北京探索構建民政部門履行民法典規定的監護職責機制

☉ 徐志軍

2020年5月29日，習近平總書記在十九屆中央政治局第二十次集體學習時強調，有關國家機關要適應改革開放和社會主義現代化建設要求，加強同民法典相關聯、相配套的法律法規制度建設。2021年，北京市民政局開展民法典涉及民政職責梳理研究，梳理出民法典直接規定民政部門職責的條文共18條，其中涉及監護方面的有6條。探索構建民政部門履行民法典規定的監護職責機制，既是深入踐行習近平法治思想的必然要求，也是解決好群眾現實利益問題的必然舉措。2023年，北京市民政局將其列為主要領導牽頭的重點課題，在民政部政策法規司的指導下，探索構建民政部門對各類監護情形的履職機制，統一指導各區民政部門依法履職，并為部委層面建章立制提供實踐參考。

民政部門履行監護職責現狀

（一）條文多、任務重

民法典涉及監護的重點條文有6條，其中：第二十七條、第二十八條規定了民政部門在未成年人及成年人監護中的監護同意權職責；第三十一條規定了對監護人的確定有爭議時民政部門的指定監護職責；第三十二條規定了在沒有依法具有監護資格的人的情形下，民政部門擔任監護人的職責；第三十四條規定了因發生突發事件等緊急情況，監護人暫時無法履行監護職責，被監護人的生活處于無人照料狀態時民政部門的職責；第三十六條規定了民政部門向法院申請撤銷監護人資格并重新指定監護人的情形。

（二）職責多、需統籌

北京市民政局對履行監護職責具備一定的工作基礎，如未成年人監護歸兒童福利和保護處負責，殘疾人監護職責在社會福利管理處，老年人監護則歸養老工作處負責。同時，社會救助處也參與監護職責的履行。但對照民法典，可發現工作中還存在職責較分散、履職機制不夠規范全面等問題，需要加強整體統籌。

（三）案例多、緊迫性強

進入到司法程序且直接與民政部門監護職責相關的案件，主要集中于指定監護、公職監護與申請撤銷監護等情形。經過檢索和分析北京市法院近三年600個監護案例，共發現四類監護案件：申請確定監護人案件共455例，占75.8%；申請指定監護人案件共107例，占17.8%；申請變更監護人案件和申請撤銷監護人資格案件較少，分別為30例和8例，共計占6.4%。這些法院裁判案例顯示，社會上對指定監護、公職監護等需求較大，這要求民政部門盡快建立系統規范的履職機制。

民政部門履行監護職責制度設計

在開展實地調研、專家研討基礎上，北京市民政局在對監護理論、履職現狀、實務問題進行綜合梳理分析后，根據6個條文設計了7項民政部門履職機制：第二十七條未成年人監護同意的履行機制、第二十八條成年監護同意的履行機制、第三十一條指定監護的履行機制、第三十二條公職監護的履行機制、第三十一條和三十六條臨時監護的履行機制、第三十四條臨時生活照料措施的履行機制、第三十六條申請撤銷監護的履行機制。

每項履職機制從相關法律制度、現有工作機制和短板、履職所涉及的法律適用標準、履職機制流程四個方面進行統一設計。下面，以“第二十七條未成年人監護同意的履行機制”為例進行詳細闡述。

（一）相關法律規定及闡釋

民法典第二十七條規定：“父母是未成年子女的監護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，由下列有監護能力的人按順序擔任監護人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意擔任監護人的個人或者組織，但是須經未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意?！?/p>

本條文主要是對未成年人監護人選任的規定，其中第二款第三項涉及民政部門的職責實為一種同意權。本條文明確了民政部門監護同意權的適用對象、適用情形以及適用標準等內容。民政部門的核心職責是行使其監護同意權，而履行同意權無需經過司法裁判系統。但另一方面，從相關案例可以發現，由于機制不夠完善，民政部門履行未成年人監護同意權職責難度較大。

（二）現有工作機制和短板

北京市民政部門履行民法典第二十七條第二款第三項監護同意權的現有工作機制，主要集中于對意向個人與組織監護能力的認定標準方面。而關于民政部門單純行使未成年人監護同意權，缺少完整清晰的履職機制。即便監護同意后，銀行等單位對此認可效力有限，更普遍的還是進入司法程序由人民法院具體確認并指定。

北京市兒童福利院工作人員組織孩子們做游戲。

實務中，有三方面問題需要明確：一是民政部門履行監護同意職權的啟動機制；二是民政部門與村（居）委會在同意權上的地位與順序；三是民政部門具體行使同意權的流程與工作要求等。

（三）履職所涉及的法律適用標準

實務操作中涉及未成年人監護的法律標準，如“未成年人法定監護人是否存在”等問題，需對法定監護人身份狀態進行逐一落實。在確認被監護人沒有法定監護人或法定監護人下落不明的情況下，民政部門才有可能成為監護人，具體設計如下。

1.未成年人父母已經死亡的。由公安機關、民政部門、衛健部門、居（村）委會查找《居民死亡醫學證明（推斷）書》及相關記錄。

2.祖父母、外祖父母、兄姐等有無監護能力。民政部門應當通過居（村）委會調查、聯合相關部門協查、尊重未成年被監護人真實意愿等綜合判斷。下一步，家庭監護能力評估將是解決此問題的關鍵。

3.住所地標準。應以未成年人戶籍所在地為其住所。如果未成年人因種種原因脫離戶籍地生活，則應當視經常居住地為未成年被監護人的住所。

（四）履職機制流程

北京市民政局設計了“同意權啟動—確定順位—能力評估—承諾—書面決定—公告—備案—監督”的履職機制閉環程序。

1.未成年人監護同意權的啟動。應當建立意向監護人主動申請與民政部門依職權推動相結合的未成年人監護同意權啟動模式。第一，就意向監護人主動申請的情況而言，民政部門應當向意向人提供具體申請指引，并向其說明擔任未成年人監護人需要提供的相關申請材料。第二，就民政部門依職權推動意向監護人擔任未成年監護人的情形而言，前提是法定順位監護人均無法擔任未成年人的監護人，需依靠民政部門發現是否存在適宜擔任未成年人監護人的意向人。

2.民政部門與村（居）委會關于未成年人監護同意權的順位。主要分為兩個層次。一是村（居）委會原則上相對于民政部門在監護職責履行方面具有優位性：從立法語詞邏輯來看，在各相關條文中，村（居）委會的位置一般居于民政部門之前；從最有利于未成年被監護人原則出發，村（居）委會與被監護人的社交距離與情感聯系皆優于民政部門；從政策定位來看，村（居）委會基于其基層群眾性自治組織的性質，被監護人作為其村民或居民，理應優先受其庇護。二是民政部門的監護職責定位應當是兜底性的。從第二十七條第二款條文表述優先順序上來看，民政部門處于最后兜底位置。另外，村（居）委會履行此項職能缺少相應能力、資源時，民政部門擁有相對強大的能力和更豐富的資源。

3.未成年人意向監護人監護能力審查評估。當意向監護人提供相關證明材料后，即進入民政部門對其監護能力進行審查評估階段。民政部門可以專門成立未成年人監護人審查評估小組，由兒童福利工作主管處（科）室牽頭，其他相關處（科）室、村（居）委會參與。對意向人的評估，應堅持書面評估與調查評估相結合的原則。一方面，應當對其提供的書面證明材料進行完整性、真實性、關聯性、規范性等要素的審查；另一方面，應當對意向人的綜合情況進行深入調查，包括但不限于征求未成年人近親屬或其他親屬的意見、走訪社區、問詢村（居）委會意見、獲取未成年被監護人真實意愿等。

4.意向監護人擔任監護人的承諾與確認。進入手續辦理階段后，意向監護人簽署擔任未成年人監護人的承諾書，載明其自愿依法履行各項監護義務、切實維護未成年人各項權益等相關內容。此外，如果未成年被監護人尚有近親屬或其他有監護資格但無監護能力的人存在，民政部門應當獲取其知情并同意的書面意見。

5.民政部門出具同意與否的書面意見。完成未成年人意向監護人的實質審查與形式審查，并處理完畢相關知情同意和承諾手續后，即進入民政部門的同意決定階段。需經過制作書面意見、進行信息溝通、不少于七日的公告等程序。

如果民政部門不同意未成年人監護意向人擔任監護人，亦應當制作書面意見。意向人對民政部門作出的不同意決定可依法申請復議，或者直接向人民法院申請確定監護人。

6.未成年人意向監護人的備案管理。民政部門應探索未成年人監護同意權的備案管理制度，比如通過網站專欄或內部書面存儲等適宜方式專門建檔，統一備案未成年人監護同意權的相關事項，并在一定程度上設置開放查詢。

7.民政部門對未成年人意向監護人的監護監督。民政部門應當建立多元動態的監督制度，如前述的承諾書、要求監護人定期報告未成年被監護人的各方面情況、未成年人所有財產處置情況、不定期地進行探訪等。

構建民政部門履職機制的體會

一是聚焦實操性。要立足實踐操作，緊密結合北京市民政局現有工作實際，對各區履職中的共性問題，集中力量統一研究解決、統一規范實施。同時，積極征詢民政部、法院、知名高校等單位的意見建議。

二是注重獨立性。監護內容涉及6個條文，各條文間具有較強獨立性。北京市民政局對每個條文進行研究分析，逐個設定履職機制，明確相關法律法規依據和具體實施流程。

三是強調持續性。近日，民政部辦公廳印發《民政法規制度建設規劃（2023—2027年）》，要求對未成年人、殘疾人和老年人監護制度細化研究。北京市民政局將繼續深化此類研究，推動成果轉化，加快建立履行監護職責的工作機制，推動民法典規定更好落地實施。