高校基建項目跟蹤審計優化研究

張 浪

(西南政法大學，重慶 401120)

0 引言

隨著科教興國戰略的實施和高等教育的大眾化轉型，高校在校學生總規模逐年增加。根據教育部全國教育事業統計發展公報，全國各類高等教育總規模2007 年2 700萬人、2012 年3 325萬人、2017 年3 779萬人、2022 年4 655 萬人，15 年來增長了近72%。伴隨著招生規模的擴大，必然需要教學樓、宿舍、實驗室、圖書館、運動場等教學配套場所進行新建、擴建或改建，甚至一些地方“大學城”“新校區”等基建項目如雨后春筍般開展起來。學校基礎設施條件的改善，為學校高質量開展教學、科研和社會服務奠定了基礎，促進了高校綜合競爭力的提升。

然而，基建行業整體規范性和高校內部監督實效性等問題，導致基建領域常常成為高校內部管理的薄弱點和廉政問題的高發地帶，且充斥著招標、采購、施工、驗收、預決算、進度款支付等各個環節。北京航空航天大學廉潔研究與教育中心副主任杜治洲曾對200 個高校腐敗案例進行統計發現，34.2%的高校腐敗與基建有關。

對高校而言，傳統靜態的事后結算審計模式難以滿足對基建項目的有效監督。而跟蹤審計作為一種動態的審計模式，具有實時、高效、主動、專業等特點，更能及時發現和糾正項目開展過程的問題，提高審計效益。基于此，為完善建設管理、合理控制工程造價，提高投資效益，從根源上遏制腐敗，各高校普遍在大中型基建項目中開展了全過程跟蹤審計。而對高校基建項目跟蹤審計進行優化研究對充分發揮審計“免疫系統”功能，增強高校基建領域內部控制和風險防范具有重要意義。

1 高校基建項目跟蹤審計現狀

20 世紀40 年代在歐美國家審計研究人員首先提出了“跟蹤審計”概念，通過將風險導向理論融入建設工程管理中，強調對基建項目分階段、有重點的全過程履行審計監督職責。2001 年，中華人民共和國審計署在《審計機關國家建設項目審計準則》中首次明確提出了“全過程跟蹤審計”。在國內，跟蹤審計的實踐于20 世紀90 年代開始應用于國家的重大基礎設施項目中，21 世紀初逐步在教育、醫療等行業基建項目內部審計中采用，對促進基建項目規范、有序地開展，保障專項財政資金合理、合規、高效使用發揮了巨大作用。但作為一種近十年來才在高校普遍推行的新的審計模式，受制度機制上的不完善、人員專業素質的欠缺、領導管理層管理重視不足等原因影響，跟蹤審計執行效果不是很理想，還有很多需要完善的地方。

2 高校基建項目跟蹤審計面臨的突出問題及原因

2.1 審計定位不清

基建項目作為一項參建方眾多的系統工程，只有各方職責清晰，共同配合，方能形成合力。內部審計部門作為單位的行政職能部門，同時也是跟蹤審計的統籌組織者，常常在實踐環節中感受到定位不清束縛審計效能的發揮。

有的表現為審計缺位，大多數情況下，高校內部審計部門都是委托第三方中介機構具體實施跟蹤審計，并在跟審合同中明確了現場收方簽證、材料認質核價、重點部位隱蔽驗收、工程設計變更等關鍵環節需要中介機構進行到位監督，但常規項目未要求中介機構每天駐場，導致在實施過程中若施工單位、建設單位管理部門等工地一線部門在上述關鍵節點未能及時通知跟審單位，甚至選擇性通知跟審單位，跟審單位將不能及時到位，就不能發現實施過程中的問題，問題可能隨著工程的繼續推進變得更為嚴重或更難整改。

還有的表現為審計越位，按照跟蹤審計相關規范原則，跟蹤審計在工程事項的審核流程中應定位“末位監督”角色，不得直接參與或代替工程管理部門決策。但在我國，高校內部審計部門設置基本上平級于其他職能部門，難以做到像國家審計那樣保證較強的獨立性。在工程實施過程中，基建管理部門常常以趕工期為由要求跟審單位對現場收方簽證、進度款審核、材料認質核價等事項同步審核確認。甚至在重要事項的研究會議中，參建單位常常以審計意見發表后再進行相關決策，表面上增強了跟審的參與度以及決策的科學性，實際上將跟審推向了“管理者”角色，增加了審計風險[1]。

究其原因，主要是各級政策規定要求開展基建項目跟蹤審計，但在實施層面的操作規范指南還不完善，“怎么審”“審什么”“怎么用”等困惑不同程度的存在，跟蹤審計實施的深度和廣度常常取決于單位領導重視程度和審計人員的個人意識，具有較大的主觀隨意性。基建項目各參建方在跟蹤審計事項的責任和義務不明確，對跟蹤審計的認識有偏差，出于趨利避害的本能，必然在感覺跟蹤審計影響工程推進的情況下忽略其存在，在面臨高風險決策時積極地將跟蹤審計推向前沿。

2.2 審計介入節點偏后

根據《內部審計工作指南第4 號—高校內部審計》，基建項目建設全過程可分為事前(投資立項、勘察設計、施工準備)、事中(施工過程)、事后(竣工驗收)三階段。全過程跟蹤審計應遵循事前、事中、事后相結合的原則。根據有關數據統計，項目前期立項設計對項目投資的影響達70%，項目實施階段的影響不到30%，可見項目立項設計對投資的影響之大。但是目前大多數跟蹤審計項目實施主要從事中階段開始介入，在事前階段僅對招標文件、合同進行常規文本審核，對立項決策、勘察設計關注較少。全過程跟蹤審計目的是以經濟監督為主線控制工程造價投資，顯然審計方向重點與其主責主業要求存在一定偏差，且項目施工階段發現的很多問題其根源在于立項設計階段缺陷，整改的難度加大。

究其原因，一是審計人員專業性的不足，基建項目立項設計階段包含有結構、巖土、給排水、暖通等眾多專業類型，當前內部審計部門工程審計人員較為缺乏，而且大多數委托中介機構審計人員，其局限于工程造價專業，內審人員對造價審計外的審計業務事項常常感到信心不足。二是審計思路有局限，受傳統造價審計固有理念影響，部分內部審計機構能對項目事前的立項設計進行關注，但關注重點仍放在投資估算、設計概算、施工圖預算等造價業務事項，對項目的必要性、合理性、經濟性等影響造價較大波動的深層次原因分析評價較少[2]。

2.3 審計質量有待提高

受編制體制影響，當前高校內部審計人員數量和專業性不足，難以獨自完成建設項目跟蹤審計，大多數高校采用購買中介造價咨詢公司服務的方式實施。但部分高校過于依賴社會中介機構，未設置或以審減金額、審減發現問題等傳統結算審計標準衡量中介機構跟審工作開展情況，且在評價指標獎懲的應用上偏向“懲罰”條款的約定，審計質量多取決于中介審計人員的業務水平和思想素質，審計的最終效果與預期相差較大。

究其原因，一是審計意識偏差，片面認為中介機構人員專業性強，經驗豐富，全權委托還能降低自身審計風險；二是審計評價體系不全面，傳統結算審計評價標準未能全面反映跟蹤審計的實施情況，對風險預防、漏洞堵塞、服務效率、管理建議等方面重要作用未能給予充分關注和控制；三是結算模式激勵性不強，在以固定總價或送審金額固定費率計取審計費用的背景下，跟審過程中發現的問題越多，審減金額越多，最終審計費用反而可能更少，中介單位以盈利為導向，出于成本的考慮，不會投入足夠的高水平專業人員和精力到跟審項目中，滿足基本程序形式審核。

3 高校基建項目跟蹤審計優化的對策建議

3.1 構建配套機制，明確審計定位

依據國家工程審計相關規范要求，跟蹤審計的職責定位是監督和評價，而不是管理職能。審計人員開展審計工作時既不能“袖手旁觀”，忽略隱蔽關鍵環節的監督，也不應“事無巨細”，直接插手項目管理決策。跟蹤審計應立足本單位管理制度流程，通過建章立制明確項目各參建單位在基建項目管理中的職責和權限。

首先，建立健全全過程跟蹤審計實施辦法，明確跟審內容、工作程序、工作時限等，尤其把握并理清與基建部門管理職責、監理單位監督職責的差別和界限，恪守權利邊界，堅持有所為有所不為，確保審計不越位[3]。

其次，將跟蹤審計內容放入在招標文件和施工合同條款，尤其注重收方簽證、材料認質核價、重點部位隱蔽驗收、工程設計變更等關鍵環節，需跟審確認后，方能進入結算，如缺失還將進行相應違約懲罰條款，確保審計到位。

最后，根據每個跟審項目的具體情況，擬制細化專項跟審方案流程，并向單位內部基建部門進行充分溝通后確定，便于具體實施操作層面有章可循，并通過專題會議或工作手冊形式向各參建單位進行解釋說明，消除誤解和矛盾。

3.2 優化資源配置，前置審計節點

鑒于立項設計階段關注度較低，對項目投資影響較大，立項設計失誤造成的損失難以挽回的特點，跟蹤審計以“免疫防火墻”和“經濟衛士”為職責使命，更應將跟蹤審計介入節點前置至項目前期階段，將病根問題控制在苗頭，提高項目決策設計的科學性、實用性、效益性。

首先在審計專業性方面，一是適當優化當前以財務專業人員為主的審計人員結構。尤其工程建設任務量大的單位，更應配齊、配強工程審計人員。二是工程審計人員不僅需要具有工程造價方面的知識，還需要加強對建筑、結構、電氣、給排水等多專業建筑知識的業務培訓學習。

其次在審計組織模式方面，一是可以從外部增強審計力量，考慮在常規委托造價咨詢單位進行跟蹤審計的基礎上，再補充聘請專家或高資質設計單位人員在立項設計階段參與協審，形成專家審計咨詢意見。二是可以從內部汲取力量，當前部分高校開設有工程、審計、經濟、財務等相關專業，具有相關充足專業的專家教授和學生資源。可以將其以兼職審計人員模式，納入審計組織體系，增強跟蹤審計力量，促進審計理論和實踐的結合。

最后審計內容應跳出“立項設計業務”思維定式，讓“審計回歸常識”，關注立項、設計等工程業務管理活動是否符合工程基本常識和建筑邏輯。如:項目使用單位需求意見是否征求到位，同時期、同類型項目單方造價或材料價格計取是否偏高，設計甩項、設計深度不足等問題。

3.3 強化審計復核，建立科學評價標準

根據《審計署關于內部審計工作的規定》:審計部門可以購買審計服務，但須對采用的審計結果負責。面對社會中介審計機構良莠不齊的現狀，審計人員更不應當“甩手掌柜”“二傳手”，否則審計不合格的后果終將自己承擔。因此，審計部門更應強化審計復核，建立科學評價標準。

首先，建立日常溝通和重大事項協商機制，通過中介單位熟悉行業規則，實踐經驗豐富的優勢和內部審計部門熟悉單位制度流程、內部溝通成本低的優勢進行互補，做到“1+1＞2”。并在中介審計單位常規“項目經理—部門經理—主任會計師”三級復核機制的基礎上建立單位內部“審計人員—審計負責人”二級復核機制，嚴把審計成果質量關口。

其次，在審減金額、審計發現問題的評價指標基礎上，構建以審計建議采納率、管理決策層滿意率、審計工作效率、工作規范性、服務成果準確性、團隊人員專業性等多方面定性與定量相結合的評價指標，并與審計費用的酬金支付、后續審計項目的參與入庫相掛鉤[4]。

最后，可考慮將結算審計從跟蹤審計中剝離出來，解決過程審核標準越高、結算金額和審減金額越少，跟審費用計取越低的尷尬情況。同時破除懲罰為主的條款設置，適當設置激勵條款，激發中介人員的主觀能動性。

4 結束語

可以預見，全過程跟蹤審計將成為今后高校大中型基建項目監督的主流審計模式。在當前高校內部審計監督體系還不夠成熟完整的環境下，跟蹤審計在基建項目的作用發揮還有很大的潛力可以挖掘。高校內部審計部門更應根據本單位組織模式、項目特點和過往審計實踐進行充分研究，并結合大數據分析、區塊鏈技術、BIM 技術等最新技術手段，梳理形成符合自身單位發展需要的跟蹤審計實施操作指南，充分發揮跟蹤審計的作用，促進單位基建項目管理高質量發展。