住房交易環節流轉稅和持有環節房產稅的性質和影響

文/王瑞民

稅收是我國住房領域的重要政策工具。交易環節的流轉稅和持有環節的房產稅，將對住房交易與持有行為產生直接而重要的影響，分析其作用機理，從稅收歸宿的視角透視其本質，厘清一些可能的認識誤區，將有助于我們在住房政策中合理而準確地應用稅收工具。

一、交易環節的流轉稅：無論形式上是由購房者還是賣房者交給政府，其本質仍為雙方分攤

住房交易環節的流轉稅通常包括契稅、印花稅、增值稅以及個人所得稅等。從流轉稅對供需關系的影響入手，探討其稅收歸宿，有助于穿透式分析流轉稅對住房交易乃至持有行為的影響。

（一）向購房者征收流轉稅的稅收歸宿：買賣雙方分攤

向購房者征收流轉稅（見圖1），導致住房交易成本上升，供給曲線不變，購房者成本增加導致需求曲線D1下移至D2，幅度正好是流轉稅P2-P1。這是因為，對于購房者而言，征收流轉稅后每套房的有效價格均比原來高出P2-P1，因此其需求的房子數量就如同市場價格比原先價格高出P2-P1時一樣。在新的均衡中，住房交易量從Q0下降到Q1，市場均衡價格從P0下降到P1，但購房者支付的實際價款上升到P2，比沒有流轉稅時多支付了P2- P0。雖然從形式上看購房者支付了全部稅收，但是對于賣房者而言，市場價格下降導致其比沒有流轉稅時少賣了P0-P1，也就是說，流轉稅使得賣房者的狀況也變差了。因此，就稅收歸宿而言，購房者與賣房者共同分攤了流轉稅P2-P1。

圖1 向購房者征流轉稅的影響

（二）向賣房者征收的稅收歸宿：買賣雙方分攤

向賣房者征收流轉稅（見圖2），同樣將導致住房交易成本增加。在任一既定的房地產價格下需求是相同的，因此需求曲線不變，賣房者成本增加導致供給曲線S1上移至S2，幅度正好是流轉稅P2-P1。這是因為，對于賣房者而言，其供給量與房子價格比原來低P2-P1時一樣。在新的均衡中，交易量從Q0下降到Q1，購房者比沒有流轉稅時多支付了P2-P0，賣房者得到的價格P2雖然高于沒有流轉稅時，但納稅之后的不含稅價格P1低于沒有流轉稅時，其收益下降了P0-P1。也就是說，雖然是賣房者向政府支付了流轉稅，但從稅收歸宿來看，仍然是購房者與賣房者共同分攤了流轉稅。

圖2 向賣房者征流轉稅的影響

（三）買賣雙方流轉稅的實際分攤比例取決于供需相對彈性，缺乏彈性的一方將分攤更多稅負

我國住房市場交易環節的契稅和印花稅由購房者繳納，增值稅和個人所得稅由賣房者繳納（見表1）。

表1 我國住房交易環節的主要稅種

根據前面的分析，印花稅、契稅等交易環節的流轉稅導致住房交易成本增加，其他條件不變，含稅價上升將降低市場交易量。無論形式上流轉稅是向購房者征收，還是向賣房者征收，其效果都是一樣的，相當于在購房者與賣房者之間打入一個相同的“稅收楔子”，本質上均為買賣雙方共同分攤，差別僅在于由誰來把稅交給政府以及心理感受上的微妙差異。雙方分攤的比例取決于供給與需求的相對價格彈性①。當需求缺乏彈性而供給富有彈性時，購房者對價格不敏感，賣房者對價格很敏感，此時需求曲線比供給曲線更為陡峭（見圖3）。征收流轉稅后，賣房者得到的實際價格并未下降多少，只分攤了一小部分流轉稅，而購房者支付的價款大幅上升，分攤了大部分流轉稅。

圖3 購房者比賣房者缺乏彈性時的流轉稅分攤情況

當供給缺乏彈性而需求富有彈性時，即供給曲線比需求曲線更為陡峭（見圖4），購房者對價格敏感而賣房者對價格不敏感。征收流轉稅后，購房者支付的含稅價上升不多，只分攤了一小部分流轉稅，賣房者得到的價款下降了很多，分攤了大部分流轉稅。

圖4 賣房者比賣房者缺乏彈性時的流轉稅分攤情況

綜上，交易環節的流轉稅更多地落到了住房市場缺乏彈性的一方。這是因為，彈性實際上反映了交易條件變得不利時（如征收流轉稅），交易雙方離開市場的意愿。需求彈性小意味著購房者缺乏適當的替代品（如高品質的租賃住房），選擇余地小，難以輕易離開市場，從而不得不支付更多的稅收。

二、持有環節財產稅的性質：貨物稅還是受益稅？

住房持有環節的稅收主要是房產稅（property tax），通常是住房領域的主力稅種，也是多數市場經濟國家基層地方政府的主要收入來源之一 。

（一）靜態視角：房產稅是貨物稅

從靜態視角來看，房產稅是對土地和房屋征收的一種貨物稅，稅收歸宿取決于供求曲線的形狀。短期內住房的供給曲線基本上是垂直的，房價由需求曲線的位置決定。如果征收房產稅，住房所有者將額外繳納一筆錢，使得需求曲線向下移動，從而導致房價下降。換言之，購房者在購買住房的同時，將未來的一系列應納房產稅也買了下來（見圖5）。

圖5 征收房產稅對房價的影響（短期）

（二）動態視角：房產稅是受益稅

傳統觀點僅從需求側對房產稅的影響進行靜態分析，未考慮房產稅的使用和支出。公共財政中的“受益原則”強調，應將納稅人從公共支出中獲得的利益大小作為稅收負擔分配的標準。在西方主要經濟體，“用腳投票” 倒逼房產稅成為受益稅。地方政府利用獲取的房產稅收入對基礎設施與公共服務進行投資，納稅人的住房也因道路、學校、治安等狀況的改善得到升值。換言之，房產稅轉化為政府的投資，提升了住房價格。在稅率不變的情況下，住房價值提升會導致房產稅收入進一步增加，為地方政府改善公共服務提供正向激勵，形成良性循環。動態視角下，房產稅對住房消費者的行為不會產生扭曲效應。

需要指出的是，房產稅是透明的，而消費稅、增值稅等稅種并不具備這一特點。一般而言，透明的稅收要優于不透明的稅收。但房產稅的高透明性往往容易引起納稅人的不滿，也并非所有業主的住房增值都與其所納稅額恰好匹配。發達經濟體開征房產稅以來，也都先后遇到過爭議、反對甚至抗稅。以美國為例，大蕭條期間發生了第一次大規模的房產稅稅收抵制，上世紀70年代以來，加州13號提案對美國各州房產稅改革產生了深遠影響，有些州一度取消了房產稅，大多數州對房產稅的增長幅度進行了限制。

（三）我國房產稅的沿革、發展與試點

我國房產稅制度安排與西方主要發達經濟體頗為不同。

新中國成立后，房產稅位列1950年頒布的《全國稅政實施要則》中的十四個稅種之一，但計劃經濟本質上否定稅收的作用，城市土地和房屋以公有制為主體，政府向自己征收房產稅的必要性不大。在1973年的稅制改革中，房產稅一度被并入工商稅。

改革開放后，市場經濟興起，房產稅也逐步恢復征收。1986年頒布《房產稅暫行條例》，規定“房產稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區征收”?？紤]到當時普遍實行福利分房制度、居民收入普遍較低的現實，個人所有的非營業用房免征房產稅。

1998年住房市場化改革以來，城鎮居民住房條件顯著改善，房產也成為城鎮居民財富的重要組成部分。房價持續攀升，一線城市與部分二線城市買一套房往往需要掏空全家“六個錢包”。通過征收房產稅抑制房地產投機的呼聲日益高漲。

2003年，十六屆三中全會提出“條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅②”，隨后在北京、南京等城市進行了“空轉”試點。2011年，上海、重慶率先推進個人住房房產稅改革試點，征稅對象側重于增量住房，幾乎沒有涉及存量住房。由于征收覆蓋面窄，房產稅對試點城市房價的影響并不顯著，為地方籌集財政收入的功能也很微弱，其性質是貨物稅，更多是釋放抑制房價過快上漲的政策信號。2021年，再次被提上議程擬全面開征的住宅房產稅也因房地產市場的持續下行而暫時擱淺。

三、政策討論與啟示

住房市場的供求關系是稅收工具起作用的基礎。市場過熱時增加流轉稅對投機性需求的抑制效應，以及市場下行時降低流轉稅對剛需購房者的減稅效應，均取決于特定城市的供需關系與供需彈性。持有環節的房產稅，宜回歸為地方政府籌集收入以提供公共服務的受益稅本源，還需要充分考慮對土地出讓金的沖擊以及持有環節和流轉環節稅負的再平衡。

（一）加征流轉稅政策將提升住房含稅價，對投機性需求有抑制作用，地方政府還可獲取增量稅收，政策代價是剛需購房者將承擔更多稅負

當市場過熱時，為避免投機性購房者擠出剛需購房者，向投機性購房者加征流轉稅的民眾呼聲和政策傾向都會有所增強。投機性購房者是否會“聞稅而逃”？流轉稅對剛需購房者又會產生怎樣的影響？此時往往是供不應求的賣方市場，增加交易環節的流轉稅，含稅價提升將抑制市場活動，降低交易量，但購房者更多地支付了交易環節稅收。同樣是購房者，彈性較大的投機性需求將能夠相對容易地離開市場，彈性較小的剛需購房者選擇余地小而相對難以離開市場。

在其他條件不變的情況下，流轉稅確實能夠相對更多地擠出投機性需求。地方政府在平抑房價的同時還可獲取增量稅收，并傳遞抑制房價過快上漲的政策決心，從地方政府的視角來看，可謂“一石三鳥”，但政策代價卻是剛需購房者將承擔更多稅負。加征流轉稅政策的“受益方”和“受損方”出現了偏離。

偏高的流轉稅在一定程度上還會加大投機性購房者的囤積激勵，減少住房市場的有效供給，有可能進一步加劇供不應求程度。以香港為例，2010年11月在最高4.25%印花稅基礎上引入階梯式“額外印花稅”③，旨在打擊短期炒房者，結果是市場供應明顯減少，剛需購房者的可選范圍也顯著變窄。對于“賣一買一”的改善性購房者而言，在賣的環節因流轉稅而不得不“少賣”，在買的環節又因流轉稅而“少買”，流轉稅在相當程度上抑制了其住房可改善的程度，進而影響住房市場中處于不同生命周期的購房者的階梯式住房改善。

因此，在住房仍然總體短缺的城市，住房市場過熱時的首要任務應是增加住房的有效供應，而非通過加征流轉稅抑制需求。“需求管理易，增加供應難”，后者需要的時間較長，見效較慢，特別是增量住宅用地供應還受到其他政策目標的制約，在實踐中實施的難度相對較大，被選用的概率較低也就不足為奇了。

（二）減征流轉稅政策將使住房含稅價下降，有利于促進住房交易，但減稅效應在住房供不應求的城市將大打折扣

市場下行時，降低交易環節的流轉稅④，住房含稅價下降，有利于促進市場交易，剛需購房者的稅負將顯著降低。但在人口凈流入、住房供不應求的城市，減稅會帶來一定的房價上漲預期，刺激彈性較大的投機性需求入場，增大供不應求程度。因此，流轉稅的實際減稅效果取決于所在城市住房市場的供需關系和供需彈性。

在供需平衡和供過于求的城市，降低流轉稅的主要效應是降低剛需購房者的稅收負擔，從而有效刺激住房交易量回升。一項基于英國2004-2012年住房市場的實證分析表明，交易稅下降1%，短期內可刺激住房交易量增加20%。成都2016年2月下調交易環節稅收后，住房交易量也上升了20%以上。

在住房供不應求的城市，降低流轉稅若未輔之以增加住房有效供應的配套措施，將刺激彈性較大的投機性需求入場，影響對剛需購房者的減稅效應。如某城市住房含稅價為10000元/平方米，流轉稅減稅500元/平方米可使含稅價下降到9500元/平方米；但含稅價下降必然會吸引新的需求入場，既有剛需購房者，也有彈性較大的投機性購房者。需求增加將導致新的市場均衡中含稅價升至9800元/平方米，對剛需購房者的減稅效應將大打折扣。特定城市住房供不應求的程度越大、投機性購房者相對剛需購房者的比重越大，減稅效應就越微弱。

（三）房產稅應回歸為基層地方政府籌集收入以提供公共服務的受益稅本源，應明確受益機制設計并提前公布

不少學者主張將房產稅作為對投機性購房的懲罰性稅收。如前所述，短期內征收房產稅確實可能顯著地影響房地產價格，但將稅基如此廣泛的房產稅作為抑制短期內房價過快上漲的手段，不免有“殺雞用牛刀”之嫌。即便可以將房產稅作為調控房價的政策手段，由于稅收法定，房產稅稅率不宜過高，也很難隨著市場的變化而動態調整，特別是市場過熱時很難通過大幅提高房產稅來平抑房價。因此，將房產稅作為房價調控工具空間有限，也缺乏必要的靈活性。一項針對上海房產稅試點的研究表明，要將投機性需求完全擠出，對應的房產稅稅率需要達到7%。

從同為東亞經濟體的日本、韓國來看，持有環節的稅收調整對房價的影響也主要體現在短期，畢竟稅負上升會增加購置成本，減少需求。從中長期看，稅收調整對住房價格的影響比較有限，這主要是因為住房價格變化是宏觀經濟形勢、預期、利率等多種因素共同作用的結果，而不僅僅由房產稅引致。

我國當前已經試點的房產稅，性質上為貨物稅，而非受益稅，這也是全面開征后可能引發納稅人抵觸情緒的重要原因。從公共財政的視角來看，房產稅應充分回歸為基層地方籌集穩定的收入以提供公共服務的本源，明確“誰納稅、誰受益”的機制設計并在開征前提前公布，不宜同時背負調節房價等多重政策目標。受益機制可有效減少納稅人的抵觸情緒，提高其納稅遵從程度。房價、地方財政收入均與公共服務質量掛鉤，也有利于激勵地方政府改善治理，提升住區環境，從而倒逼地方政府從招商引資型政府向公眾服務型政府轉變。

（四）開征房產稅還需要充分考慮對土地財政的沖擊以及持有環節與交易環節稅負的再平衡，在優化稅制的框架下實現稅負從交易環節向持有環節的平穩轉換

稅收政策的重大調整不僅需要考慮對民眾的影響，還需要充分考慮對既有政策的沖擊。2021年，我國城鎮化率達到64.7%，已經進入城鎮化中后期階段，城市發展從增量擴張轉向存量提質升級，地方財源也需從憑借增量的“賣地”收入逐步轉為依托存量的房產稅。考慮到“土地財政”的巨大慣性⑤，大規模征收房產稅必須充分考慮對地方政府土地出讓金的影響，以保障轉型的順利進行。受經濟增速回落和房地產行業歷史性下行的影響，土地需求已開始由強轉弱，如果此時全面征收房產稅，將直接且劇烈地影響居民對房價的預期，甚至有可能快速刺破部分城市的高房價泡沫。在財政剛性支出和償債負擔面前，相較于稅率通常在0.4%-0.6%左右⑥、需要劃定免征范圍且征收成本相對較高的房產稅，保住土地出讓金顯然是多數地方政府短期內的現實選擇。2021年下半年以來，部分城市房價下跌后隨即出臺“限跌令”，也從側面反映出房價下跌特別是短期內劇烈下跌，是地方政府不可承受之重。

除了對土地出讓金的沖擊，房產稅的全面開征還需要考慮持有環節和交易環節稅負的再平衡，在優化稅制的框架下實現稅負從交易環節向持有環節的平穩轉換。目前，流轉環節的稅負總體偏高、稅種復雜，是制約房產稅全面開征的重要因素。以2021年為例，住房交易環節的契稅達7428億元，土地增值稅達6896億元。如若開征房產稅，則需要相應地簡化流轉稅、降低稅率?？梢灶A期的是，持有環節的房產稅能夠提高住房持有成本，加速其流轉與有效利用，旨在抑制房地產投機的流轉稅也就可以大幅度簡化，稅率也可以大幅度降低。

注釋

①需求價格彈性衡量需求量對價格變動的反應程度，一方面取決于特定物品相近替代品的可獲得性，有相近替代品的物品往往富有彈性，因為消費者從該物品轉向其他物品較為容易，另一方面取決于該物品是必需品還是奢侈品，必需品缺乏彈性，而奢侈品則富有彈性。

②這一提法借鑒自我國香港地區。香港地區的“物業稅”，是對房屋租金收入征收的稅收，并非住房持有環節稅收，而是一種所得稅；持有環節的財產稅稱為“差餉”。為避免理解和使用上的混亂，我國從《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011-2015）開始使用房地產稅這一名稱。詳見劉威、何楊編著的2022：《房產稅國際經驗指南（上冊）——稅制、評估及實踐》第6-7頁（經濟科學出版社，2022）。

③6個月及以內轉售，額外印花稅的稅率高達15%；6-12個月轉售，稅率為10%；12-24個月轉售，稅率則為5%。詳見http://www.chinanews.com.cn/estate/2010/11-22/2670646.shtml。

④財政部、稅務總局2022年9月30日發布《關于支持居民換購住房有關個人所得稅政策的公告》，2023年底前換購住房可享受個稅退稅優惠。

⑤2021年，我國土地出讓金達到87051億元。

⑥發達經濟體房產稅率通常為評估值的0.3%-3%不等，我國已經開展個人房產稅試點的上海和重慶普通住房的稅率在0.4%-0.6%之間。