流動人口政策演變與農民工的社會融合

悅中山，王紅艷，李樹茁

1. 西安交通大學人文社會科學學院，陜西 西安 710049 2. 西安交通大學公共政策與管理學院，陜西 西安 710049

農民工群體為中國改革開放事業做出了巨大貢獻，是新時代產業工人的主體。第七次全國人口普查數據顯示，2020年中國流動人口總量達3.76億人，與2010年相比增加了1.54億人[1]。“鄉—城”流動人口(即本文所定義的農民工)仍是流動人口的主體，占66.26%[2]。在中國鄉村振興和新型城鎮化的雙輪驅動下，農民工將城鄉社會聯系起來，促進了人、資金、物質和文化等要素在城鄉間互聯互通，有助于城鄉勞動力資源的有效配置以及個人、家庭和社會的發展。提升農民工社會融合水平是推進中國城鄉融合發展、逐步實現全體人民共同富裕的重要途徑[3]。

農民工的社會融合同時受到流出地和流入地政府、市場和社會等宏觀結構因素的影響。其中，流入地政府對提升農民工社會融合發揮牽頭、主導作用，政府的友好政策有利于提升農民工的社會融合水平，但其作用的發揮存在時滯性，因此在較長時間內研判政策的長期影響十分必要。“十三五”期間，中國流動人口政策不斷完善、日趨友好，政策演變如何影響農民工的社會融合是一個有待實證檢驗的議題。

本文利用2016和2020年S省12市兩次農民工調查的截面數據，實證分析“十三五”期間農民工社會融合狀態變動情況，比較各市流動人口政策的演變及這種演變對農民工社會融合的影響。

一、農民工社會融合的定義與維度

(一)農民工社會融合的定義

社會融合是研究國際移民在遷入國生存發展狀態的一個常用概念。社會融合描述的是遷入國原有居民和移民之間的主客互動關系。早期研究普遍認為移民融合(assimilation)是一個單向過程(即客隨主便)，如Park等[4]828認為美國移民的社會融合就是將少數族裔帶入美國主流社會生活的過程。20世紀60年代以后，非歐洲裔美國新移民的到來給單向融合理論帶來了挑戰。隨著移民涌入，美國越來越成為一個多種族、多文化的國家，社會構成更加多元化，美國主流社會的構成也發生了變化，于是人們對單向融合概念中的種族優越感(美國的移民問題與種族問題息息相關)和文化中心主義提出了批評。為了突破單向概念的局限，Alba等[5]11認為美國移民的社會融合是“種族差異的消減，以及由種族差異所導致的文化和社會差異的消減”。該概念強調社會融合的雙向性，即移民融合不僅是移民逐漸適應遷入地社會的過程(客隨主便)，也是遷入地居民尊重、適應移民的過程(主隨客便)，盡管多以前一過程為主。

與國際移民研究強調雙向過程的概念有相通之處，悅中山等[6]借鑒Alba等[5]11的研究，將農民工社會融合定義為“農民工與城市市民之間差異的消減”。與“同化”“市民化”等定義相比，該定義認為“適應”可能發生在主客任何一方。

無論是國際移民還是國內流動人口，盡管作為“客人”的外來移民難以重塑“主人”所主導的社會主流文化、價值觀和結構，但“客人”的確可以引致淺表層次的改變[7]。況且，在政策表述和治理實踐中，“融合”這一術語比“同化”和“市民化”更契合“共建共治共享”的社會治理理念。綜上，本文將采用社會融合這一更加包容、中立的術語。

(二)農民工社會融合的維度

現有研究已經形成共識，即移民的社會融合是一個多維度現象。但就社會融合具體包括哪些維度，學者們提供了多種分類體系，這些體系之間互相借鑒，有重疊也存在一定差異。Gordon[8]較早將社會融合劃分為文化、結構、婚姻、認同、態度、行為和公共事務等方面。但后來的研究逐漸發現，一些今天看來非常重要的社會融合維度(如社會經濟融合、居住或空間融合)被忽視了[5]。另有一些學者針對移民在“公共事務”領域或政治領域的融合提出了政治融合(political integration)的概念[9]。

國際移民研究為界定中國農民工社會融合的維度提供了重要參考。國內學者普遍認為農民工社會融合同樣是多維的。例如，有研究認為“鄉—城”流動人口的社會融入包括文化、經濟、身份和行為四個維度，且四個維度之間既相互交融、互相依賴，又存在一定的遞進關系[10]。悅中山等[6]將農民工與國際移民社會融合的社會經濟背景進行對比后，認為農民工是由傳統農業社會流入現代工業社會工作和生活的一個特殊群體，將農民工的社會融合分為文化融合、社會經濟融合和心理認同三個維度。楊菊華[11]在研究包括農民工在內的中國流動人口的社會融入時，將其區分為經濟整合、社會適應、文化習得和心理認同四個維度。綜合各派觀點，社會融合普遍涵蓋經濟、社會、文化、心理等維度。

與國際移民研究文獻相比，目前對農民工政治融合的研究還不多見。基于賦權理論，有研究認為政治參與是農民工政治融合的核心內涵和重要指標[12]。盡管目前全國農民工政治參與水平普遍偏低，但保障農民工依法享有民主政治權利已經成為農民工社會融合政策的重要組成部分。隨著中國以人為核心城鎮化戰略的推進，政治融合將成為農民工社會融合不可或缺的重要維度，用發展的眼光來看，將政治融合納入農民工社會融合研究中有利于實現“共治”目標。因此，在考慮全面性兼顧簡約性的原則下，借鑒已有研究[11,13]，本文在普遍應用的四維度中加入政治融合，最終聚焦經濟融合、文化適應、社會互動、心理認同和政治融合等五個維度。

二、政策與農民工社會融合

(一)政策是影響農民工社會融合的重要決定因素

影響移民社會融合各維度的因素有所不同，總體可分為宏觀結構因素和微觀個體因素。Berry[14]曾針對國際移民提出過一個一般性分析框架，認為影響文化適應的因素包括群體層次和個體層次因素，群體層次因素包含遷出地因素和遷入地因素以及兩個社會在群體層次的互動關系。Ward等[15]認為文化適應是在遷入地和遷出地的社會、制度和組織等宏觀因素影響下，移民面對適應壓力采用不同策略不斷調適的動態過程。兩位學者均認為，移民融合同時受到遷入地和遷出地的宏觀結構因素和微觀個人因素及兩地各因素之間互動的影響。

借鑒上述研究，決定中國農民工社會融合的因素包括宏觀結構因素和微觀個體因素。宏觀結構因素包括農村社會和城市社會的制度安排、經濟結構、社會結構和文化規范等，兩個社會在各方面的差異共同影響著農民工的社會融合，差異越大，農民工社會融合的挑戰就越大，當然，流入地社會即城市社會的各類宏觀因素對農民工社會融合的影響更大。其中，城市的流動人口政策是決定農民工能否進城以及進城后能否順利融合的最重要的宏觀因素。20世紀90年代，各城市基于戶口區別對待的制度導致農民工在就業、基本公共服務獲取和權利權益享有上處于劣勢，嚴重影響了農民工的社會融合水平。進入21世紀，中國流動人口政策不斷完善，為農民工社會融合創造了新中國成立以來最為有利的政策環境。

(二)流動人口政策演變及其對農民工社會融合的影響

中國流動人口政策日趨友好。新中國成立以來的流動人口政策經歷了從“早期自由遷徙”“嚴格控制”“逐步允許流動但區別對待”“公平對待”到“自由流動并全面推進融合”階段[16]12-16。以S省各市落戶政策為例，“十三五”期間，省會城市大幅度降低了落戶條件，其他各市則均將有條件落戶調整為“零門檻”落戶。

已有很多關于政府政策在提升居民福利中的作用的研究[9,13,17]，為此，不妨把社會融合看作農民工群體的一種福利，這種個人福利的提升不應該僅僅是政府的責任。依據福利多元組合理論[17]13，社會福利來源于家庭、市場和國家三個部門；Johnson認為福利來自政府部門、市場、志愿部門和非正規部門。無論是志愿部門還是非正規部門，都可納入廣義的“社會”范疇。這些福利理論為基于多元社會治理體系促進農民工社會融合提供了理論依據和實踐框架。

流動人口政策是中國眾多政策中的一類政策，該類政策的演變恰恰管窺了中國國家治理模式從社會管理到社會治理的演變過程。十九屆中央委員會第四次全體會議提出：“完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系”(1)中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定 [EB/OL]. (2019-11-05) [2022-02-18]. http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.，強調了政府在推進國家治理體系和治理能力現代化中的角色。由于“國家—市場—社會”三大治理主體的行動邏輯迥異、擁有資源不同、行動范圍和有效行動邊界存在差異，因此推進農民工社會融合工作既需要政府主導，又需要市場與社會兩個治理主體積極參與和配合。

根據政策制定和實施過程可將人口流動政策劃分為政策部署和政策落實兩個階段，政策部署是政策落實的依據和基礎，兩個階段發揮著不同的作用。具體而言，政策部署在制度上為農民工賦予了合法身份和地位，并有助于營造本地市民和農民工“共治共享”的社會氛圍；與政策部署不同，政策落實的“能見度”高，能直接惠及農民工群體，提升他們的“獲得感”。在政策實施過程中，流入地的基層政府普遍擔心“洼地效應”(即流入地政府提供的公共服務越好，越可能吸引更多農民工從其他地方流入到本地)增加財政壓力，造成財政赤字[19]，加之中央和地方政府之間“人”“地”“錢”關系有待進一步理順，可能導致中央的政策部署在基層很難落地、政策落實存在“腸梗阻”現象。

基于以上討論，本文構建了多元社會治理體系下的農民工社會融合影響機制的分析框架(簡稱“三角”框架，如圖1所示)，據此闡明政策影響農民工社會融合的機制。家庭是個人福利的重要提供者，不過家庭只是“社會”的一個組成部分，是影響社會融合的微觀因素。本文旨在分析宏觀結構因素對農民工社會融合的影響，故圖1不涉及家庭因素。該框架為實證分析政策演變影響農民工社會融合提供了理論基礎。

圖1 “國家—市場—社會”多元社會治理主體影響農民工社會融合的“三角”框架注：本文重點關注實線箭頭的作用，由于數據的限制，虛線箭頭不納入研究分析。

“國家—市場—社會”三大治理主體的互動關系需要根據國際、國內經濟社會發展環境適時進行調整。2020年初，新冠肺炎疫情的暴發給中國勞動力市場造成了重要影響。與戶籍人口相比，流動人口尤其是農民工應對疫情沖擊的資源和能力更有限，他們的生計和健康更加脆弱[20]。國內一些吸納農民工較多的行業(如餐飲業、文旅業)的就業機會大幅減少，國家、企業和勞動者均面臨各自的挑戰和困難，中國原有的“國家—市場—社會”之間的關系(比如勞資關系)正在調整[21]，這給農民工就業、收入造成了一定影響。政府處于農民工問題治理的主體地位(即黨委領導、政府負責)，市場和社會處于配合地位。政府需要根據市場和社會運轉情況，在各個領域協調農民工和本地市民的利益關系，以平衡社會和經濟發展。新冠肺炎疫情暴發后，政府一方面要保就業、穩就業以保障民生，另一方面也需要考慮企業困難，力促勞資雙方同舟共濟、共渡難關[21]。

由于三大治理主體的功能和作用不同，政府政策與農民工各社會融合維度的關系是不同的。政策間接影響經濟融合。根據中國政府職能的定位，在經濟領域，政府發揮著經濟調節和市場監管作用，可以通過規范勞資關系、依法管理勞動力市場和商品或服務市場間接影響農民工的經濟融合。如農民工的收入是由勞動力市場中的供需水平和勞資雙方的條件共同決定的，政府無權干預，但可以通過制定最低工資標準、依據勞動法等相關法律協調勞資關系，保護雙方的合法權利和利益[13]。可見，政府政策對農民工個體的經濟融合主要通過商品或服務市場和勞動力市場發揮作用，難以產生直接影響。

友好的城市社會管理政策經由社區、組織或者人群對農民工的文化適應、社會互動和身份認同發揮重要的間接作用。以文化適應為例，政府政策對農民工越包容、越友善，就越有利于市民接納他們，他們也越容易保留自己的文化傳統，更好地習得流入地社會的價值觀和行為方式，從而有利于他們的文化適應。

政策直接影響政治融合。融合政策對農民工政治融合有直接影響[13]。政府在權利和權益方面的政策制定和落實賦予農民工參加政治活動的權利。政策賦權既有利于流入地市民尊重外來人口，又支持了農民工名正言順地主張自己的權利和維護自己的權益。因此，權利的賦予以及權利權益政策的執行情況直接影響著農民工的政治融合。

三、數據與方法

(一)數據來源

研究資料來自2016和2020年S省兩次農民工調查。在S省以及各市相關部門的協調下，兩次調查采用同樣的方法收集了12市的政策文件以評估農民工社會融合工作的“政策部署”情況。在2016年、2020年7—9月，基于同樣的抽樣設計方案通過問卷調查收集了當年各市農民工的社會融合信息、公共服務享有情況、權利享有和權益保障情況。本文將利用調查數據為2016和2020年各市的“公共服務政策落實”和“權利權益政策落實”賦分。

1. 政策資料

兩年的資料收集流程一致。研究人員請省相關部門向12市下發了政策評估資料收集通知，請各市提供市級層面體制機制建設、基本公共服務、權利賦予和權益保障等相關資料，隨后對各市資料進行整理錄入數據庫。

2. 農民工社會融合調查數據

2020年的調查對象和抽樣方法與2016年完全一致。調查對象為16周歲及以上、常住地在戶籍所在地的鄉鎮以外、全年非農就業6個月及以上的農村勞動力。兩年的調查均采用分層抽樣。2016年的有效樣本數為2 996個(2)2016年，將S省高新區作為一個區進行調查，收集了249個樣本，但2020年S省相關部門建議將高新區看作S省A市的一個區，因此未再單獨抽樣。為了具有可比性，在分析中刪除了2016年高新區的樣本。，2020年的有效樣本數為3 996個，由于在一些變量上存在缺失值，最終納入相應分層回歸模型的樣本數分別為2 900個左右和3 840～3 900個。農民工社會融合數據和“公共服務政策落實”“權利權益政策落實”得分數據均來自這兩次調查。

2016和2020年調查數據樣本的基本特征分布情況見表1。兩年樣本均是男性比例稍高于女性，χ2檢驗表明性別構成不存在顯著差異。雖然兩次調查的樣本年齡、受教育程度和在婚比例存在顯著差異，但農民工平均年齡均在35歲左右，受教育程度均以初中為主，在婚比例均在70%～80%之間，差異較小；t檢驗顯示，農民工居留時間顯著增加，可能是由于農民工在城鎮就業生活本就是一個選擇性過程，長期且穩定就業的農民工會逐漸累計導致占比增加，反之，生活和工作不穩定的人更可能受疫情影響去往其他城市或返鄉；農民工流動距離具有顯著的短距化傾向。這些特征的分布及其變化與全國(3)國家統計局. 2020年農民工監測調查報告[EB/OL]. (2021-04-30)[2022-04-08]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604232.htm.和S省(4)國家統計局S省調查總隊. 2020年S省農民工監測情況[EB/OL]. (2021-03-01)[2022-04-08]. http://snzd.stats.gov.cn/index.aspx?menuid=3&type=articleinfo&lanmuid=15&infoid=3959&langua- ge=cn.統計部門公布的農民工變動趨勢是一致的，一定程度上說明了數據具有代表性。

表1 2016和2020年調查樣本的特征比較

(二)指標操作化

1. 農民工社會融合變量及測量

根據定義并借鑒已有研究[11,13]，本文將社會融合操作化為經濟融合、文化適應、社會互動、心理認同和政治融合5個維度，具體見表2。

表2 農民工社會融合各級測量指標及說明

2. 融合政策的測量與評估

根據政策制定和實施過程可將融合政策劃分為政策部署和政策落實，根據政策領域則可將政策區分為體制機制建設、基本公共服務政策和權利權益政策。當然，具體的政策落實并不涉及體制機制建設。這樣一來，根據兩類分類標準可以將政策細分為體制機制建設、公共服務政策部署、權利權益政策部署、公共服務政策落實、權利權益政策落實五個子領域。為簡潔起見且考慮到僅有政策落實可直接提升“獲得感”，“能見度”更高，本文將三類政策部署合并為一個大類進行分析。公共服務政策的落實可能由于市民、農民工兩個群體對公共服務存在競爭進而產生矛盾，反而對“共治共享”的社會氛圍造成破壞，而權利賦予和權益保障政策的落實(如保障工資的按時發放)不存在競爭關系，故可能不會引起類似問題。為了區分政策落實兩個子類的作用差異，本文將其同時納入分析。據此，本文分別對2016和2020年的人口流動政策部署和落實進行評估，評估指標見表3。

表3 農民工社會融合政策評估的各級指標及權重

各級指標層層嵌套，上級指標依據下級指標的得分加權計算而來。政策部署四級指標的得分是由6位專家依據政策的寬嚴程度、友好程度、獲取難易等標準對各類政策按百分制打分獲得的，各專家的平均分為最終得分。在計算“政策落實”四級指標時，住房保障得分=各市農民工保障性住房覆蓋率÷25%×100%(5)由于S省相關文件中設定的城鎮保障性住房常住人口覆蓋率為大于等于23%，本文將標準化標準設為25%。；除“住房保障”之外，所有其他四級指標得分=相應指標的覆蓋率、參與率或享有率×100%(6)國家和S省相關文件在這些指標上設定的“十三五”末預期目標均接近100%。。

研究人員使用專家打分法來確定一級、二級和三級指標權重。2016年，打分專家包括在S省人社部門工作的實業界專家9人和在全國知名高校/研究所從事社會融合研究的學術界專家7人。最終權重為兩類專家打分的均值。為了做到跨年可比，2020年沿用2016年的權重。若三級指標下的四級指標僅有一個，則其權重自然為100%；若包含多個四級指標，由于這些指標的重要性基本相當，所以采用均分法分配權重。

從四級指標逐漸加權可以得到更高級指標的得分。與已有文獻[13]不同，本文使用政策部署這個一級指標的得分，但考慮到基本公共服務政策和權利權益政策的落實可能會對農民工社會融合產生不同影響，本文僅使用這兩個二級指標的得分，沒有利用政策落實的兩個二級指標繼續加權計算政策落實的總得分。

(三)分析策略

在描述性分析中，為了比較2016和2020年農民工社會融合的變動情況，本文利用t檢驗(針對連續變量)或χ2檢驗(針對類別變量)比較各融合指標是否發生了顯著變化。為了比較S省12市兩年的人口經濟變動情況和政策演變情況，本文利用各市2020年指標減去2016年指標得到變化值。

為了考察政策演變對農民工社會融合的影響，本文采取兩種策略進行研究。第一種策略：利用包含市級層面和個人層面兩層變量的多層統計模型對2016和2020年分別建立單年度回歸模型，通過比較兩個時點政策影響農民工社會融合的差異，對政策演變影響農民工社會融合的機制進行分析。第二種策略：利用2020年調查數據，將2016年各市人口規模、人均GDP、3個政策指標(政策部署、公共服務落實、權利權益落實)得分和以上5個指標在2020和2016年的得分差值同時納入回歸，構建跨年度模型。這樣做的好處是：(1)將人口規模和人均GDP的變動值納入模型可以在某種程度上控制“十三五”時期各市社會經濟發展環境和人口變化，并在一定程度上控制新冠肺炎疫情的影響(因為疫情對社會經濟發展的影響可能直接表現為人口規模的減小和GDP增速的降低)，因此有利于檢驗政策演變對農民工社會融合的凈影響；(2)納入2016年3個政策指標的得分某種程度上可呼應政策影響的時滯性，納入3個政策指標2020和2016年的變化值可以揭示“十三五”時期流動人口政策演變對農民工社會融合的影響。

模型中因變量包括8個社會融合指標。根據因變量的類型，分別構建了多層線性隨機截距模型和多層邏輯斯蒂隨機截距模型。在單年度模型中，自變量包括政策部署得分、公共服務政策落實得分和權利權益政策落實得分。跨年度模型中，自變量包括2016年政策部署得分、2016年公共服務政策落實得分和2016年權利權益政策落實得分及這三個指標的跨年度變化值(2020年得分減去2016年得分)。兩個單年度模型中的控制變量完全相同。市級層面的控制變量包括常住人口規模(測量城市規模)和人均GDP(測量城市整體經濟發展水平)(7)建模時筆者曾嘗試控制城鎮居民人均可支配收入、人均財政支出和城鎮化率，但因為共線性，最終未將其納入分析。。個體層面控制了可能影響農民工社會融合的一些變量，包括性別、年齡、教育、婚姻狀態、流動距離(包括縣內跨街道/鎮/鄉流動、市內跨縣流動、省內跨市流動和跨省流動四類)、居留時間(年)、就業狀態(含自雇、受雇和雇主三類)等。在跨年度模型中，個人層次控制變量與單年度模型相同，但市級層次控制變量在單年度模型基礎上增加了2020年與2016年人口規模、人均GDP的變動值。

四、實證結果分析

(一)“十三五”時期農民工社會融合狀態的變動情況

2016和2020年S省農民工社會融合狀態的變動情況見表4。對比可見，僅有農民工身份認同指標未有顯著提升。其原因是疫情沖擊引致的勞動力市場就業機會減少(提高了本人和家庭成員失業的可能性)、工作穩定性下降等問題可能不利于農民工的身份認同。而在其他指標上，2020年農民工的融合水平均有顯著提高。以個人月均收入為例，2020年農民工的實際收入比2016年增加近600元。需要特別注意的是，因疫情失業返鄉的農民工并未被納入調查樣本，“幸存者”偏差極有可能高估了農民工社會融合水平的提升程度。

表4 2016和2020年農民工社會融合狀態比較

(二)“十三五”時期S省12市人口經濟變動和政策演變情況

2016和2020年S省12市人口經濟變動情況見表5。“十三五”時期，作為西部地區省份，S省9個市的人口規模均有一定縮減，全省僅有A市、G市和K市人口有所增加：A市作為省會城市人口增加了266萬人(反映了A市“十三五”時期通過降低落戶門檻與其他省份的城市一同加入“搶人大戰”的效果)，G市和K市分別增加9萬人和2萬人。各市人均GDP均有所增加，但增幅存在較大差異，F市僅增加7 000多元，而G市則高達2.6萬元。這可能是2020年全球新冠肺炎疫情、各地市產業結構等國際、國內環境因素綜合作用的結果。

表5 2016和2020年S省12市人口經濟情況

2016和2020年S省12市流動人口政策演變情況見表6。“十三五”時期，除A市、K市政策部署得分稍有下降外，其他10市的政策部署得分均有所提高，這基本上反映了“十三五”時期農民工政策持續友善化的趨勢。以農民工工作的機制體制建設為例，截至2020年，S省所有市和絕大多數縣(區)政府均已建立了農民工工作領導小組，較2016年有較大進步。除省會城市外，其他各市的落戶門檻和基本公共服務獲取條件(如子女入學條件)均有所降低。不過也要看到，越是行政級別高的、人口規模大的城市(如省會A市)，由于擔心“洼地效應”，其政策改變越有限，甚至在一些政策上并未發生實質性變化，比如A市的居住證辦理條件基本未做調整，仍然偏嚴偏難。

表6 2016和2020年S省12市流動人口政策演變情況

“十三五”時期，S省12市在基本公共服務落實和權利權益政策落實方面均有進步，各市基本公共服務落實得分增幅在1.4～16.5之間，權利權益政策落實得分增幅在2.5～24.6之間。以S省農民工基本公共服務覆蓋率為例：與2016年相比，2020年農民工就業服務、子女本地入學、健康教育、保障性住房和文化服務的覆蓋率均大幅提升，尤其是保障性住房的享有率實現零的突破。農民工就業服務覆蓋率增加最多，高達30.5%，這與2020年初新冠肺炎疫情暴發后全國各地當年均有針對性地實施推進了“保就業”“穩就業”政策有關。

(三)政策演變與農民工的社會融合

2016和2020年流動人口政策影響農民工社會融合的單年度回歸系數見表7。對比可見，兩年的回歸結果僅在少數幾個融合指標上保持一致：(1)權利權益政策的落實顯著提升了農民工與本地居民的文化接近度；(2)政策部署顯著提升了農民工與本地市民交往的可能性。在其他指標上，兩年的結果并不能相互印證，可見政策之于農民工社會融合的影響隨著政策推進有所變化，這些變化可能與政策的實施階段以及新冠肺炎疫情暴發后國際、國內經濟社會發展環境的變動及其所導致的“國家—市場—社會”三個治理主體之間關系的調整有關。

表7 2016和2020年流動人口政策影響農民工社會融合的單年度回歸結果

與理論預期相符，兩個單年度模型顯示，流動人口政策并不必然有利于農民工的經濟融合，但對文化適應、社會互動、心理認同和政治融合均有促進作用。以2020年為例，權利權益政策的落實顯著提高了農民工社區參與的可能性(發生幾率比為1.040)。

兩個單年度模型在經濟融合維度的結果有重大變化，揭示了政策演變對農民工經濟融合的影響。2016年政策部署有利于經濟融合(如政策部署每增加1分，農民工的住房條件得分就提高0.062)，而政策落實并不必然提升經濟融合(如公共服務政策落實得分與收入之間的回歸系數為-0.008)。但在2020年這種模式出現反轉，政策部署與住房條件呈負相關關系(系數為-0.070)，無論公共服務政策的落實還是權利權益政策的落實，均顯著提升了農民工的經濟融合(如公共服務政策落實每增加1分，農民工的住房條件得分就提高0.024)。這個反轉可能與政策實施所處階段及政策效果的滯后性有關。如前文所述，2013年中國流動人口政策進入“自由流動并全面推進融合”階段，2014年初，中共中央國務院頒布實施了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》。政策實施過程總是從部署開始的，政策部署不斷友善化在早期會對農民工的經濟融合有利，但在政策落實后期則可能產生非常強烈的“洼地效應”，即城市的公共服務可及性突然提高，導致流入當地的農民工數量猛增，從而造成勞動力市場供給增加，但短期內企業用人需求不變，因此可能導致工資下降。同時，農民工規模的增加也會造成房地產市場(包括租房市場)需求增加，但供給短期難以增加，從而導致房價或房租上漲。因此，政策實施之初，政策落實的“洼地效應”經由兩個市場的傳導最終不利于農民工當時的經濟融合[13]。但隨著政策持續推進，“洼地效應”邊際效應遞減，政策的落實會逐漸惠及農民工的經濟融合，于是政策落實對經濟融合開始發揮正向促進作用。

2016—2020年流動人口政策影響農民工社會融合指標的跨年度回歸結果見表8。與2020年單年度模型的擬合參數相比，跨年度分層線性模型擬合參數組內R2、組間R2、總R2和跨年度多層邏輯斯蒂模型的Log Likelihood值(LL)均有所上升，這說明將政策演變、人口變動和GDP變動納入模型提升了模型對農民工社會融合各指標差異性的解釋力，證明了政策演變對農民工社會融合的作用。跨年度模型基本上與2020年單年度模型的結果一致：政策部署及其演變與農民工的經濟融合呈負相關關系，公共服務政策、權利權益政策的落實及其演變則有助于農民工的經濟融合。在絕大多數非經濟融合維度的指標上，政策及其演變均有利于農民工的社會融合。不過存在值得關注的幾個例外：政策部署演變情況與農民工的文化適應呈顯著負相關關系；公共服務政策落實及其演變與農民工和市民建立社會交往的可能性負相關；權利權益政策的落實與農民工的身份認同具有負相關關系。這說明，短期來看，政策的友好化演進并不必然有利于農民工的社會融合。

表8 2016—2020年流動人口政策影響農民工社會融合指標的跨年度回歸結果

五、結論與討論

中國流動人口政策日臻完善，本文聚焦政策演變對農民工社會融合的影響，利用2016和2020年S省12市兩次農民工調查的截面數據，將農民工社會融合區分為經濟融合、文化適應、社會互動、心理認同和政治融合五個維度，將政策演變操作化為政策部署、公共服務政策落實和權利權益政策落實演變三個指標，對“十三五”時期流入地流動人口政策演變與農民工社會融合的關系進行了實證分析。

由于政策實施所處階段的不同和新冠肺炎疫情全球大流行的影響，2020和2016年政策對農民工社會融合的影響模式存在一些差異。政策部署和政策落實對經濟融合的影響發生了逆轉，“十三五”初期(2016年)政策部署有利于經濟融合，而在“十三五”末期(2020年)，政策部署與農民工經濟融合存在顯著負相關關系；政策落實則恰恰相反，其“洼地效應”在早期的影響很大，經由勞動力市場和房地產市場傳導不利于農民工的經濟融合，但后期則由于“洼地效應”式微，政策落實之于農民工經濟融合的促進作用凸顯。可見，當政策部署遠遠超前于政策落實時，“口惠而實不至”可能導致政策部署不利于農民工的經濟融合。長期來看，只有解決政策部署與落實之間的“腸梗阻”問題，打通政策紅利的“最后一公里”，才能切實有利于農民工的經濟融合。不過同樣需要注意的是，受新冠肺炎疫情沖擊，失業返鄉的農民工并未納入調查樣本，可能會高估政策演變對農民工社會融合的作用。

在市民交往指標上，公共服務政策落實及其演變與社會互動存在負相關關系，可能的原因是，基本公共服務可及性和覆蓋率的提高導致當地市民和農民工之間由于分享有限的公共資源而產生嫌隙，甚至形成對立情緒，最終不利于兩個群體的良性互動。不過，與公共服務政策的落實相反，權利權益政策的落實及其友好化演進與農民工的社會互動(如社區參與)存在正相關關系。這也許是因為權利的賦予和權益的保障不是“零和博弈”，權利權益的賦予不會影響或者不太直接影響當地市民的權利權益。

關于權利權益政策的落實與農民工心理認同的負向關系，可能的解釋是：越是享受了權利權益政策的農民工，越可能經歷過權利權益受損事件，無論是申請法律援助，還是通過相關部門討薪要薪，這些負面體驗很可能不利于他們認同自己的本地人身份。為了增強農民工的身份認同，除了政府在農民工權利權益受損后提供必要的服務之外，更需要市場部門(如企業)遵守國家勞動監察制度、依法對待勞動者、在法律法規的制約和社會監督之下構建“共建共治共享”的和諧勞資關系。

政策的友好化演進并不必然有利于農民工的社會融合，這似乎有悖于政策越友好越有利于提升農民工社會融合的預期，但也恰恰說明由于政策對農民工社會融合的影響涉及“政府—市場—社會”三類治理主體的互動，因此兩者之間的關系頗為復雜。提升農民工的社會融合有賴于政府、市場、社會同時發力，完善“共建共治共享”的社會治理體系以彌補政府失靈、市場失靈和社會失靈，如此才能最大化流動人口政策的紅利，實現城鄉間人的要素自由流動，推動城鄉融合發展[3]。不過，由于本文使用的數據僅調查了各市政策演變情況和農民工社會融合信息，未能調查各市的市場信息和戶籍人口生活狀態以及他們對流動人口政策演變所持的態度和想法，因此無法將“國家—市場—社會”三者之間的復雜互動關系納入實證模型，有待后續研究對三者之間的互動與社會融合之間的關系做更精細的實證分析。

政府政策在“共建共治共享”的社會治理體系中發揮著主導和引領作用，但由于政策影響往往存在時滯性，流動人口政策演變對農民工社會融合的影響仍需長期觀察。政府在政策的完善上仍任重道遠：新冠肺炎疫情影響仍在持續，農民工社會融合工作難度加大、任務艱巨，農民工工作機制還不夠健全，如制度設計存在“供需錯配”問題，“戶(戶口)好落、證(居住證)難辦”(8)依據中央和國務院的頂層設計，居住證制度是在流動人口尚不能滿足落戶條件時，流入地政府以此為據向流動人口提供基本公共服務的一種過渡性制度，落戶的條件應該高于辦理居住證的條件。但調研中發現，一些中小城鎮實施了“零門檻”落戶制度，但辦理居住證的條件仍然偏嚴，顯然居住證辦理的門檻已經高于落戶的門檻。，農民工落戶意愿不強，以居住證為載體的城鎮基本公共服務制度尚需繼續完善等。此外，針對靈活就業農民工，還需不斷制定完善就業服務保障政策，提升服務能力，保障新業態農民工的權利權益。總之，未來需要各治理主體真正踐行“共建共治共享”理念，在“黨委領導、政府負責”下不斷改進流動人口政策，完善“國家—市場—社會”的多元社會治理體系，提升農民工社會融合水平，保障農民工及其家庭成員在城市“留得下”“過得好”。