國際食糖出口限制政策對我國食糖市場影響與啟示

李輝尚，劉芷妍，宋建堂，池凱紅，羅麗平

(1 中國農業科學院農業信息研究所/農業農村部農業大數據重點實驗室，北京 100081；2 廣西泛糖科技有限公司，南寧 530000；3 安順學院，貴州安順 561000)

食糖既是一種重要的生活必需品，也是一種重要的工業原料，被廣泛應用于醫藥、化工等眾多領域，還是一種戰略物資，歷來受到世界各國的高度關注。當前，新冠肺炎疫情持續、世界地緣沖突頻發、國際糧價上漲，加上食糖具有的金融和能源屬性，使得優先保障本國食糖供給安全成為多數國家的首要選擇。而在開放經濟條件下，食糖市場形勢和產業安全問題會通過國際貿易機制在國與國之間進行傳遞。為應對國際糖價上漲、國內供給偏緊和特殊時期的應急保障，2022年3月以來，部分國家陸續出臺相關措施，控制本國食糖出口。這對全球食糖供應鏈產生了不利影響，引起了國際社會的廣泛關注。

在中國，食糖與糧食、油料、棉花一起被認為是最重要的四大重要農產品之一，而食糖產業是關系國計民生的重要產業之一，其穩定可持續發展不僅關系到糖料主產區廣大農戶收入穩定增長，還關乎區域農業農村現代化建設和鄉村振興戰略目標的順利實現。因此，中國政府高度重視食糖產業安全，將甘蔗納入重要農產品保護區予以重點發展，在中央一號文件中也明確提出，將確保食糖供給安全納入重要農產品保障戰略中，充分彰顯了國家對食糖產業穩定可持續發展的高度重視。近年來，我國食糖生產總體穩定發展，產量穩定在1 000萬t左右，但產不足需的格局較為明顯，需要依靠進口補充國內產需缺口，致使自給率不斷下降，對外依存度不斷提高。《中國農業展望報告(2021—2031)》顯示，2021年度(1)按市場年度展開分析，2021年指“2020/2021榨季”，即2020.10—2021.09；2022年指“2021/2022榨季”，即2021.10—2022.09。中國食糖產量1 067萬t、消費量1 550萬t、進口量634萬t，同比分別增長2.4%、3.3%、68.6%，自給率為68.8%。目前，中國已經成為世界食糖第三大消費國，更是第一大進口國，國內外市場聯動性越來越強，國內產業發展受到國際形勢的影響也越來越大。因此，密切關注國際市場動態，充分把握國際貿易政策，對于新國際政經格局和新世界糧食安全形勢下，立足國內，建立健全食糖產業宏觀調控政策，推進產業高質量發展具有重要意義。

1 近期多國出臺食糖出口限制政策概況及原因

1.1 多國食糖出口限制政策

2022年3月份以來，烏克蘭、俄羅斯、阿爾及利亞等國先后實施食糖出口限制政策(附表)。值得注意的是，不同國家食糖出口限制政策的管控措施、邊界范圍、起止時間等均有所差異。其中，烏克蘭從3月初“零配額”和出口許可“雙管齊下”的全面收緊，到5月上旬“取消出口限制但納入須經許可的貨物清單”，出口限制政策有所放松；俄羅斯則從3月初的“禁止向歐亞經濟聯盟國家出口”擴大到“禁止向第三國出口”(3月14日)；吉爾吉斯斯坦“6個月內禁止向歐亞經濟聯盟國家關稅區外出口”；哈薩克斯坦“禁止出口白糖與原糖”，將政策有效期臨時設定為5月23日起后的6個月。6月1日，印度政府宣布對本國食糖(包括原糖、精制糖和白糖)實施出口總量限制，2021/2022榨季(2021年10月—2022年9月)出口總量將限制在1 000萬t，同時出口商在海外銷售必須獲得申請許可。而阿爾及利亞和巴基斯坦則將食糖納入重要農產品出口限制統一政策，實施全面限制出口措施。

附表 2022年3月以來主要國家食糖出口限制政策

1.2 國際食糖出口限制政策出臺原因

多國實施食糖出口限制政策，究其原因，主要包括以下2個方面：一是地緣政治沖突加劇區域農產品供給形勢，出口限制政策凸顯食糖在國家糧食安全中的極端重要意義。俄羅斯和烏克蘭是全球小麥、玉米等重要糧食生產國。據FAO數據顯示，2020年，俄羅斯、烏克蘭小麥產量分別為8 589.6萬t、2 491.2萬t，分別占全球總產量的11.3%、3.4%；玉米產量分別為1 387.9萬t、3 353.0萬t，分別占全球比重為1.2%、2.6%。同期，兩國小麥的出口量分別為3 726.7萬t、1 805.6萬t，分別占全球的18.8%、9.1%；玉米出口量分別為228.9萬t、2 795.3萬t，分別占全球的1.2%、14.5%。據FAO 3月4日預測數據顯示，在未考慮俄烏沖突的情況下，預計2021/2022年度剩余時間(3月1日—6月30日)烏克蘭將出口約600萬t小麥和1 600萬t玉米，俄羅斯將出口約800萬t小麥和250萬t玉米。但隨著俄烏沖突的持續爆發，兩國合計約1 400萬t小麥和1 850萬t玉米將無法順利出口，這意味著全球糧食市場可購買量大幅下降，必將加劇國際糧食市場供需形勢的緊張程度。自2022年2月俄烏沖突爆發以來，俄羅斯、烏克蘭將國內糧食優先用于保障本國需求，食糖因作為一種戰略物資，是戰時特殊商品，其能夠提供人體必需的熱量，且屬于高熱量食物，能夠快速補充能量。因此，食糖被第一時間限制出口是俄烏沖突這一特殊時期的必然選擇，這充分彰顯了食糖對國家糧食安全戰略中的極端重要意義。二是國際糧食價格普遍上漲，國際食糖市場供需形勢偏緊。俄烏沖突和相關制裁加劇了新冠肺炎疫情背景下的全球農產品供應鏈矛盾，多種重要農產品價格大幅上漲，帶動國際食糖價格上漲；同時，國際食糖市場供需形勢整體偏緊，進一步推動了國際糖價震蕩上行。據FAO統計，2022年2月全球食物價格指數為141.1，食糖價格指數為110.5，3月分別漲至159.7、117.9，均為近10年來的最高水平，環比分別上漲了18.6、7.4個點，漲幅分別為13.2%、6.7%；之后，國際糧食和食糖價格均保持高位運行態勢，5月分別為157.4、120.3，分別比2月上漲了16.3、9.8個點。3月份，國際糖業組織(ISO)發布的全球食糖市場供需形勢報告顯示，2021/2022榨季全球食糖產量1.71億t、消費量1.72億t，產需缺口192.8萬t，產不足需的總體形勢也進一步助推了國際糖價的上漲。2月份，國際食糖均價(洲際交易所11號原糖期貨均價，下同)18.21美分/磅，3月漲至19.07美分/磅，環比漲4.7%，4月繼續上漲至19.71美分/磅，累計比2月份上漲8.2%(圖1)。

圖1 2018年以來國際食品和食糖價格(指數)

此外，受全球能源價格高位運行等影響，作為全球第一大食糖生產和出口國的巴西，在4—5月份取消了數十萬t的食糖出口合同，轉為生產乙醇，加劇了國際食糖市場未來出現供給短缺的擔憂。與此同時，隨著全球經濟緩慢復蘇，食糖貿易需求持續好轉，但在經歷連續3年的去庫存后，各主產國的食糖庫存量均降至較低水平，在全球糧食危機預期加強的背景下，各國對于食糖安全供給高度敏感，致使部分國家實施了出口限制措施。

2 中國食糖進口格局及國際出口限制措施對國內食糖市場影響

2.1 中國食糖進口貿易格局

從進口總量上看，我國食糖進口整體呈現進口量、進口額雙量齊增態勢。近年來，受國內食糖市場供需缺口持續加大、國內外價差明顯等因素影響，我國食糖進口量不斷增加，且保持相對較高的水平，尤其是2020年實施進口報告備案制度以來，食糖進口量快速增加，2020年達到歷史新高的527萬t。2021年以來，我國食糖進口延續上年態勢，月度進口量保持較高水平，1月進口量達62萬t；之后國內食糖市場供給進入旺季，月度進口量持續減少，4月減至18萬t，5月繼續保持18萬t的進口水平；6月起，國內食糖生產基本結束，但用糖量進入傳統旺季，加之前期國內外價差每t高達1 000元以上的水平，企業進口沖動增加，當月食糖進口猛增至42萬t，之后連續3個月進口呈環比增長態勢，9月達87萬t，為當年月度進口峰值；10月起，國內新榨季生產逐步開啟，進口量有所回落，12月減至40萬t，但仍處于較高水平。據海關數據顯示，2021年我國累計進口食糖567萬t，合計22.82億美元，進口量、進口額均創歷史新高，同比分別增7.59%、26.68%。進入2022年后，我國食糖進口總體保持平穩狀態，1—5月全國累計進口食糖162.4萬t，同比增0.9%，進口金額合計8.0億美元，同比增39.4%(圖2)。

圖2 2016年以來我國食糖進口情況

從貿易格局上看，我國食糖進口來源較為集中，且呈現巴西“一家獨大”的局面，出口限制國家來源占比微乎其微。據中國海關數據顯示，2019—2021年，巴西、古巴和泰國是我國食糖進口的主要來源地，從3國累計進口1 206.6萬t、合計金額達428.5億美元，分別占全國進口總量的84.2%、總額的82.3%；其中，巴西來源高達1 000.9萬t、合計金額352.6億美元，分別占全國總量的69.9%、總額的67.7%(圖3)。但值得關注的是，雖然我國從德國、美國、日本、瑞士等西方發達國家進口食糖的數量很少(3年累計分別為1 165.9、377.4、18.1 t)，但貿易額卻有相當的規模，分別為568.8萬美元、516.7萬美元、87.7萬美元、57.0萬美元。

a進口量

2.2 部分國家出口限制政策對中國食糖市場的影響

一方面，實施出口限制政策的國家與我國食糖貿易量少額小，該政策對我國食糖市場直接影響有限。據中國海關數據顯示，我國與近期實施食糖出口限制政策國家貿易往來規模相對較小，其中近3年累計從印度進口27.7萬t、從巴基斯坦進口6 332 t，分別占全國進口總量的1.9%、0.04%，僅從俄羅斯進口4.5 t、從阿爾及利亞進口0.2 t，相對于全國1 400多萬t的進口總量微乎其微。而2022年以來，我國從印度、俄羅斯和巴基斯坦進口的食糖共計13.0萬t，幾乎全部為印度糖(12.9萬t，占比99.2%)；從月份看，3月份以來，沒有從俄羅斯和巴基斯坦進口，從印度進口的量相對穩定，平均2.5萬t左右。因此，這些國家出口限制政策對我國食糖供給的直接影響不大。

另一方面，部分國家出口限制政策對國際食糖市場預期產生影響，間接助推國內價格。3月以來，烏克蘭、俄羅斯等國家相繼出臺出口限制政策，尤其是印度發布政策信息后，國際食糖市場漲價預期增強，帶動國內糖價小幅上漲。據中國糖業協會數據顯示，我國3—5月的國內食糖售價分別為5 704、5 800、5 838元/t，呈逐月上漲態勢；另據廣西食糖貿易救濟與產業安全預警工作站監測，廣西白糖現貨價格明顯上漲，截至6月下旬制糖集團銷售報價基本在5 900～6 000元/t，比2月份高4.6%～4.7%，比去年同期上漲6.6%～6.9%，為2021/2022榨季最高價格。

3 啟示與建議

近年來，我國食糖產業穩定發展，但受多種因素影響，食糖自給率已跌破70%，成為全球最大的進口國。據《中國農業展望報告(2022—2031)》顯示，未來10年我國糖料穩定發展，但食糖產量增幅有限，產不足需格局仍將持續。目前，我國食糖產業從種業到收獲裝備、從關鍵部件到自動化控制等關鍵核心技術水平對外依存度較高，產業安全可持續發展的自主能力亟待提升。當前，全球貿易保護主義、單邊主義態勢明顯，地緣政治沖突不斷，加上新冠肺炎疫情和極端災害天氣頻發，全球食糖等糧食安全形勢不確定性增加，使得本就呈現緊平衡的全球食糖供需形勢預期收緊，而多國食糖出口限制政策也進一步加劇了這一預期。這些都可能對我國食糖市場供需形勢產生重要影響。而我國自然資源稟賦較差的先天條件依然嚴重制約國產糖業競爭力提升，而多國實施的出口限制政策進一步提醒我們，要高度重視食糖在國家糧食安全戰略中的特殊重要性，穩定的食糖供給對國內市場穩定運行、產業可持續發展等至關重要，這就要進一步強化立足國內生產保基本供給，強化穩產保供能力建設，加快構建多元化、可控型進口來源格局，加快構建安全穩定的食糖供給保障體系，推進食糖產業高質量可持續發展。

一是強化科技投入，提升食糖供給保障能力。國內有效供給是應對國際市場變化的根本，科技創新是現代農業產業可持續發展的第一動力。建議加大力度穩定糖料種植面積，切實落實甘蔗生產保護區政策和“雙高基地”建設要求，適時推進政策效果評估評價，強化良種、農機、農資等糖料生產者補貼政策；瞄準食糖產業鏈上的種業、農機和自動化控制系統等關鍵薄弱環節和共性技術，加大科技投入力度，探索多部門聯合牽頭的食糖產業關鍵技術攻關項目，加快設立甜菜和甘蔗種業振興專項，以及甘蔗收獲機械、制糖自動化控制系統和食糖精煉加工精密設備裝備等科技研發專項計劃，推進制糖企業技術改造和升級轉型，持續推進全產業鏈關鍵核心技術自主能力提升；鼓勵有實力的企業通過兼并重組和融資持股等形式整合優勢資源，實現降本增效提質和高質量發展。

二是優化貿易格局，拓展進口宏觀調控空間。針對我國食糖進口來源總體固定、“一家獨大”、風險集中的整體局面，建議在優化當前進口格局的基礎上，強化“一南一北”布局，即向南強化在緬甸、老撾等境外種植和穩定與泰國的食糖貿易關系，向北拓展挖掘與俄羅斯合作發展潛力，大力推進與“一帶一路”沿線國家從糖料種質資源開發、原料生產基地共建到加工工藝關鍵技術研發等多領域合作，切實發揮陸路運輸成本低、周期短、風險小優勢，加快構建來源多元化、風險可控型的食糖國際貿易新格局，有效拓展進口宏觀調控的騰挪空間；同時，要強化進口動態調控，探索建立區分生產淡旺季的進口配額動態發放機制，建立健全進口環節超額收益用于國內食糖產業發展的轉移支付機制。

三是健全監測預警機制，深化食糖價格形成機制改革。建議高度重視國際國內兩個市場、兩種資源的統籌合理利用，進一步強化基于全產業鏈覆蓋生產、流通、貿易、消費等多維度多層次的監測預警體系和實時信息動態預警研判大數據平臺建設，強化對世界主要產糖國、消費國市場與戰略研究，提升面向產業主體的市場預警和決策咨詢能力，切實引導食糖產業健康可持續發展；健全完善食糖儲備制度，探索建立藏糖于企、藏糖于民的應急保供穩價機制；充分發揮市場對資源配置的決定性作用，健全糖料-競爭作物收益調節機制，確保農民種糖(料)有錢賺；建立健全“保險+期貨/期權”的價格保險體系，加快健全以地方為主導的價格保險制度，建立中央、地方多方保費投入機制，建立健全糖料完全成本保險和按質論價、以糖計價的糖料收購機制，厘清捋順制糖企業與糖農利益關系。