上海市保障性租賃住房可持續(xù)發(fā)展研究

文/張傳福

黨的十九大報(bào)告中提出，“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。堅(jiān)持“房住不炒”在當(dāng)前社會環(huán)境中已經(jīng)成為主流觀點(diǎn)，住房的居住屬性也越來越受到全社會的重視。上海市以人民為中心、以需求為導(dǎo)向、以宜居為目標(biāo)，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)保障性租賃住房基礎(chǔ)制度，建立健全社會保障體系，緩解越來越多新市民、青年人的住房壓力，對改善住房困難群體居住條件、促進(jìn)社會和諧與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展發(fā)揮著重要作用。

一、保障性租賃住房界定及特征

（一）保障性租賃住房的界定

自1998年住房制度改革以來，以銷售為主的住房供應(yīng)體系逐漸形成，商品化住房獲得迅速發(fā)展與壯大，為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷完善，保障性住房進(jìn)入大眾視野并成為國家社會保障體系的重要組成部分。2011年《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理工作情況的報(bào)告》中對保障性住房的種類作出了明確規(guī)定，包括廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房、經(jīng)濟(jì)適用住房及限價(jià)商品住房五大類，并與不同收入、不同類型的住房困難群體一一對應(yīng)。在實(shí)踐中，由于我國各地區(qū)發(fā)展不均衡，結(jié)合本地的實(shí)際情況因地制宜地確定保障房類型是最為合適的做法。例如，《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》中明確規(guī)定了保障性租賃住房的供應(yīng)與準(zhǔn)入管理，以及租金、租期和使用管理等，將公租房、單位租賃房、享受政策支持的各類租賃住房中符合條件的房源，統(tǒng)一納入保障性租賃住房管理。

1.保障性租賃住房與普通商品房對比。保障性租賃住房相較于普通商品房，最大的不同之處在于其“保障”屬性。保障性租賃住房帶有強(qiáng)烈的保障性色彩，屬于政府住房保障體系的范疇。普通商品房一般是指完全市場化的、用于出售出租的住宅，其供應(yīng)與購買在一般情況下不受政府干預(yù)，雖然部分城市實(shí)施限購政策，但并不影響其市場化屬性。保障性租賃住房是指政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作方式建設(shè)，具有政策保障性質(zhì)的租賃住房。與普通商品住房相比，保障性租賃住房受到政府的調(diào)控，是具有保障性質(zhì)而非市場化的住房。

2.保障性租賃住房與其他保障性住房對比。雖然保障性租賃住房具有保障性質(zhì)，但是其與傳統(tǒng)意義上的保障性住房仍有不同之處，最為明顯的是“政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作”。保障性住房是政府為滿足中低收入居民的住房需求而提供的政策性住房，本身帶有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，使中低收入居民住有所居，并享受到住房外生的公共物品，最大限度地提升居民的福利認(rèn)同感，從而促進(jìn)社會包容與階層和諧。[1]保障性住房無論是產(chǎn)權(quán)型住房還是租賃性住房，通常都由政府完全主導(dǎo)、分配，是行政權(quán)力對住房權(quán)的公力救濟(jì)，以促進(jìn)解決城市住房突出問題。保障性租賃住房是重要民生工程，與保障性住房最大的不同之處在于其兼具市場化屬性，是政府在保障性住房體系中引入社會資本模式的實(shí)驗(yàn)探索。

（二）保障性租賃住房的特征

1.保障性租賃住房的直接目的是保障公民居住權(quán)。從直接目的來看，無論是傳統(tǒng)意義上的保障性住房還是保障性租賃住房，都是為了保障居民的居住權(quán)。居住權(quán)是我國《民法典》的重要制度創(chuàng)新之一?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編設(shè)專章規(guī)定了居住權(quán)制度，明確居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定或者依據(jù)生效遺囑占有、使用他人的住宅，以滿足生活居住的需要。[2]保障性租賃住房作為具有政策保障性質(zhì)的商品住房，應(yīng)當(dāng)由法律加以界定與完善，以確保公民居住權(quán)得到更有力的保障。然而，保障性住房工程的實(shí)施大而化之地成為一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行，難以真正深入契合對于住房權(quán)這一憲法所保護(hù)的基本權(quán)利的保障。[3]因此，解決保障性住房問題實(shí)際上是保障公民居住權(quán)的基石，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)住房市場穩(wěn)定發(fā)展的基石。

2.保障性租賃住房的根本目的是維護(hù)住房市場穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前我國住房市場發(fā)展不穩(wěn)定，房價(jià)過高導(dǎo)致低收入弱勢群體難以承受住房價(jià)格，保障性住房在一定程度上解決了這類問題。然而，基于我國的現(xiàn)實(shí)情況，住房市場仍處于不穩(wěn)定發(fā)展階段。保障性租賃住房面向符合條件的居民家庭與引進(jìn)人才供應(yīng)，向當(dāng)?shù)刈》渴袌鎏峁┝诵碌馁彿糠绞?，對于維護(hù)住房市場穩(wěn)定發(fā)展具有十分重要的意義。

3.保障性租賃住房的基本原則是“政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作”。保障性租賃住房的顯著特征即“政府主導(dǎo)”。不同于商品房的完全市場化運(yùn)作，保障性租賃住房的本質(zhì)是政府有效調(diào)控下的住宅類型，主要作用在于社會保障?！罢鲗?dǎo)、市場化運(yùn)作”是保障性租賃住房的基本原則，尤其是市場化運(yùn)作方式，能使保障性租賃住房不脫離普通商品房租賃的準(zhǔn)則，同時(shí)輔以政府的適度干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)“住有所居”。

4.保障性租賃住房的實(shí)施是非居住存量住房轉(zhuǎn)型模式。當(dāng)前，保障性租賃住房建設(shè)多采取存量住房轉(zhuǎn)型模式。在用地供應(yīng)與開發(fā)建設(shè)模式方面，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用存量商品住宅用地建設(shè)保障性租賃住房，或?qū)⒋媪可唐纷≌D(zhuǎn)型為保障性租賃住房。存量住房轉(zhuǎn)型模式不僅將大量閑置建設(shè)用地及存量住房加以合理利用，而且可以加快房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，穩(wěn)定住房市場。

二、上海市保障性租賃住房可持續(xù)發(fā)展面臨的問題

（一）上海市保障性租賃住房發(fā)展現(xiàn)狀

實(shí)現(xiàn)住房權(quán)，特別是弱勢群體住房權(quán)，仍依賴于政府住房保障政策。當(dāng)前上海市推出的保障性租賃住房已經(jīng)取得了重大突破，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、破除經(jīng)濟(jì)發(fā)展對房地產(chǎn)依賴的重要手段。上海市保障性租賃住房經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)基本上完成了探索階段的發(fā)展，出臺了《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》鞏固發(fā)展成果，詳細(xì)規(guī)定了保障性租賃住房的相關(guān)問題，滿足了符合條件的本市合法就業(yè)且住房困難的在職人員及其配偶、子女以與自身收入水平相適應(yīng)的價(jià)格租賃一套住房的需求。

（二）上海市保障性租賃住房存在的問題

1.保障性租賃住房專門立法缺失。目前，我國保障性住房的規(guī)定零散分布在行政法規(guī)、規(guī)章與各類政策中。各地的地方性法規(guī)在這方面都進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。2014年為了制定《城鎮(zhèn)住房保障條例》，國務(wù)院法制辦向全社會廣泛征求意見建議，但該條例至今仍未頒布。從現(xiàn)行立法來看，《民法典》出臺后，物權(quán)編中對土地所有權(quán)及使用權(quán)的規(guī)定具有最高法律效力，《土地管理法》則對土地的管理與利用作出了相應(yīng)的規(guī)定。因此，保障性住房的用地

及土地管理可以參考上述兩部法律。然而，對于保障性住房其他方面的問題，目前我國尚無相關(guān)法律規(guī)定。保障性租賃住房作為保障住房體系的一部分，同樣面臨缺少法律依據(jù)的難題。盡管上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、上海市房屋管理局出臺了《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》，但是該辦法效力層級低，無法替代專門立法。

2.政府職能履行不到位。政府干預(yù)是影響市場經(jīng)濟(jì)的重要因素，政府職能的缺失直接影響保障性租賃住房的發(fā)展前景。盡管改革開放以來我國大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，然而由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，住房保障多采取計(jì)劃指標(biāo)的方式完成任務(wù)，因而政府在解決住房問題方面的作用尤為重要。本文認(rèn)為，政府職能缺失主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，保障方式單一，缺乏多元化解決手段。目前我國政府在保障性住房政策的實(shí)施方式上手段單一，往往只是采取低價(jià)租賃、出售的方式。國外住房保障伴有金融、稅收等方面的支持。例如：新加坡住房公積金制度采用高存低貸、存貸分離的政策；美國面向中低收入家庭實(shí)施一攬子保障體系以及英國側(cè)重于住房制度供給的頂層設(shè)計(jì)，通過實(shí)施各種計(jì)劃政策等福利措施介入與干涉住房市場的交割，從而保障中低收入群體的住房需求等。[4]第二，保障性住房的分配公平性受到質(zhì)疑。保障性住房尤其是保障性租賃住房在分配上的公平問題通常為社會公眾重點(diǎn)關(guān)注。由于地方政府在政策上的自主權(quán)，部分有需要的弱勢人群難以獲得住房保障。分配資格的公平問題應(yīng)當(dāng)由政府審慎解決。第三，政府監(jiān)管不足。近年來，保障性住房發(fā)生質(zhì)量問題的報(bào)道層出不窮，究其原因，正是因?yàn)樵擃惞こ添?xiàng)目屬于保障性住房，企業(yè)獲取的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通商品房，因而更需要政府加大監(jiān)督力度，防止住房質(zhì)量問題的發(fā)生。

3.保障性租賃住房準(zhǔn)入與退出機(jī)制不完善。近年來，各地不斷完善保障性住房分配制度，合理確定準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格審核程序，加強(qiáng)后期監(jiān)管，優(yōu)化退出機(jī)制，從而確保保障性住房的分配公平。[5]從實(shí)際情況來看，當(dāng)前保障性租賃住房的準(zhǔn)入及退出都存在一定的問題。一方面，保障性租賃住房準(zhǔn)入條件設(shè)定有失公平，難以真正體現(xiàn)弱勢群體的需要。由于專門立法的缺位，相關(guān)政策由地方各級政府執(zhí)行，保障性租賃住房準(zhǔn)入條件的設(shè)定往往脫離真正有需要的群體。另一方面，保障性租賃住房退出機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)困難。保障性租賃住房是為了住房困難群體而提出的，在具備相應(yīng)的住房條件后，應(yīng)當(dāng)有序退出保障性租賃住房體系。而當(dāng)前上海市難以通過有效的手段確定保障對象是否仍符合保障條件，相關(guān)制度對保障性租賃住房退出僅作了原則性表述，沒有對實(shí)際的操作規(guī)范進(jìn)行規(guī)定。

4.保障性租賃住房監(jiān)督機(jī)制不健全。完善的監(jiān)督機(jī)制是保證制度有效實(shí)施的重要條件。保障性住房制度的實(shí)施需要建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。由于沒有法律層面的保障性住房立法，最有力的監(jiān)督手段缺位。雖然作為創(chuàng)新概念的保障性租賃住房有相關(guān)地方立法及規(guī)范性文件作為實(shí)施依據(jù)，但沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督手段保障實(shí)施。

目前，我國保障性住房體系主要的監(jiān)督方式為政府監(jiān)督。政府作為國家事務(wù)的管理者，實(shí)施監(jiān)督是其應(yīng)盡的義務(wù)。然而，保障性住房體系不同于市場化的商品住房體系，政府在保障性住房體系中處于主導(dǎo)地位，由其實(shí)施監(jiān)督便造成了政府既為“運(yùn)動員”又是“裁判員”的局面。從政府角度來看，保障性住房體系建設(shè)是維護(hù)社會公共利益、保障弱勢群體的重要舉措。然而，政府作為全社會公共利益的代表，還應(yīng)當(dāng)考慮到住房帶來的經(jīng)濟(jì)效益。因此，政府不應(yīng)當(dāng)作為保障性住房體系的監(jiān)督者，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制才是完善住房保障體系的適當(dāng)路徑。

三、上海市保障性租賃住房可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）完善保障性租賃住房相關(guān)法律制度

立法的缺失導(dǎo)致我國住房保障體系的發(fā)展一直沒有獲得應(yīng)有的法律保護(hù)。在地方政府層面，甚至國家層面，都沒有充分認(rèn)識到住房保障的必要性。就法理而言，由于立法具有一定的滯后性，實(shí)踐可以優(yōu)先于立法內(nèi)容，但某一重要領(lǐng)域的立法缺失會阻礙實(shí)踐的發(fā)展?！蹲》勘Ｕ戏ā吩?008年11月被列入十一屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，2014年國務(wù)院法制辦就《城鎮(zhèn)住房保障條例（征求意見稿）》公開征求意見，但這兩部國家層面的法律均未能頒布。

我國需要出臺國家層面的住房保障法。保障性租賃住房是住房保障體系的一部分，構(gòu)建完善的住房保障法律體系是對保障性租賃住房的立法支持。就立法技術(shù)而言，制定《城鎮(zhèn)住房保障條例》相較《住房保障法》的立法難度略低，但前者效力級別也較低。鑒于當(dāng)前我國住房保障體系立法的緊迫性，可以先出臺一部《城鎮(zhèn)住房保障條例》以填補(bǔ)國家層面立法的不足，待立法條件成熟后再考慮制定《住房保障法》以鞏固立法成果。

（二）規(guī)范保障性租賃住房輪候與配租

保障性租賃住房與普通商品住房最大的區(qū)別之處在于其社會保障功能，因此，其面向的對象是特定的群體而非所有居民。政府是住房保障體系的建立者，也是主導(dǎo)者。因此，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用有利于保障性租賃住房的發(fā)展與完善。每個(gè)不同地區(qū)的目標(biāo)人群在收入、年齡、資產(chǎn)狀況等方面情況各異，所面臨的社會問題也會有顯著區(qū)別。若是制定大范圍統(tǒng)一的“一刀切”分配模式，會影響公共住房的使用與分配效率，造成資源上的浪費(fèi)，也不能發(fā)揮公共住房的調(diào)控作用。[6]政府主導(dǎo)下的保障性租賃住房應(yīng)當(dāng)在普通商品住房市場化屬性的基礎(chǔ)上，規(guī)范住房輪候、配租及相關(guān)管理活動。保障性租賃住房應(yīng)采用首次集中輪候排隊(duì)、日常輪候遞補(bǔ)的輪候規(guī)則，由政府建立統(tǒng)一的輪候規(guī)則，在政府網(wǎng)站、主管部門網(wǎng)站以及本地區(qū)主要媒體發(fā)布通告。配租交由政府直接管理，專業(yè)運(yùn)營企業(yè)具體組織實(shí)施租金價(jià)格應(yīng)原則上按月或按季度收取，不得預(yù)收一個(gè)季度以上租金，租賃保證金（押金）不得超過一個(gè)月租金。

（三）構(gòu)建保障性租賃住房資格準(zhǔn)入與退出機(jī)制

向社會弱勢群體提供住房保障是現(xiàn)代國家的基本義務(wù)，其實(shí)現(xiàn)需要政府承擔(dān)具體的住房保障義務(wù)，以特定的住房保障方式加以落實(shí)。政府有義務(wù)通過加大住房保障投入、提高公共性程度、保證分配公平和公正，提高住房保障服務(wù)水平與居民滿意度。[7]保障性租賃住房的資格準(zhǔn)入與退出關(guān)系到居民的切身利益，是公平正義在住房保障體系中的直接體現(xiàn)。完善保障性租賃住房資格準(zhǔn)入與退出機(jī)制，需要采取政府制定規(guī)則、開發(fā)建設(shè)單位具體實(shí)施的方式，在保障性租賃住房配租的全過程嚴(yán)格把控住房資格問題。保障性住房的準(zhǔn)入及退出在地方政府層面產(chǎn)生了諸多問題，例如準(zhǔn)入資格不清、準(zhǔn)入人員不符合標(biāo)準(zhǔn)、退出不及時(shí)等問題。因此，有必要構(gòu)建資格準(zhǔn)入與退出機(jī)制，使住房資格被給予真正有需要的人群。

一方面，應(yīng)明晰保障性租賃住房資格準(zhǔn)入。保障性租賃住房的資格準(zhǔn)入首先應(yīng)當(dāng)排除已有住房的群體，包括已有商品住房、自建住房、征收安置住房、二手房及已轉(zhuǎn)讓的住房等。本地區(qū)無住房和無購房記錄，或者人均住房面積低于平均水平的居民家庭，經(jīng)核實(shí)無誤后可以擁有保障性租賃住房資格。此外，保障性租賃住房還承擔(dān)人才引進(jìn)的兜底保障功能，對本地區(qū)引進(jìn)的人才應(yīng)當(dāng)放開資格準(zhǔn)入。在資格準(zhǔn)入的程序上，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過資格認(rèn)定、資格審查、輪候排隊(duì)等流程，按照相關(guān)規(guī)定提交材料。在輪候期間輪候人的準(zhǔn)入資格發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)申請變更。

另一方面，制定保障性租賃住房退出的激勵與懲處規(guī)則。保障性住房的退出問題是當(dāng)前各地的“大難題”。政府相關(guān)部門人力資源有限，難以對保障性住房群體是否仍符合住房條件作一一甄別。第一，建立激勵機(jī)制，鼓勵不符合保障性租賃住房條件的居民自主退出，對主動退出的居民進(jìn)行獎補(bǔ)、購房減免等激勵。第二，對虛假資格嚴(yán)格懲處，提升違法成本。保障性租賃住房是社會福利性工程，虛假的準(zhǔn)入資格不僅損害實(shí)際住房需求居民的利益，而且破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)的營商環(huán)境。對發(fā)現(xiàn)有隱瞞申報(bào)、偷報(bào)漏報(bào)、弄虛作假行為的主體取消其準(zhǔn)入資格，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)給予處罰，收取滯納金。

（四）建立健全保障性租賃住房監(jiān)督機(jī)制

政府難以對保障性住房工程的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督機(jī)制的不完善也是各地矛盾頻發(fā)的重要原因。重前期建設(shè)，輕后續(xù)管理是我國保障性住房政策實(shí)施中較為普遍的現(xiàn)象，使保障性住房建設(shè)資源擠壓后續(xù)管理資源，造成保障性住房后續(xù)管理成為政策實(shí)施的短板。[8]實(shí)際上，無論是保障性住房政策實(shí)施的前期建設(shè)還是后期管護(hù)都需要有效的監(jiān)督機(jī)制。

第一，設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。保障性租賃住房作為近幾年新出現(xiàn)的住房類型，可以考慮突破現(xiàn)有政府監(jiān)督的模式，由第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督審查。單獨(dú)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)同樣需要在立法中明確其法律地位及職能。保障性租賃住房是長期的住房保障工程，需要大量的人力資源投入、多部門協(xié)調(diào)以及眾多環(huán)節(jié)的審批審查。第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的引入可以緩解政府的行政壓力，更好地實(shí)現(xiàn)保障性租賃住房制度的良好運(yùn)行。

第二，加強(qiáng)社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是監(jiān)督制度的重要組成部分，除了設(shè)立單獨(dú)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會監(jiān)督。一方面，公民可以利用相關(guān)門戶網(wǎng)站、媒體監(jiān)督保障性租賃住房建設(shè)、配租的全流程，有關(guān)部門可增加問題與建議的反映渠道并加以及時(shí)處理；另一方面，保障性租賃住房關(guān)系社會弱勢群體切身利益，這部分居民在輪候、配租過程中應(yīng)當(dāng)主動監(jiān)督，防止出現(xiàn)不合理想象。

四、結(jié)語

完善上海市保障性租賃住房不僅是對社會弱勢群體住宅權(quán)利的基礎(chǔ)保障，而且可以通過保障住房穩(wěn)定市場，從而進(jìn)一步提升市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。在解決民生問題的基礎(chǔ)上，保障性租賃住房可以為未來的房地產(chǎn)市場培養(yǎng)更多的、具有足夠購買力的消費(fèi)者，能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康持續(xù)發(fā)展。[9]目前，上海市保障性租賃住房制度仍在不斷探索，相信立法、實(shí)施、準(zhǔn)入與退出、監(jiān)督機(jī)制的不斷完善，將對上海市保障性租賃住房體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，促進(jìn)上海市保障性租賃住房可持續(xù)發(fā)展。