政策工具的選擇以及優化組合。

(三)政策分析框架的構建

1、X維度：政策工具維度

在游艇產業發展過程中，供給型政策通過政府部門投入資金、人才、信息、管理等要素對游艇產業發展過程起直接推動作用；需求型政策在游艇產業發展過程中起到拉動作用，目的是增強產業發展需求；環境型政策通過為游艇產業發展提供良好和寬松合理的外部政策環境，規范游艇產業競爭和發展，為游艇產業發展起到間接的影響作用(見圖1)。在借鑒已有研究基礎上結合游艇產業特征，三類政策工具細分及解釋見表1。

圖1 政策工具作用于游艇產業示意圖

表1 政策工具分類及詳細解釋

然而，單獨使用政策工具并不能全面分析政策的作用情況，同一政策工具可能會用來實現不同的政策目的，作用于游艇產業鏈的不同環節。因此，在評價游艇產業政策的促進推動作用時，需要納入產業價值鏈維度作為政策工具維度的補充，考慮游艇產業內在的發展規律和特點。

2、Y維度：產業價值鏈維度

根據游艇產業技術周期和價值鏈活動規律，參考國際船舶工業協會理事會(ICOMIA)和中國交通運輸協會郵輪游艇分會(CCYIA)對游艇產業核心環節的劃分，本研究將游艇產業價值鏈核心環節分為：(1)游艇設計制造環節，包括游艇設計、游艇制造、零配件制造、游艇維修保養、內部環境裝修等；(2)游艇消費服務環節，包括游艇銷售、租賃旅游、游艇購買金融服務、專業保險、與游艇相關的休閑旅游及各種商務活動；(3)游艇基礎配套環節，包括專用港口或碼頭建設、俱樂部建設和管理、游艇駕照培訓和考核、倉儲轉運服務、游艇賽事、國際交流活動、游艇會展等。

結合政策工具、產業價值鏈兩個維度，建立基于政策工具的二維分析框架研究游艇產業政策，如圖2所示。

圖2 游艇產業政策二維分析框架

三、研究方法和文本編碼

(一)研究方法

政策文本是記述政策意圖和政策過程尤為有效的客觀憑證，而內容分析方法是客觀、全面和量化分析政策文本內容的研究工具。[2][3][25]通過分析游艇產業發展政策的內在含義，探索各種政策工具在政策文本中的使用情況，從而判斷政策工具在各階段的使用效果。內容分析方法具體操作步驟為：政策分析框架構建—政策樣本選擇—分析類目設置—文本編碼—分析和解釋等。[26]

(二)樣本選擇

為保證政策文本的可研究性和有效性，在篩選游艇產業發展相關政策文本過程中遵循以下原則：(1)所挑選政策文本均與游艇產業直接相關；(2)所選取的政策文本來源于中央和游艇12強市(三亞、深圳、廈門、海口、上海、青島、惠州、大連、珠海、寧波、秦皇島、威海)，游艇強市來源于《2019—2020中國游艇產業發展報告》中指出的關鍵“十二城”，它們是中國游艇產業規模的基本體現，也引領著中國游艇產業未來的發展；[1](3)政策文本主體為中央政府和地方政府，主要來自北大法寶官網網站，部分中央政府政策文本從國務院、國家文旅部、海事局、發展和改革委員會等官方網站中進行補充，地方政府的政策文本從12游艇強市所在省、市兩級人民政府、發展和改革委員會、文化和旅游局，以及體育局等官方網站中獲取；(4)為保證整體性和連續性，政策文本發文時間選取貫穿中國游艇產業發展約21年。根據以上政策文本篩選規則，最后得到自2001年至2021年10月共計175份有效樣本，其中中央一級樣本數量達到45份，地方一級樣本數量達到130份，見圖3。

圖3 各級政府政策文本數量統計

(三)政策文本編碼

按照政策工具維度和產業價值鏈維度，對中央和地方政府出臺的政策進行分類，具體分類包括“資金支持”“人才培養”“基礎建設”“公共服務”“技術支持”“鼓勵消費”“市場培育”“保險保稅”“貿易政策”“海外交流”“服務外包”“金融支持”“稅收優惠”“目標規劃”“政府監管”“放寬管制”“文化宣傳”“策略性措施”18個分析類目。其中，以政策文本的具體條款作為基本的分析單元。

為便于對分析單元進行分類，對中央和地方政府政策文本樣本進行編碼處理，兩者的編碼方式如下：中央政府政策文本編碼方法為“A-政策文本(1、2、3…45)-具體條款/章節(1、2、3…)”，最終形成表2。地方政策文本編碼方法為“B-所屬地區(1、2、3…17)-該地區政策文本(1、2、3…130)-具體條款/章節(1、2、3…)”，最終形成表3。將編碼后的分析單元按照政策分析框架歸類，從而形成游艇產業中央和地方政府政策文本的內容分析編碼表。

表2 中央政府政策文本內容分析單元編碼表

表3 地方政府政策文本內容分析單元編碼表

四、研究結果與發現

(一)政策工具維度分析

通過對政策文本進行編碼，將所有編碼文本歸類到政策工具和產業價值鏈的二維分析框架的分析類目中，得到游艇產業政策文本的內容分析結果(見表4)。統計的175份政策文本中共使用政策工具825次，為游艇產業發展提供了全面的支持和規制。

表4 政策工具和產業價值鏈內容分析表

根據政策工具的整體使用情況可以看出，中國游艇產業政策使用兼顧了三種工具類型，但從各個工具的內部投放比率來看，不同政策工具的使用側重點各有不同，供給型政策工具共使用275次(占使用政策工具總量的33.29%)、需求型159次(19.20%)、環境型391次(47.51%)。由于中國游艇產業還處于發展初級階段，公共設施建設、監管服務等基礎性領域亟需完善，因此目前政府關于供給型、環境型政策工具的大量投入符合產業發展的規律。隨著產業發展基礎的逐步完善，應不斷增強需求型政策工具的使用，增強產業發展需求動力，擴大市場消費規模，為游艇產業鏈提供供給面和需求面的充足政策支持，形成良好的市場發展環境。

具體從供給型政策工具使用情況來看(見圖4)，“基礎建設”和“技術支持”使用比率較高，“資金支持”“人才培養”和“公共服務”使用比率較低。“人才培養”“公共服務”等是產業發展的關鍵要素，中國于2013年才開始有高職院校游艇專業，游艇設計與制造、市場營銷、維修保養、俱樂部管理、培訓教育等人才嚴重匱乏，政府應注重完善游艇人才培養體系，并構建一體化的游艇公共管理服務平臺。另外，中央政府的政策文本在使用資金支持政策工具上仍處于缺失狀態，在接下來的研究中需著重關注。

圖4 政策工具細分使用數量圖

在需求型政策工具中，重點使用“市場培育”和“海外交流”兩種工具類型，反映出政府希望通過游艇產業市場培育推動消費大眾化，重視游艇產業(特別是上游制造業)海外交流業務，大力支持游艇制造走出國門，開拓國外市場，提高中國游艇產業的國際影響力。但是政府對“貿易政策”(10次)、“服務外包”(6次)的使用頻率較低，這反映了政府針對游艇產業關稅等貿易政策規定較為穩定，變化較小。在服務外包方面，政策工具僅使用于支持各類游艇中介服務機構培育、授權成立游艇產業投資基金等方面。

在環境型政策工具中，“政府監管”和“放寬管制”政策工具使用比率較高，其中“政府監管”的使用比率最高(共使用132次，占比33.76%)，這說明各級政府在維護游艇產業發展的市場秩序方面做出了巨大努力，通過放寬管制工具為游艇產業的發展提供了相對寬松、安全的環境。但值得注意的是，稅收優惠的使用比率較低，應加強稅收杠桿對游艇產業的調節作用，加大游艇稅收制度改革的力度。

(二)游艇產業價值鏈維度分析

從政策工具與游艇產業價值鏈交叉效應來看(見表4)，政策工具更多地應用在消費服務環節(307次)和基礎配套環節(344次)，設計制造環節應用較低(174次)。可見，中央和地方政府較為重視游艇產業的市場開拓和基礎建設，而在上游技術資源需求方面的政策投入較少。具體來看：

在設計制造環節，中國游艇產業政策主要運用供給型政策工具(92次)，占據整個設計制造階段的52.87%，具體包括直接或間接的技術支持、科研技術型人才的培育與投入、信息交流平臺的建成等。當前，中國上游游艇型式研發設計基礎仍然薄弱，游艇動力、導航駕駛等核心技術和關鍵設備絕大多數還依賴進口，因此，政府在鼓勵技術創新的同時，還應增加稅收鼓勵、財政補貼和金融支持等措施，加強相關產品的專利和知識產權保護，建立規范性、法制化的發展環境，保障游艇產業健康發展。

在消費服務環節，需求型(102次)和環境型(179次)的游艇產業政策工具使用較多，主要工具有公共服務、鼓勵消費、服務外包、貿易政策、市場培育、放寬管制、政府監管、文化宣傳，其中，政府監管和放寬管制的使用率最高，說明中國政府在在消費服務環節注重健全法律規范、簡化行政審批。當前，供給型政策工具的使用率相對較低，而消費服務階段是產業鏈的形成、產品大規模生產消費使用、產業集群出現的主要階段，在這一階段的發展應加大資金投入等供給型政策工具的使用比率。

在基礎配套環節，中國的政策工具的使用側重于供給型工具(157次)和環境型工具(171次)。當前政府多運用基礎設施、目標規劃和政府監管等政策工具，以完善游艇配套設施、合理布局碼頭、規劃旅游線路、制定港口碼頭建造標準和規范，提供良好的產業發展環境。但是，需求型工具(16次)使用不足，導致對基礎配套階段政策的拉力還不夠，應加強市場培育、服務外包等工具的使用，吸引民營資本進入到游艇基礎設施和配套服務的提供中來。

圖5 政策工具—產業價值鏈二維分析圖

(三)研究結果分析

第一，政策工具使用結構還不均衡。產業良性發展需要三種政策工具共同使力，打好政策組合拳，從而實現游艇產業政策成果的有效轉化。由圖5可知，環境型政策工具使用頻次較多(47.51%)，中國政府側重于使用政府監管和放寬管制的政策工具，為游艇產業提供寬松的發展環境，但其中，稅收優惠的政策工具使用較少，這主要是由于地方政府的稅收手段受制于中央政府，稅收工具選擇有限所致。供給型政策工具使用頻次次之，需求型政策工具使用頻次最少。需求型政策工具的不斷完善和補充將是游艇產業發展政策工具供給的重點。

第二，部分政策工具與產業價值鏈活動不匹配。各類政策工具在游艇產業價值鏈中分布不均衡。其中，供給型政策在消費服務階段使用次數較少，當前各級政府更多依靠寬松合理的政策環境，來提高消費市場發展動力；需求型政策對于基礎配套階段的支持不足，游艇碼頭及岸線等基礎配套設施建設仍缺乏市場活力；環境型政策工具在設計制造階段的使用最少，設計制造階段更多依靠供給型政策工具提供動力，缺乏金融稅收等環境政策工具的使用。

第三，中央和地方政府工具使用結構存在一定差異。前文研究表明：(1)在供給型政策工具中，在地方一級政策使用中，基礎建設和技術支持占比達到總體的2/3，體現對游艇產業基礎建設和技術創新的重視，說明中國各地方的游艇產業發展仍處于初期階段；(2)在需求型政策工具中，中央和地方政府政策工具存在些許差別，地方在市場培育、海外交流等需求型政策工具使用量上明顯多于中央，總體情況為：市場培育>海外交流>鼓勵消費>保險保稅>貿易政策>服務外包；(3)在環境型政策工具中，地方比中央政府更傾向于使用目標規劃、放寬管制、文化宣傳等工具，通過出臺更加有針對性的地方產業環境政策，為當地特色游艇產業發展創造良好條件。

五、研究結論與展望

(一)研究結論及建議

產業政策體系的完善有利于糾正市場失靈、彌補市場缺陷以及修正倫理失范。[27]本文借用Rothwell和Zegveld提出的政策工具分類，將政府的游艇產業政策分為供給型、需求型和環境型三類，通過“政策工具—游艇產業價值鏈”二維分析框架對中國中央及地方游艇產業政策進行系統分析。針對政策文本分析結果，得到以下結論及啟示：

第一，適度提高需求型政策工具的投入力度。首先，研究表明，中國仍處于游艇產業發展初級階段，中央和地方政府的需求政策工具使用明顯不足。例如，在游艇設計制造階段，中國國產游艇設計團隊多以引進國外團隊為主，核心零部件、配件以及材料中80%以上需要進口，這不僅需要國家給予金融財政支持、游艇制造人才培養，也需要對外貿易協定、關稅等一系列需求政策工具的配合使用，以降低產品銷售價格。其次，應注重培育游艇消費市場需求，加強需求端的引導，促進游艇市場的大眾化、普及化。例如，推動游艇租賃合法化；借鑒房屋及汽車按揭經驗，制定游艇購買按揭產品；促使游艇登記和使用便利化；建立健全游艇市場監管機制，規范市場競爭秩序；整合海上與岸上游艇旅游資源，打造精品游艇旅游線路。另外，政府應加強需求型政策工具使用以促進基礎配套設施建設，加快保稅倉建設，引導游艇經營組織對接文旅、體育、裝備制造、地產開發等其他產業部門，形成富有經濟效益的游艇產業聚集區。

第二，實現政策工具與產業鏈價值相匹配。政策工具應針對產業發展環節的關鍵問題來進行選擇，科學構建政策工具使用結構。首先，在游艇產業設計制造環節，應發揮供給型政策的直接推動作用，進一步落實對游艇設計、制造關鍵技術等的人才、資金、信息技術政策支持，通過培育掌握核心技術的制造維修供應鏈，建設游艇產業園區，扭轉游艇設計制造企業“小弱散”的局面。其次，在游艇產業消費服務環節，應發揮需求型政策的拉動作用。采用積極、外向的貿易政策，吸收境外游艇產業要素在國內聚集，帶動本地游艇消費服務市場擴大；加強游艇金融貸款協同保險業務的一體化金融服務；將普通型、經濟型游艇移除奢侈品目錄，取消10%消費稅。再次，在游艇基礎配套環節，注重為配套基礎設施提供金融支持和稅收減免政策，引入多元資本促進游艇港口和碼頭設施建設；增強交通、旅游、教育等多部門聯合推動游艇文化交流宣傳，普及游艇休閑及運動知識，為游艇產業提供寬松、創新的發展環境。

第三，打好中央和地方政府政策工具使用組合拳。一方面，中央政府把握游艇產業規劃總體目標、發展方向，推動游艇上位法形成，完善《游艇安全管理規定》并擴大游艇乘員定額，保障游艇生產制造、消費運營、基礎建設等環節有法可依；增加游艇產業資金支持力度，可借鑒美國《游艇制造投資法案》，每年專門撥款扶持游艇出口，推廣中國游艇制造，培訓游艇制造人員。另一方面，地方政府遵循中央政策指導意見，并融入地方游艇產業發展特色，加大地方產業政策創新力度，推動地方特色產業鏈形成，尤其游艇強市應起到政策引領作用，倒逼中央層面政策創新。例如，海南省2022年3月出臺《海南自由貿易港游艇產業促進條例》，推出了允許游艇夜航、租賃經營等政策創新舉措。同時，中央和地方政府合力推動游艇產業跨區域發展合作，環渤海、長三角、珠三角等地區政府可率先合理規劃布局，創新制定推進瓊粵港澳游艇自由行、廈金澎游艇自由行等政策措施，促進區域內游艇航行便利化，推動游艇跨區域、跨產業融合發展。

(二)研究不足及展望

首先，本文對中央和地方政府的政策工具情況進行了對比分析，但是對中央和地方政府使用政策工具存在怎樣的關系缺少進一步研究；其次，本文研究對象是游艇12強市，這些城市是游艇產業發展的佼佼者，未來研究應加入更多的游艇城市來進行研究，同時在分析框架構建過程中加入問卷調查來進行實證研究；最后，本文共有五名研究員共同參與到編碼過程中，鑒于文本編碼方法本身的局限性，仍難以避免一定程度的主觀性。