養老機構建設中PPP 模式的應用研究

李 靜，孔令雪

(鄭州工業應用技術學院，河南 鄭州 451100)

1 養老機構領域PPP 模式介入的可能性

1.1 PPP 模式

1.1.1 內涵

所謂“PPP 模式”，意指“政府”及“私人部門”兩個主體，就“公共產品及服務的提供”而建立起來的一種“利益共享、風險共擔”的關系。具體來講，就是指政府部門和社會資本雙方就養老項目，簽訂特許合同，組成項目公司來達到提高養老產品和服務的供給能力以及效率的目的。“PPP 模式”也可以說是以融資為基礎的利用社會資本來進行養老項目建設的一種合作模式。回報方式一般有以下三種:政府埋單、用戶埋單和可行性缺口補貼[1]。在這種模式中，政府部門的主要任務就是提供少量的財政支持，如稅費補貼以及土地等。此外，制定政策、服務監管等工作對政府而言義不容辭；而資金融通以及項目開發、建設等具體的運營管理工作則是社會資本方的職責。

1.1.2 意義

PPP 模式下，政府和社會資本的合作關系不僅利于專業化分工效率的提高、資源配置的最優化，還可以實現雙方的優勢互補。首先，可以為發展資金不足的機構引入社會資本；其次，引導社會資本合理投資養老機構不僅可以激活養老市場活力、提高養老機構整體水平，還能在很大程度上改善我國養老機構的宏觀市場格局，起到助推我國養老機構快速發展的作用。總之，PPP 模式在養老機構建設中的運用具有廣闊的發展空間，既能讓社會資本更多地有所作為，又能有效地協調社會資本參與養老投資的“公益性”和“盈利性”之間的矛盾。

1.2 養老機構運用PPP 模式的可能性分析

1.2.1 我國養老機構發展面臨瓶頸

當前，我國人口“老化”形勢愈演愈烈，在新時期“健康中國”的大背景下，我國老年人的養老需求也越來越強烈。而我國的養老機構現狀并不容樂觀，僅靠政府的財政支持與補貼難以解決當前養老機構“發展瓶頸”問題。全面激發社會資本的活力和創造力是解決此類問題的關鍵[2]。而PPP 模式介入養老機構則為這一問題提供了破解之道。

1.2.2 社會資本具有“逐利性”

社會資本發展的基本動力是“逐利”。當前我國經濟的快速發展使得社會資本得以大量積累、閑置，為了實現“保值、增值”，社會資本也一直在尋找“投資回報率高、風險低”的投資渠道。而養老機構作為“朝陽產業”，在當前人口老化、養老市場供不應求的背景下，其發展前景廣闊，對社會資本的吸引力是非常大的。如果社會資本積極投入養老機構建設，這將是“經濟效益激發社會效益”的有效途徑。

2 養老機構運用PPP 模式的問題

當前我國養老機構發展困境和社會資本的逐利性本質，都為PPP 模式介入養老機構的建設與發展提供了可能，但PPP 模式介入養老機構仍存在諸多問題，如養老機構的公益性特征與社會資本逐利性本質相矛盾等。

2.1 社會資本回報機制不完善

逐利是社會資本的天性。但養老機構作為一種準公共物品，投資成本高、風險大、資金回收慢，公益性較強，這些都與社會資本方的逐利性本質相沖突，進而大大降低了社會資本投資養老機構的積極性，阻礙了養老機構的良性發展。因此，政府必須建立一個合理的利益回報機制保障社會資本的投資收益，充分調動其投資養老機構PPP 項目的積極性，從而推動養老機構的可持續發展。因此，投資回報機制是否完善直接影響到養老機構PPP 項目的質量。

然而，實際上我國當前的養老PPP 項目中并沒有一個良好的回報機制來保障社會資本的合理收益。這就容易使社會資本產生一些“異化行為”，比如不顧養老群體的多樣化需求、盲目生產劣質養老產品、提供低水平服務等，以達到降低成本、獲得暴利的目的[3]。

2.2 社會資本介入養老機構門檻高

社會資本介入養老機構的建設和運營使得組織形式變得日益復雜，專業化要求也越來越嚴格，管理難度也越來越大[4]。具體來講主要體現在:首先，我國養老機構屬于準公共產品，也是一個綜合性的事業，其服務對象的特殊性要求其必須具備系統化、專業化的設施、服務以及管理。一方面，我國養老機構的用戶目前多是高齡患病和失能老人；另一方面，老年的生理和心理以及行為特征比較特殊。這些都對養老機構提出了更高、更專業化的要求以不斷滿足老年人的物質和精神需求。但是，我國目前十分缺乏專業化水平較高的養老機構，大多數機構的員工都缺少專業化的培訓，沒有從業經驗和基本的護理知識，尤其是養老護理人員。而PPP 項目的管理難度以及復雜度，都對人員素質、監管措施、執行力度等提出了較大的挑戰，提升了社會資本進入養老機構行業的門檻。其次，養老機構是具有公益性的準公共產品，而社會資本是將利潤最大化作為根本目標的“理性人”，雙方代表的利益階層有所沖突。

目前，我國PPP 項目成功的案例少之又少，因而PPP 模式的實施和推廣應用在我國還不成熟，各個利益主體嚴重缺乏運營、管理經驗，項目存在很大的不確定性。一方面，PPP 模式涉及多個利益相關方，如政府等公共部門以及社會資本參與方、貸款方和最終用戶等，各方契約關系非常復雜。養老機構的建設若采用PPP 模式進行，面臨的風險不僅五花八門，而且錯綜復雜。另一方面，PPP 模式中社會資本回報機制單一甚至缺乏，而目前的PPP 模式僅僅局限于BOT 和BOO 兩種，推廣范圍十分有限。故而，如果現在就把不成熟的方式運用在“養老”這個日益嚴峻的緊迫的問題上，政府和社會資本都會面臨很大的運營和管理風險。

2.3 運營管理的法律法規不健全

作為一種準公共物品，養老機構基礎設施建設投資風險大、成本高以及回收周期長。倘若沒有相對完善的法律法規體系保障，社會資本投資就不能正常獲得回報，其參與養老機構建設的積極性自然就會下降，不利于我國養老機構的可持續發展；另外，由于法律法規不完善，PPP 項目也會出現合同條款混亂、權責關系不清晰等問題，這一定程度上加大了PPP 模式的實施風險。但目前我國政府和社會資本合作尚處于初期階段，僅有以指導意見、規定為主的政策文件，未能完全覆蓋政府向社會資本購買社會服務的領域[5]。

3 原因分析

3.1 政府方面

政府的政策支持為社會資本投資養老機構提供了一定的保障。而養老機構作為我國基礎設施的重要領域，其發展必須得到政府的財政支持、稅收優惠。但是，當前我國政府部門卻并沒有做好這方面的準備工作。

首先，由于未能準確把握當前養老機構發展形勢，再加上不健全的法律法規，我國政府對養老機構的投入遠遠不夠[6]。此外，雖然近年來政府在養老服務行業相關法規、政策出臺頻度、力度等方面不斷加強，但由于缺乏強有力的實施機制，一直沒有太大的作用。因此，政府的許多支持優惠政策都沒有得到很好的落實和實施，其對社會資本興辦養老機構的激勵作用也未能得到實現。

其次，政府對社會資本的扶持力度不夠，對社會力量缺乏有效調動，導致社會力量參與養老機構等公共事業的積極性不高。養老機構是一種應由政府提供的準公共物品，公益性是其本質特性，再加上政府政策配套不完善，缺乏激勵性，使得社會資本主動參與養老機構建設的積極性較低。

3.2 社會資本方面

3.2.1 資本性質使然

社會資本本質特征就是逐利性，其發展的基本動力也是獲得利益。“保值和增值”就是資本的基本活動。鑒于社會資本的逐利性本質，其投資養老機構、提供養老服務必然十分關注投資回報。而養老服務行業與其他行業相比，投資成本非常高、風險也相對高一些，而回收周期卻比較長。這樣一來，社會資本就可能出現各種“異化”行為。所以，社會資本方投資養老機構的積極性普遍不高，更多的是抱著“試一試”的態度，不會將其作為主要發展目標。

3.2.2 養老產業投資回報低

“投資回報低”是目前我國將PPP 模式運用到養老機構中的突出問題。養老機構是一種“準公共產品”，其本質是公益性，這與社會資本的逐利性是相互矛盾的。此外，養老產業的公益性本質和服務對象的特殊性，使得養老產業投資風險大且成本高，但資金的回收周期長。養老機構巨大的資金缺口、昂貴的建設成本以及不確定的風險與較低的收益回報，使得社會資本參與投資養老產業的積極性較低。在此背景下，社會資本根本看不到任何投資獲利的可能，因而其參與養老機構建設的熱情必然會有所減退，從而對我國進一步發展養老機構形成掣肘。因此，養老產業投資回報不高是導致社會資本參與養老機構投資建設熱情低的主要原因。

4 關于養老機構建設中PPP 模式應用的提案

4.1 政府層面

4.1.1 降低社會資本進入門檻，營造良好市場環境

為了吸引社會資本參與養老機構建設，政府就必須為社會資本營造一個比較良好的市場大環境。為此，政府要逐步轉變自身職能，比如給社會資本方適度的自主權，使其成為獨立的市場主體，不再依附于政府[7]。具體做法:針對社會資本進入養老市場的門檻，政府應放寬有關準入政策和規定。養老機構本身就是一個投資成本高、風險大、回報周期長的領域，這就需要社會資本大量的資金投入。而資本的逐利性和時效性必然要求收益和回報，這與養老產業的公益性在某種程度上相背而馳。若政府的政策和制度設計不能滿足資本的逐利要求，這種“隱形門檻”將會阻礙社會資本進入養老市場，降低其參與熱情，影響養老機構的可持續發展[8]。政府只有采取相應措施，如給社會資本稅收優惠、轉移支付等方法對社會資本進行激勵，才能提高其投資積極性。

4.1.2 建立完善回報機制，保障社會資本投資收益

政府必須建立合理的利益回報機制，保障社會資本方合理的投資回報收益，以進一步增強社會投資者投資養老服務PPP 項目的信心，調動其投資熱情，進而保障養老機構PPP 項目的可持續發展，促進我國養老服務業的可持續發展。

養老機構的公益性與社會資本的逐利性矛盾使得社會資本在利益最大化的驅使下會以獲利為根本，從而淡化養老產業的公益性。而建立一個多元的社會資本回報機制，適當地放權給社會資本，保證其基本的、合理的投資收益，對弱化社會資本的異化行為十分有益[9]。為此，政府應該做到以下幾點:①在項目審核的時候，政府要建立高效、合理的程序并適當通過市場機制明確社會資本方；②為切實保障合作雙方的合法收益，政府應該建立科學的承諾機制；③建立有效的監督機制是保證社會資本在養老機構PPP 項目中獲得合理投資收益的關鍵。

4.1.3 健全法規制度，加大社會資本支持力度

(1)健全法律法規制度

目前，國內關于在養老機構中應用PPP 模式方面的法律還比較欠缺，相關政策、制度、法規的不健全、不完善也使得政府政策風險比較大[10]。因此，建立健全相關法律法規和政策制度，才能使PPP 模式在我國養老機構建設發展中成功應用。這樣一方面保障了社會資本的合理投資收益，另一方面也為處理雙方利益糾紛提供了正確的法律依據。

(2)強化政策的執行與監督

當前，我國在社會資本介入養老機構建設和發展方面已經頒布了一系列的政策、措施。然而，其實施效果和執行情況卻并沒有想象中那么理想。這樣既無法滿足老年人對養老服務的合理需求，又不利于政府樹立良好的社會形象，同時也是對我國養老服務資源的一種浪費。而政策是要通過其有效貫徹執行來體現其效果的，這就需要進一步完善政策落實的相關配套措施、調動地方政府執行政策的熱情。只有通過多元化的監管方式，嚴格監管養老機構優惠政策的落實情況，才能滿足老人養老需求，促進我國養老機構的可持續發展[11]。

4.2 社會資本層面

養老機構PPP 項目具有公益性強、投資投入量大以及成本回收慢等特點，與社會資本的逐利性本質背道而馳。因此，為了防止社會資本異化行為，建立一個全面的績效評價體系及考評機制就顯得十分必要。

首先，盡管企業是以盈利最大化為目的，但現階段公眾在評價一個企業的時候不再僅僅關注經濟效益，社會公益性越來越成為評價體系中的關鍵因素。一個科學、合理的社會責任評價機制不僅反映了全社會的期望，更重要的是它還能引導企業更多地朝著社會責任方向努力。

其次，在養老機構PPP 項目中建立一個有效的社會責任評價機制能夠減少甚至防止社會資本異化行為，引導其更好地投資于養老機構建設[12]。這就要求社會資本必須把社會責任建設作為組織發展的重要內容。而政府和社會則要不斷地鼓勵企業，把企業的積極性調動起來。具體來講，就是要堅持“政府引導、社會參與”的原則，建立績效評估制度和監管機制，同時還要引入“第三方”征信機構。通過整合各職能部門的評價資源，從而形成一個合理、統一的考評機制，并依法監督，讓企業承擔起相應的社會責任。具體來講有以下幾點:

第一，在養老機構PPP 項目實施的過程中，社會資本方應該保證項目流程的標準化及養老機構產品和服務的質量化，為產品和服務價格的調整提供參考；

第二，為了方便政府能及時掌握養老機構PPP項目的運營情況，社會資本方應定期向政府報告項目的實際實施進度；

第三，結合政府和投資者對項目的自我評價，建立一個標準化的評價體系，并聘請專業的評價機構對社會資本方進行客觀評價；

第四，為了切實提升用戶體驗，社會資本方要格外重視廣大使用者的信息反饋。更要加強公眾監督，保障養老機構PPP 項目評價的透明化。

5 結語

在我國老齡化程度不斷加深以及養老機構發展面臨困境、政府財政壓力加大的背景下，PPP 模式逐漸成為問題解決的關鍵出路。基于此，本文在相關理論基礎上結合我國的實際情況，從政府及社會資本方兩個主體入手，提出養老機構建設中PPP 模式應用的對策和建議，以期緩解政府的財政壓力，完善我國的養老保障體系，提高我國整體的養老服務水平。