數(shù)字賦能：中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑*

王 琪 景麗麗

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院， 山東 青島 266100)

一、問題的提出

“法律的生命在于它的實行。”[1](P353)一般認為，法的實施包括立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等活動或過程。執(zhí)法既是法律實施的外在形式，也可以被理解為動態(tài)的法,即“現(xiàn)實生活中的法”。[2](P23)執(zhí)法將“紙面意義上的法”轉化為現(xiàn)實中的行為規(guī)范，是“把法律規(guī)范中的國家意志轉化為現(xiàn)實關系，是從抽象到具體、由精神變物質的過程，并且是一個更重要的過程”。[3](P284)但是，“徒法不足以自行”，執(zhí)法需要執(zhí)法體制予以保障實施。

黨的十九大以來，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(2018年2月)、《深化黨和國家機構改革方案》(2018年3月)、《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月)、《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》均強調“深化行政執(zhí)法體制改革”與“繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法”。2018年新一輪海上執(zhí)法體制改革先后通過兩項黨政文件、一項全國人大常委會決定、一部法律及一件司法解釋，分五個步驟，最終形成具有中國特色的海洋綜合執(zhí)法體制。該體制以中國海警綜合執(zhí)法、中國海事交通執(zhí)法為主，以中國海軍協(xié)助執(zhí)法為輔，并創(chuàng)造性地實現(xiàn)綜合執(zhí)法協(xié)作協(xié)議調整下，具有海上執(zhí)法權的其他行政機構之間及其與上述執(zhí)法主體的綜合執(zhí)法模式。中國海洋綜合執(zhí)法體制在中央與地方呈現(xiàn)出一定的差異性。單就地方海洋綜合執(zhí)法實踐來講，11個沿海省、自治區(qū)、直轄市的海洋綜合執(zhí)法模式和樣態(tài)同樣呈現(xiàn)多樣化特征。

海洋綜合執(zhí)法不但是多頭執(zhí)法的解決方向，而且是海洋經濟高質量、可持續(xù)發(fā)展的重要保障。其中，最關鍵的是改革海洋執(zhí)法體制。各省、自治區(qū)、直轄市海洋行政主管部門將各種執(zhí)法部門進行合并,組成統(tǒng)一的“海洋執(zhí)法總隊”,同時要給予該執(zhí)法機構比過去還要高的行政級別,賦予更大的海上及陸上(主要是防止陸上污染源對海洋的污染)執(zhí)法權，是解決我國海洋執(zhí)法資金和人力投入不足、多頭執(zhí)法、分散管理造成的海洋執(zhí)法效率不高、海洋管理規(guī)章制度不健全問題的方法。此后，國內學者也普遍將體制問題視為阻礙中國海洋執(zhí)法能力提升的主要原因，并通過研究外國海洋執(zhí)法體制，總結出集中型、分散型和半分散型三種相對明顯的海洋執(zhí)法體制，為我國海洋執(zhí)法體制改革提供了有益借鑒。

可見，當前中國的海洋綜合執(zhí)法改革，無論是中央層面的決策部署，還是地方層面的試點實驗，以及國內學者的研究，均以體制作為海洋綜合執(zhí)法改革的邏輯起點。然而，圍繞體制或組織結構進行的中國海洋綜合執(zhí)法改革，仍是一種人力資源或物力資源的綜合，具有一定的物理空間局限性，海洋綜合執(zhí)法的理想化效能遭遇阻滯，亟需借助數(shù)字賦能超越當前局限。鑒于此，從數(shù)字賦能國家治理現(xiàn)代化的要求出發(fā)，通過梳理央地不同類型海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新的探索，總結出海洋綜合執(zhí)法體制—機制—數(shù)字賦能的三維互動分析框架，運用扎根理論的編碼分析方法，指出數(shù)字賦能下中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應的優(yōu)化路徑。這既符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，又能為中國海洋綜合執(zhí)法未來的發(fā)展提供借鑒。

二、中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新實踐的分析框架

中國海洋綜合執(zhí)法的創(chuàng)新實踐在體制、機制和數(shù)字賦能三個領域分別取得了一定成果。但是，孤立討論上述三者的創(chuàng)新實踐，一方面會掩蓋三者的互動關系，難以發(fā)現(xiàn)其整體創(chuàng)新效能；另一方面則會限制上述某一領域對其他因變量或海洋綜合執(zhí)法整體影響的深入研究。因此，中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新實踐主要表現(xiàn)為縱向的體制改革、橫向的機制綜合與縱橫交叉的數(shù)字賦能之間的互動。這一過程呈現(xiàn)央地及各地之間體制改革的差異化、機制綜合的多樣化以及數(shù)字賦能的多元化特征。進一步來講，縱向體制改革差異化—橫向機制綜合多樣化—縱橫交叉數(shù)字賦能多元化相互驅動，共同構成了中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新的分析框架(見圖1)。

圖1 中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新實踐的分析框架

(一)海洋綜合執(zhí)法的體制創(chuàng)新

海洋綜合執(zhí)法體制是基于海洋問題復雜性而衍生出的組織模式，它的核心特征是組織的綜合性。根據(jù)中國海洋綜合執(zhí)法體制實踐，海洋綜合執(zhí)法體制目前有兩種安排：一是新設具有海洋綜合執(zhí)法權的執(zhí)法機構；二是以聯(lián)合執(zhí)法專項執(zhí)法形式，聚合各涉海部門，集中行使多種海洋執(zhí)法權力，實現(xiàn)對多種海洋問題的綜合治理。以條塊視角來看，行政組織的級別越低，管轄范圍越小，行政權力種類越少，海洋問題更固定，就越容易組建新的海洋綜合執(zhí)法機構，行使海洋綜合執(zhí)法權力。與此相反，行政組織的級別越高，管轄范圍越大，行政權力種類越多，海洋問題更多樣，就更傾向于以聯(lián)合執(zhí)法專項執(zhí)法形式，在維持現(xiàn)有涉海組織架構基礎上，實現(xiàn)對多種海洋問題的綜合治理。因此，海洋行政組織層級與其執(zhí)法綜合程度成反比，即行政組織層級越低，綜合程度越高。

1、中央層面的海洋綜合執(zhí)法體制

2018年至今，中國海洋執(zhí)法體制先后經《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》《關于海上刑事案件管轄等有關問題的通知》與《中華人民共和國海警法》(2021年2月1日起實施)調整，中國海洋執(zhí)法體制得到進一步發(fā)展。該體制以中國海警綜合執(zhí)法、中國海事交通執(zhí)法為主，中國海軍協(xié)助執(zhí)法為輔，具有海上執(zhí)法權的其他行政機構之間及其與上述執(zhí)法主體的綜合執(zhí)法模式(見圖2)。

圖2 中國海洋綜合執(zhí)法的體制創(chuàng)新

2、地方層面的海洋綜合執(zhí)法體制

地方層面的海洋綜合執(zhí)法體制改革并未完全承襲中央改革模式，這主要是由沿海各地復雜情勢決定的。因此，新一輪海上執(zhí)法體制改革，僅河北省、廣西壯族自治區(qū)在省級層面未提及綜合執(zhí)法體制問題，其他9個省、自治區(qū)、直轄市對地方海洋綜合執(zhí)法體制進行了不同程度、不同模式的改革探索。目前，按照海洋綜合執(zhí)法管理或隸屬關系，沿海9個省、自治區(qū)、直轄市已形成省農業(yè)農村廳管理、省海洋與漁業(yè)廳(局)管理、省委省政府牽頭、市規(guī)劃和自然資源局管理、多責任主體管理5種典型模式(見表1)。

表1 沿海9省、自治區(qū)、直轄市5種典型海洋綜合執(zhí)法體制創(chuàng)新

根據(jù)是否新設海洋綜合執(zhí)法機構，地方層面的海洋綜合執(zhí)法體制可劃分為新設型與非新設型兩類。其中，新設型海洋綜合執(zhí)法體制又可細分為基于省—市—縣科層等級或地域的總隊—支隊模式(見圖3)，以及省級撤銷執(zhí)法隊伍并將機構職責下沉市縣的模式(見圖4)。采用非新設型海洋綜合執(zhí)法體制的地區(qū)僅有上海市，其典型特征是不再創(chuàng)設新的海洋綜合執(zhí)法機構，而是由陸海部門實行多責任主體的綜合協(xié)同治理。

圖3 總隊—支隊模式

(二)海洋綜合執(zhí)法的機制創(chuàng)新

理論界與實務界對海洋綜合執(zhí)法機制中“綜合”范圍仍無定論，導致精確定義“海洋綜合執(zhí)法機制”是十分困難且復雜的。本文認為，海洋綜合執(zhí)法機制大致包含兩方面內容：一是對內的海洋綜合執(zhí)法機制，即海洋綜合執(zhí)法機構與其他海洋執(zhí)法機構上下級或彼此之間，以及與其他具有海洋執(zhí)法需求而不具備海洋執(zhí)法能力的行政機構，在執(zhí)法主體、執(zhí)法內容、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法方式等事項上的配合；二是對外的海洋綜合執(zhí)法機制，即中國海洋執(zhí)法機構的國際執(zhí)法合作。具體而言，海洋綜合執(zhí)法機制是國家和地方海洋執(zhí)法機構依據(jù)法律法規(guī)，對海洋權益、海洋資源和海洋環(huán)境等事關全局、影響到海洋可持續(xù)發(fā)展的公共問題進行組織、協(xié)調、控制的一系列活動及行為過程。

當前，中國海洋綜合執(zhí)法機制已經實現(xiàn)了執(zhí)法主體、執(zhí)法方式、執(zhí)法內容和執(zhí)法設備功能的綜合(見表2)，大致符合理論層面的構想。隨著綜合執(zhí)法改革的深入推進，海洋綜合執(zhí)法機制的實踐創(chuàng)新會不斷轉化成理論表達。

表2 中國海洋綜合執(zhí)法的機制創(chuàng)新

(三)中國海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字賦能實踐

數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法既有激勵功能，又存在消極阻礙作用(見表3)。其中，激勵功能主要表現(xiàn)為智能無人設備開發(fā)應用對人力資源效率的提升、網絡化報備工作系統(tǒng)降低了資源利用成本等；消極阻礙作用則由算法霸權、[4]網絡威脅等產生。數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新實踐離不開網絡基礎設施建設。而旨在減少重大網絡攻擊(cyberattack of significant consequence)、強化國家韌性的分層網絡威懾(layered cyber deterrence)戰(zhàn)略路徑(1)2020年3月11日，美國網絡空間日光浴室委員會CSC(Cyberspace Solarium Commission)將網絡威脅(Cyber Deterrence)發(fā)展為分層網絡威懾(layered cyber deterrence)戰(zhàn)略路徑。足以證明，一旦網絡基礎設施受損，數(shù)字化對中國海洋綜合執(zhí)法的賦能將迅速失效，數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法的消極阻礙作用不容小覷。

表3 中國海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字賦能實踐

三、數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新的問題生成：基于扎根理論的編碼分析

(一)研究方法

“扎根理論是一種針對現(xiàn)象系統(tǒng)地收集并分析資料以形成并檢驗理論的研究方法”。[5]進入計算機時代，扎根理論已從貼標簽—建信封的實物理論歸納階段，進階為依靠各類軟件的數(shù)字理論歸納與結構邏輯演繹相結合的研究方法。由于“扎根理論是一種不需要先驗性的假設和結論的研究方法”，[6]所以尤為適合對海量案例或數(shù)據(jù)資料進行多次多層理論抽象的質性研究，彌補思維過程難以可視化、不透明的不足。本研究通過縱向體制改革的差異化—橫向機制綜合的多樣化—縱橫交叉的數(shù)字賦能多元化互動分析框架，整合中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新實踐在上述三個模塊中的案例、數(shù)據(jù)等信息資料，旨在揭示數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑。所以整體研究過程符合扎根理論的思維邏輯，能夠基于上述分析框架的資料整合，有效抽象出數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新存在的現(xiàn)實問題。

(二)案例選擇

為實現(xiàn)數(shù)字賦能在中國海洋綜合執(zhí)法中的公共價值，理應積極探索中國海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字賦能實踐。本文基于縱向體制改革的差異化—橫向機制綜合的多樣化—縱橫交叉的數(shù)字賦能多元化互動分析框架，綜合選擇沿海9省、自治區(qū)、直轄市5種典型海洋綜合執(zhí)法體制改革模式，以中國海洋綜合執(zhí)法機制實踐和數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新的跨案例為研究對象。主要原因是：1、能夠揭示中國海洋綜合執(zhí)法體制、機制與數(shù)字賦能之間的互動關系；2、根據(jù)代表性、[7]“多樣性、典型性原則”，[8]通過數(shù)字賦能與非數(shù)字賦能的多案例比較，生成數(shù)字賦能前后海洋綜合執(zhí)法存在的主要問題；3、便于抽象數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)。

(三)數(shù)據(jù)收集

為更好地解釋與檢驗上述分析框架的效度，[9]并探究數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新面臨的本質問題，本研究數(shù)據(jù)主要來源于：1、實地考察。現(xiàn)場考察某省海洋與漁業(yè)執(zhí)法監(jiān)察局、某海警局等實施海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新的海洋行政機構，根據(jù)縱向體制改革的差異化—橫向機制綜合的多樣化—縱橫交叉的數(shù)字賦能多元化互動分析框架，編制實地考察資料表；2、廣泛搜集資料。通過沿海9省、自治區(qū)、直轄市的官方門戶網站，以及微信公眾號、會議論文、公開發(fā)表論文等途徑，廣泛收集涉及海洋綜合執(zhí)法體制、機制與數(shù)字賦能創(chuàng)新實踐的二手資料，初步繪制資料匯總表。數(shù)據(jù)收集完成后，通過三角驗證和分析框架對所搜集資料進行整合歸納，形成可供扎根理論分析的資料圖表。

(四)數(shù)據(jù)編碼

1、開放式編碼

為使研究者跳脫思維定勢和價值傾向的干擾，開放式編碼打破案例文本數(shù)據(jù)的預處理邏輯，向研究者提供追索數(shù)據(jù)間質性規(guī)律的路徑。一是逐句閱讀所收集的案例文本數(shù)據(jù)，并編碼成a1、a2……；二是提煉編碼后資料的共現(xiàn)現(xiàn)象，形成對應的37個概念；三是聚類相似概念為初步范疇A1、A2……，共13個初級范疇；四是建立結構邏輯圖，反向推導已構建的類屬關系。[10]上述開放式編碼過程可借助Nvivo12等質性分析軟件進行，并需要循環(huán)往復地增減驗證編碼(見表4)。

表4 開放式編碼

續(xù)表4

表5 軸心式編碼

2、軸心編碼

提取到初級范疇后，各初級范疇之間的關系依然比較疏離。[11]為此，軸心編碼將開放式編碼形成的13個初級范疇，根據(jù)初級范疇間的相似性，再次抽象凝煉為4個主范疇，探索初級范疇之間的邏輯關系(見表5)。

3、理論編碼

理論編碼是構建理論的基礎，根據(jù)前文形成的縱向體制改革差異化—橫向機制綜合多樣化—縱橫交叉數(shù)字賦能多元化分析范式，探索出傳統(tǒng)路徑依賴、數(shù)據(jù)安全風險、數(shù)據(jù)壁壘障礙和數(shù)字公共產品供給不足4個主范疇在中國海洋綜合行政執(zhí)法創(chuàng)新中互動循環(huán)的復雜影響關系(見圖5)。

圖5 數(shù)字賦能海洋綜合行政執(zhí)法的理論建構

4、理論飽和度檢驗

經同行有效性和理論飽和檢驗，37個案例資料數(shù)據(jù)沒有涌現(xiàn)新的概念、初級范疇、主范疇和邏輯關系，說明上述編碼的37個案例資料已完全涵蓋相關的概念和范疇，可以確定本文所構建的理論是飽和的。

四、數(shù)字賦能中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

(一)對傳統(tǒng)海洋綜合執(zhí)法路徑的依賴

中國海洋綜合執(zhí)法在體制和機制方面均有創(chuàng)新。但是，面對數(shù)字賦能的國家治理現(xiàn)代化要求，中國海洋綜合執(zhí)法機制仍表現(xiàn)為對傳統(tǒng)執(zhí)法路徑的過度依賴，主要表現(xiàn)在三個方面。第一，中國海警與其他海洋執(zhí)法機構之間的綜合執(zhí)法合作依賴書面執(zhí)法協(xié)作協(xié)議實現(xiàn)專項、聯(lián)合執(zhí)法(見圖1)。傳統(tǒng)的書面執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的約束力較弱，在績效評估欠缺的情況下，難以保證綜合執(zhí)法合作的效果。此外，書面執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的內容尚未借助數(shù)字化實現(xiàn)信息公開，不利于公眾參與和外部監(jiān)督。第二，海洋綜合執(zhí)法機制的典型模式仍然以依靠人力資源驅動為主，陸海聯(lián)動、信息共享的立體化綜合執(zhí)法機制尚處于探索過程中，具體的實踐模式還未成型。第三，中國在創(chuàng)新能力、數(shù)據(jù)可獲得性、政府的人工智能化水平、勞動力技能、初創(chuàng)公司數(shù)量、數(shù)字公共服務和政府效能等關鍵指標上，最大短板是基礎研究落后。[12]因此，海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字化治理還較為依賴國外軟件，算法等基礎理論研究的獨立性較弱。

(二)海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字公共產品供給不足

海洋的聯(lián)通性使基于行政區(qū)劃的屬地管轄時常陷入治理失靈，亟需跨越物理空間的府際協(xié)同治理。海洋綜合執(zhí)法中的府際協(xié)同需要借助數(shù)字化才便于突破制約因素，這是因為數(shù)字公共產品供給能夠使府際協(xié)同治理超越傳統(tǒng)的“物理空間”政府供給方式。[13]一方面，海洋綜合執(zhí)法在數(shù)字公共產品供給上不僅面臨數(shù)量、規(guī)模及類型的匱乏，更需要處理好數(shù)字公共產品與公共價值、社會公正之間的關系。目前，在海洋綜合執(zhí)法領域，基于云計算的數(shù)字化尚未實現(xiàn)大規(guī)模新型式數(shù)據(jù)與公私社會事務之間的聯(lián)結。數(shù)據(jù)門戶、數(shù)據(jù)標簽、統(tǒng)計數(shù)據(jù)包等云計算應用尚需供給于海洋綜合執(zhí)法的公私部門。“科層制面臨數(shù)字技術革命和公共行政價值從以政府為中心轉向以公眾為中心的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了不同程度的價值危機、制度危機和績效危機”。[14]但是，海洋綜合執(zhí)法科層體制之間的互聯(lián)網+政務服務平臺建設還不夠普遍，需要滿足社會公眾、私營部門對政務服務更高效、更精準的要求。另一方面，海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字公共產品創(chuàng)新“作為一個具有典型投入沉沒性、過程不可逆及產出不確定的長周期高風險活動，本身就受到高調整成本和高融資成本的‘雙高’問題困擾”。[15]這就阻礙了公私企業(yè)創(chuàng)新海洋綜合執(zhí)法數(shù)字公共產品的內生驅動力，進而導致海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字公共產品供給不足。

(三)跨領域跨部門的陸海聯(lián)動數(shù)據(jù)壁壘障礙

2018年機構改革，新建自然資源部，由其吸納原國家海洋局職責，并對外保留國家海洋局牌子。這是陸海統(tǒng)籌、陸海聯(lián)動理念的現(xiàn)實機制創(chuàng)新，旨在追求整體治理效果。表1顯示，海洋綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法主體不僅限于涉海部門，更表現(xiàn)為陸海部門之間的綜合，表明違法犯罪行為已呈現(xiàn)出空間擴散特征，亟需陸海聯(lián)動予以事前預防。2021年4月，國際數(shù)字地球學會中國國家委員會正式批準數(shù)字海洋專業(yè)委員會成立。數(shù)字海洋專委會學術領域主要涵蓋海洋學、海岸帶與極地海洋學相關的觀測與探測、仿真與模擬、大數(shù)據(jù)與人工智能等方向，構建數(shù)字海洋領域學術交流平臺，服務國家海洋強國戰(zhàn)略。可見，陸海行政機構、國內外海洋學術機構以及海洋綜合執(zhí)法機構均有跨領域跨部門陸海聯(lián)動的數(shù)據(jù)共享需求。然而，“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壟斷”等形成的數(shù)據(jù)壁壘問題成為實現(xiàn)上述進程的主要障礙。“數(shù)據(jù)孤島”主要表現(xiàn)為陸海部門、國內外海洋學術機構等數(shù)據(jù)處理機構之間的數(shù)據(jù)封閉或不共享狀態(tài)；“數(shù)據(jù)壟斷”旨在標識互聯(lián)網巨頭等處于數(shù)據(jù)權力頂端的數(shù)據(jù)處理者，通過控制數(shù)據(jù)自由流動獲得資源配置能力，攫取政治地位，妨害數(shù)據(jù)公正，影響民主進程。

(四)海洋綜合執(zhí)法的數(shù)據(jù)安全問題

1、數(shù)據(jù)亂象與個人信息保護的矛盾

數(shù)字賦能的海洋綜合執(zhí)法離不開對被監(jiān)管對象或執(zhí)法相對人的信息收集、存儲、分析、集合等。數(shù)據(jù)信息的覆蓋面越廣泛、越細致，對被監(jiān)管對象或執(zhí)法相對人的肖像刻畫、行動軌跡或行為監(jiān)督則越深入，海洋綜合執(zhí)法能夠提供的服務類型就越符合社會發(fā)展需求。但是，數(shù)據(jù)在上述過程中卻被有意或無意地控制或濫用，阻礙了數(shù)據(jù)流動和資源有效分配，并導致政治民主落入陷阱等問題。這就形成了數(shù)字時代的亂象。[16]一方面，海洋綜合執(zhí)法的信息披露與信息公開是加強被監(jiān)管人或執(zhí)法相對人自我行為約束和社會監(jiān)督的有效途徑；另一方面，被監(jiān)管人或執(zhí)法相對人的個人信息保護問題又與海洋執(zhí)法機構的責任承擔綁定起來。尤其在第三方提供數(shù)據(jù)管理與處理服務的場景下，海洋執(zhí)法機構如何對第三方進行數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，避免其侵害合法的個人信息權益，是數(shù)字賦能海洋綜合執(zhí)法面臨的一大挑戰(zhàn)。

2、數(shù)據(jù)風險對國家海洋安全的威脅

數(shù)字技術可以成為創(chuàng)造更好公共服務的寶貴工具，從而使整個社會受益。治理能夠使數(shù)字公共服務與社會利益相一致。信息是有效海洋環(huán)境保護的循證政策基礎。[17]但是，我國的海洋數(shù)據(jù)信息安全形勢不容樂觀。2020年以來，國家安全機關開展專項行動發(fā)現(xiàn)，北京、上海、山東等地一批涉外海事數(shù)據(jù)公司、無線電愛好者在我國海岸線重要島嶼、內河港口自行搭建AIS基站700余個。多個國家和地區(qū)的間諜情報機關曾經利用國內多家海事數(shù)據(jù)公司 AIS 數(shù)據(jù)搜集我國海上鉆井平臺建設情況，跟蹤掌握我國海警艦艇巡航執(zhí)法動向及行動規(guī)律，據(jù)此采取干擾措施，阻礙我國維權執(zhí)法活動，嚴重危害我國主權安全。此外，某海洋公益組織近年來接受境外非政府組織資助，在我國境內設立海洋垃圾監(jiān)測點，搜集海洋監(jiān)測數(shù)據(jù)等敏感數(shù)據(jù)并向境外提供。2021年該組織的監(jiān)測站點已基本覆蓋我國自北向南海岸線，輻射南海、東海、黃海、渤海區(qū)域。據(jù)我國海軍評估，該組織設立的22個涉軍監(jiān)測點所獲敏感海洋數(shù)據(jù)足以威脅我國軍事安全。而由該組織出具的所謂監(jiān)測報告，由于監(jiān)測活動方法、執(zhí)行過程中的科學性、數(shù)據(jù)可靠性等都沒有得到權威科學驗證和認可，意在抹黑我國環(huán)保事業(yè)。[18]伴隨數(shù)據(jù)存儲能力、數(shù)據(jù)設備和數(shù)據(jù)承諾，還產生了一系列存在性風險，[19]特別是數(shù)據(jù)遏制失敗帶來的風險。若沒有針對數(shù)字公共服務的數(shù)據(jù)保護標準和規(guī)定，網絡安全事務或政府誤用數(shù)據(jù)的相關風險會打破公眾對數(shù)字公共服務的信任。監(jiān)管標準的缺失會導致基于商業(yè)、政治或社會等的數(shù)據(jù)誤用，并引發(fā)系統(tǒng)性國家網絡安全問題。海洋災害風險評估算法和政府用于回答公眾問題的用戶服務聊天機器人，一旦底層算法被惡意篡改，會直接降低政府決策質量。

五、中國海洋綜合執(zhí)法創(chuàng)新的數(shù)字賦能路徑優(yōu)化

(一)傳統(tǒng)海洋綜合執(zhí)法路徑的數(shù)字化賦能

數(shù)字時代的國家治理現(xiàn)代化，要求海洋綜合執(zhí)法路徑進行數(shù)字化賦能改革與創(chuàng)新，特別是在數(shù)字化賦能系統(tǒng)性、整合性方面與海洋綜合執(zhí)法目標相吻合。[20]在數(shù)字時代背景下，傳統(tǒng)路徑弊端顯露，海洋領域復雜形勢是驅動傳統(tǒng)海洋綜合執(zhí)法路徑改革的根本動力。數(shù)字賦能傳統(tǒng)海洋綜合執(zhí)法體制和機制創(chuàng)新，不斷增強海洋執(zhí)法的綜合特征，進一步深化海洋綜合執(zhí)法改革。海洋綜合執(zhí)法的數(shù)字賦能路徑優(yōu)化主要體現(xiàn)在四個方面。第一，數(shù)字賦能海洋綜合執(zhí)法體制。其因果作用機理在于，解耦海洋行政組織層級與執(zhí)法綜合程度的反比關系。一旦實現(xiàn)自上而下與自下而上的信息綜合，建立起空間化立體化的海洋數(shù)據(jù)庫，海洋執(zhí)法的綜合程度將與海洋行政組織層級脫鉤，而與涉海數(shù)字能力深刻鏈接。第二，數(shù)字賦能海洋綜合執(zhí)法機制。海洋設備裝備及關鍵基礎設施搭載數(shù)字軟件、數(shù)字移動終端，遙感探測、高分衛(wèi)片、無人機+數(shù)據(jù)分析、“虛擬登臨”、[21]海洋傾廢海砂開采報備系統(tǒng)等數(shù)字賦能海洋綜合執(zhí)法，提高海域巡查效率，降低人力巡查成本高等“卡脖子”問題，推動海洋綜合執(zhí)法監(jiān)管由傳統(tǒng)報備監(jiān)管向智能終端監(jiān)管轉變，探索從現(xiàn)場執(zhí)法到非現(xiàn)場執(zhí)法的監(jiān)管機制轉型。第三，數(shù)字賦能海洋執(zhí)法綜合性。部門執(zhí)法、分段執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題，在一定程度上都受制于信息共享與處理能力。數(shù)字賦能海洋執(zhí)法，通過人機配合提升數(shù)據(jù)信息共享和處理能力，推動問題導向的執(zhí)法任務分配和執(zhí)法權力清單，逐步實現(xiàn)全過程執(zhí)法監(jiān)管與針對性的人機綜合執(zhí)法；第四，數(shù)字賦能海洋綜合執(zhí)法改革。數(shù)字賦能推動海洋綜合執(zhí)法發(fā)生一系列變革，包括執(zhí)法理念、執(zhí)法結構、執(zhí)法方式與執(zhí)法過程的變革。這就需要執(zhí)法理念通過數(shù)字賦能加強嚴格執(zhí)法；執(zhí)法結構層級減少，權力下沉，聚焦基層問題；執(zhí)法方式憑借無人海洋執(zhí)法設備，實現(xiàn)人力執(zhí)法與無人執(zhí)法的有機結合；執(zhí)法過程因數(shù)字技術進步與創(chuàng)新而改變執(zhí)法方式，[22]需要監(jiān)管機構及時對執(zhí)法過程作出合法性與倫理性審查。

(二)海洋綜合執(zhí)法數(shù)字公共產品的供給能力提升

目前，海洋數(shù)字公共產品主要由大型互聯(lián)網公司或政府以服務外包形式供給。大型互聯(lián)網公司對數(shù)字技術與數(shù)字公共產品的壟斷成為其與政府協(xié)商的有利資源，也為普惠型數(shù)字正義帶來風險。因此，海洋綜合執(zhí)法機構應著力提升數(shù)字公共產品供給能力。第一，借助現(xiàn)有國企、央企、公益性高校和科研單位的數(shù)字技術資源，培育并建設一支為人民服務的數(shù)字公共產品研發(fā)、生產隊伍。第二，利用數(shù)字金融提升海洋綜合執(zhí)法數(shù)字公共產品創(chuàng)新的內生動力，釋放數(shù)字金融與數(shù)字公共產品的加乘優(yōu)勢。數(shù)字金融服務數(shù)字公共產品的研發(fā)、創(chuàng)新、應用，不但成為經濟高質量發(fā)展的決定因素，而且能夠有效推動海洋綜合執(zhí)法轉型升級，助力數(shù)字政府建設。第三，構建一個由傳感器、數(shù)據(jù)存儲、分析軟件等數(shù)字組件，以及嵌入非數(shù)字產品(汽車、工業(yè)設備等)中的4G、5G連接的數(shù)字化產品平臺。第四，基于數(shù)字組件的可編程化，提升產品生命周期內的新功能添加能力。[23]第五，海洋綜合執(zhí)法科層體制之間的數(shù)據(jù)融合，仍需向各種觀測數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)行政調查數(shù)據(jù)相關聯(lián)的方向發(fā)展。

(三)跨領域跨部門的陸海聯(lián)動數(shù)據(jù)共享

“數(shù)據(jù)信息流通和共享是當代政府治理的本質需求之一，也是提升政府治理績效的關鍵”。[24]因此，在探索海洋綜合執(zhí)法的過程中，跨領域跨部門的陸海聯(lián)動數(shù)據(jù)共享路徑，既能克服“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)壟斷”等問題，又對政府海洋綜合執(zhí)法績效產生正向激勵作用。“每個時代都會產生與其生產力相匹配的組織方式，數(shù)字社會與工業(yè)社會最大的不同在于組織架構的進化，使得其可以在更大的空間結構上進行生產與分工”。[25]因此，跨領域跨部門的陸海聯(lián)動數(shù)據(jù)共享側重以下三條路徑優(yōu)化：其一，基于區(qū)塊鏈的云計算數(shù)據(jù)共享平臺建設，[26]能夠在穩(wěn)定現(xiàn)有行政組織結構基礎上，在海洋數(shù)據(jù)領域最大限度地實現(xiàn)跨領域跨部門的陸海聯(lián)動，這就借助技術增強了行政組織的再生產能力；其二，提升行政機構的數(shù)字技術能力，逐漸擺脫對利潤驅動型私人數(shù)字公司的依賴，[27]平衡私人數(shù)字科創(chuàng)企業(yè)與公眾之間的數(shù)字紅利分配；其三，構建陸海聯(lián)動數(shù)據(jù)共享中的個人信息全方位保護機制，指定數(shù)據(jù)使用授權規(guī)則，規(guī)避“不加限制的概括授權”，[28]規(guī)范海洋綜合執(zhí)法機構的數(shù)據(jù)使用與再使用行為。

(四)基于海洋數(shù)據(jù)安全的數(shù)字領導力建設

“數(shù)字領導力(Digital leadership，簡寫D-Leadership)的概念是在以數(shù)字技術為中心的技術革命加速重塑社會和世界格局的背景下，對領導力概念的反思、重構和創(chuàng)新”。[29]基于海洋數(shù)據(jù)安全的數(shù)字領導力建設，首先，基于網絡治理理論、信息安全行為理論和國際風險理論，在理論移植—本土化—創(chuàng)新的過程中，增強中國在海洋數(shù)據(jù)安全領域的話語權，推動構建安全、公正的海洋數(shù)據(jù)流動與應用秩序。其次，在全球數(shù)據(jù)貿易系統(tǒng)中，中國應加強包括海洋數(shù)據(jù)在內的數(shù)據(jù)安全治理能力。通過制定系統(tǒng)而連貫的貿易政策，探索數(shù)據(jù)治理的公私共治模式。[30]最后，構建基于海洋數(shù)據(jù)安全的包容共享型法治。在國際層面，推動數(shù)字善治理念，確立數(shù)字正義、保障數(shù)字人權，[31]達成全球數(shù)據(jù)治理共識，實施數(shù)據(jù)安全保障的全球行動；在國內層面，在《國家安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)基礎上，繼續(xù)明確海洋數(shù)據(jù)收集、使用、存儲、跨境貿易等規(guī)則，及時遏制海洋數(shù)據(jù)泄露風險。

六、結語

通過數(shù)據(jù)賦能建立智能高效的海洋綜合行政執(zhí)法體制機制，是一項貼近中國基層執(zhí)法實踐、面向未來的事業(yè)，沒有現(xiàn)成的成功經驗可供參考。[32]因此，數(shù)字時代國家治理現(xiàn)代化研究要持續(xù)關注我國基層的智能化社會治理創(chuàng)新實踐。數(shù)據(jù)采集能力弱，信息傳輸速度慢，以及定位、測量、歷史數(shù)據(jù)比對等功能缺失，傳統(tǒng)海洋綜合行政執(zhí)法體制機制阻礙執(zhí)法人員及時發(fā)現(xiàn)問題，快速解決苗頭性、傾向性問題，大范圍違法違規(guī)用海行為難以有效實現(xiàn)事前預防。傳統(tǒng)海洋綜合執(zhí)法路徑的數(shù)字化賦能、海洋綜合執(zhí)法數(shù)字公共產品的供給能力提升、跨領域跨部門的陸海聯(lián)動數(shù)據(jù)共享與基于海洋數(shù)據(jù)安全的數(shù)字領導力建設，是構建中國海洋綜合執(zhí)法體制新格局的創(chuàng)新路徑。