中國住房租賃政策的發展與變革：基于間斷均衡理論的分析

文/吳賓 張杰

一、問題提出

租房與購房是我國當前住房消費的兩種主要形式[1]。黨的十九大報告提出，為解決人民群眾住房問題，我國需建立并不斷完善租購并舉、租購同權的住房制度，以此加快發展住房租賃市場。此后數年的政府工作報告與中央經濟工作會議不斷強調，我國要大力發展住房租賃市場，出臺相關配套措施。持續推進強化住房租賃市場建設是貫徹落實習近平總書記關于“房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位的主要措施之一，是保障全體國民住有所居、提升人民生活幸福感的重要方式。近年來，我國住房租賃市場快速發展，當前全國約有1.7億人口居住在租賃性住房里，占城鎮常住總人口的22%，超過法國與德國兩國人口數量的總和，住房租賃在我國的住房體系中發揮的作用愈發顯著。因此，發展完善住房租賃市場，建立健全租購并舉的住房制度，完善當前的住房交換制度[2]，將會是中國住房制度調整的重要領域之一[3]。

回顧新中國成立以來我國的住房租賃政策可以發現，

我國住房租賃政策的發展既具有長期穩定的特點又具有短期突變的特點。在計劃經濟時期，我國形成了由公房租用與城中村非正式出租房構成的二元租房體制。住房經濟體制改革后，出現了政府保障性租房、市場商業化租房以及非正規租房“三足鼎立”的租房市場。租賃性住房的快速發展是深入推行住房制度改革的結果，也是國家經濟社會快速變遷的重要體現。住房租賃政策是國家實現住有所居等基本民生保障的重要舉措，探究其背后的演進邏輯，對于完善我國住房制度、推進國家治理現代化具有十分重要的意義。間斷均衡理論作為解釋政策過程的重要分析框架，以時間為序列分析政策變遷模式，旨在描述與解釋政策變遷過程中出現的長期漸進均衡與短期間斷突變現象，為我國的住房租賃政策非線性變遷提供宏觀層面的機理分析。因此，本文嘗試運用間斷均衡理論來分析新中國成立以來的住房租賃政策變遷歷程，以厘清住房租賃政策變遷的動力機制。

二、間斷均衡理論的引入

20世紀80年代末、90年代初，瓊斯與鮑姆加特納指出，現有的政策過程理論框架側重于對政策穩定性的分析，但穩定性只是政策發展過程中的一種特性，這種穩定性有時可以被快速而具有實質性的政策變化所打斷。[4]于是，二人借鑒生物進化學中的“間斷均衡說”，建立了公共政策領域的間斷均衡理論。該理論認為，政策的演進過程是漸進變遷與非漸進變遷的結合體，政策的運行過程在平常時期是穩定的、漸進的，因而穩定甚至停滯是不同領域的政策所共有的特點，但是當政策系統的內外部環境發生劇烈變化時，原有的政策模式與政策平衡狀態會遭到破化，從而導致政策變遷。

間斷均衡理論通過分析政策場域、政策壟斷（崩潰）、焦點事件的發生與政策圖景等核心要素相互作用的方式，解釋政策平衡和間斷變遷的過程。[5]政策制定之初，由于政策場域即社會中有權力決定某一問題的機構與團體組成的政治子系統，如國家相關政府部門組成的集中、封閉的體系，傾向于將其他參與者排斥在外，決策主體的穩定使政策變化同樣趨于穩定。同時，若某一政策在各類群體中受到支持，以正面的理解與討論為主 (正面圖景)，則政策會持續落實，不會發生重大調整。因此，政策的正面圖景有助于政策壟斷，政策變遷緩慢甚至趨于停滯。然而，當政策內外部環境發生變化時，原有的政策方案將難以解決現存的政策問題，使政策方案失去目標群體的支持， 甚至受到質疑，負面政策圖景出現，政策此時便需及時調整。焦點事件的發生同樣能引發政策變遷。焦點事件所具有的突發性、危害性及廣泛關注性的特點，會使社會各部門群體聚焦于某一事件、某一政策，原有政策系統受到沖擊，出現壟斷政策的崩潰。原政策系統崩潰后，新的政策系統會逐步重建，并形成新的政策均衡。

三、住房租賃政策間斷均衡變遷歷程

間斷均衡理論是在批判邏輯經驗主義的范式主義基礎上提出的， 間斷性的劇變也以“范式”概念作為邏輯起點[6]。學者霍爾在庫恩提出的“范式”理論的基礎上進一步提煉出“政策范式”的概念。他根據政策目標、政策工具、精確的政策設置三個變量判斷政策范式的轉變[7]，并劃分出三種政策演進序列。在第一序列中，政策目標、政策工具保持不變，但政策落實過程中的具體安排會有所調整；第二序列里，政策工具、精確的政策設置發生轉變，但宏觀政策目標不作改變；在第三序列中，無論是宏觀目標還是微觀政策工具，其設置都會發生轉變。第一、第二序列通常被認為是政策變遷的常規活動，是漸進的、穩定的，而第三序列由于宏觀目標發生轉變，可認為其在政策變遷上具有劇烈性，是政策范式的改變。我們根據政策范式是否變化，對我國住房租賃政策進行間斷、均衡期的劃分：政策范式發生轉變時為間斷期，政策范式維持不變則為均衡期。

表1 政策范式轉換表

（一）“公房低租”的均衡時期（1949-1978年）

在新中國成立之初，由于經濟基礎薄弱，國家主張大力發展生產力，長期實施“重生產，輕消費”的經濟發展政策，作為消費品的住房出現了嚴重的投資不足。在“一五”計劃（1953-1957年）期間，為彌補低工資所導致的居民住房消費能力不足（無法購買私有住房），國家一方面大力保護原有私人房屋，組織自建自住，另一方面通過建立公共住房，發展住房租賃市場。關于公共住房的建設，中央提出“統一規劃、統一投資、統一設計、統一施工、統一分配和統一管理”的方針。1958年中國進入了社會主義改造階段，“一大二公”思想同樣滲入住宅建設與分配領域，住房私有化被完全否定，取而代之的是泛福利化的住房政策。對私有住房所有權的否定直接導致住房投資渠道收窄，住房建設由公私并舉轉變為公家統籌。[8]同時，實施私有出租房屋社會主義改造，絕大部分房屋實行國家經租房機制，凡房主出租房屋數量達到改造起點的，全部由國家統一經營，在一定期限內支付固定租金。在“大躍進”及“文革”結束后，私有住房數量進一步減少。由此可見，該時期國家住房政策主要目標在于實現住房公有化的社會主義改造，住房公有化促成了我國早期的住房租賃制度。

“集中投資、集中分配、集中積累”的計劃經濟使城市居民的住房與集體、單位掛鉤，房屋由政府、單位集資籌建，員工則可憑借其身份，無租或低租使用住房。看似普惠性的福利政策也帶來了一系列的問題。在實際運作過程中，由于資金等各方面均由企業負責，提供房屋的多少或好壞均與企業相關，效益好的單位所提供的房屋數量、質量都更好，而一般性的企業提供的住房則相對較少，由此形成了住房分配的橫向不均。同樣，在同一單位內部，級別越高或資歷越老的員工所獲得的住房條件越好，由此形成住房分配的縱向不均。由于國家、企業是城鎮住房的主要供應者，全國大范圍地提供住房使國家與企業的經濟負擔尤為沉重，導致了住房領域資金投入的不足。截至1978年，我國人均住房面積不足4平方米，低于1949年前的水平。

（二）“重購輕租”的間斷時期（1979-1997年）

計劃經濟體制下人們居住條件不斷惡化，國家對住房問題逐漸重視，并進行了一系列的試點改革。然而，無論是在改革過程中還是改革后，住房租賃一直都處于輔助性地位，是對購房市場的補充，因此，在我國住房領域長期存在“重購輕租”的現象。20世紀80年代初，鄧小平針對我國住房條件差的問題作出了住房改革的批示，指出：“我們的市民可以自己購買房子。不但可以買新房子還可以買舊房子。與此同時還要聯系房價調整房租，研究提高房租的水平，使人們感覺相對于租房，買房更劃算。”此次講話，奠定了我國住房領域數十年的改革基本方向，也暗示了住房租賃市場在住房市場領域的作用。住房自有化、私有化成為住房改革的重點與核心。為了能夠順利推行住房體制改革，國家對之前的住房政策進行了相應調整，使公房租賃制度在我國住房體系中由主轉輔。

1978年、1985年中央選取了8個城市進行了兩批試點，但效果均不理想。試點的失敗讓中央意識到，不改變住房低租金就無法推行住房商品化改革。1985年“七五”規劃出臺，指出要加快推行住宅商品化，使建筑業成為國家經濟發展的支柱性產業，并要逐漸結束傳統的福利分房體系。為了實現市場化，還需不斷地提高房租。1988年，國家再次推出《關于分期分批在全國范圍內推行住房制度改革的實施意見》，該意見明確提出，各級政府要以實現住房商品化為目標，鼓勵群眾買房。該意見提出了“住房提租”的具體實施方案，要求五年以內在全國范圍內提高住房租金。除提高租金外，國家還壓縮了公有租賃式住房的所有量，以低價對外出售公有住房，為住房私有化提供房源。住房政策目標、政策工具及具體落實安排作巨大調整，租房租賃政策范式轉化，我國租房租賃政策進入間斷期。

（三）“以保促租”的均衡期（1998-2014年）

此階段住房租賃市場的發展延續了上一時期住房政策的特征，即以發展購房市場為主、住房租賃為輔。住房租賃政策在這一時期雖得到發展，但主要集中于住房保障領域。1997年亞洲金融危機來襲，對我國經濟造成了嚴重的影響。為了緩解金融危機的影響，國家開始擴大內需，增進國內經濟循環，1998年頒布了國務院第23號文件。該文件指出，我國要建立以經濟適用房為主的商品化住房體系，并首次提出了廉租房的概念。次年4月，國家出臺了《城鎮廉租性住房管理方法》，此后中央及地方各級政府正式開始探索廉租房的實施機制，2007年為加大廉租房的供應，住建部再次頒布《廉租住房保障辦法》，截止到2007年末，全國共有200個地級市出臺了有關廉租房的政策，廉住房政策形成了較為完善的體系。

表2 1998年國務院23號文件中關于改革住房體系的規定

2009年后，為應對金融危機，國家對于房地產市場進行了全面的刺激，導致這一階段市場快速回暖，房價快速上升，住房問題日益突出，保障性住房嚴重不足。為解決突出的社會矛盾，國務院印發了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，將大力發展保障性公租房定位為完善住房保障體系的重要支柱之一。為滿足中低收入者租房需求，國家對此類住房的集資、承建、分配、管理各方面作出了詳細規定。此后，公租房、廉租房取代了經濟適用房成為保障房的主要形式。在進入2000年后，我國城鎮化高速推進，人員流動加速，我國住房租賃市場在這一時期快速發展，但并未得到有關部門重視，也無專門政策文件指導，僅在2003年出臺的 《有關促進我國房地產業持續健康發展的通知》中提到“要依法加強租賃合同的備案登記，規范約束住房租賃市場的發展”。由此，我國的住房租賃市場形成了以廉住房和公租房為主的保障性租房市場、城中村的非正規租賃住房市場和市場化的房屋租賃市場三種模式。在此階段，我國住房租賃政策延續了上一時期的政策目標與政策理念，雖為應對國內外經濟社會環境的變化對具體的政策工具及相關落實措施進行了調整完善，但總體上住房租賃政策范式保持不變，住房租賃政策處于均衡調整期。

（四）“租購并舉”的間斷期（2015年至今）

2015年國家經濟進入新常態后，中央政府更加注重經濟發展的質量，意圖逐漸擺脫國家經濟對房地產市場的依賴，因此開始大力鼓勵住房租賃市場的發展。在此階段，有關住房租賃的中央級政策文件大量出臺。2016年兩會發布的“十三五”規劃綱要延續了2015年關于住房體制改革的表述，并指出要將租房市場發展成為與購房市場同等重要的住房領域。黨的十九大報告進一步提出 “加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房體制”。這意味著國家將更加重視住房租賃市場的投資發展，租房市場在政策地位上已等同于購房市場。2018年的中央經濟工作會議又提出“健全住房調控政策的長效機制”，“完善住房保障體系和市場體系”。平衡好購房市場和租房市場即其核心要求之一。商業性住房成為近年住房工作報告、中央經濟工作會議的熱點話題。

中央在對中國住房租賃市場培育與發展工作進行整體部署時明確強調，要通過部分城市的試點，形成一批可復制、可推廣的試點成果進行推廣，以充分培育和發展住房租賃市場。在中央政策的指引下，截至2020年，全國已有133個城市出臺了住房租賃政策[9]。在中央及地方政策指引下，商業性住房租賃市場獲得了快速發展，大批住房租賃企業迅速 起。通過發展住房租賃，企業改變了過去以家庭出租為主體的狀況，進一步提升租賃住房的管理水平，使租賃性住房的管理、使用在一定程度上了趕上自購型房屋，逐步實現租購同權，以此落實國家關于租購并舉的規劃。政策目標的轉型及政策工具的創新使我國住房逐步回歸其居住屬性，“房住不炒”的政策理念得到初步落實，政策目標的極大轉變使住房租賃政策的范式也由此轉變，中國住房租賃政策在這一階段再次進入間斷期。

四、我國住房租賃政策非線性變遷的內在邏輯

通過對新中國成立以來我國住房租賃政策的發展進行梳理可知，我國住房租賃政策的變遷總體上呈現非線性調整狀態，整體演化呈現間斷—均衡的趨勢。政策變遷的動力機制主要來源于中央政府注意力的轉移、焦點事件的爆發以及政策場域的擴大。

（一）政府注意力的轉移

在政策主體進行決策時，注意力的配置在一定程度上決定了政策的基本走向，[10]然而，中央政府的注意力是有限的，不可能覆蓋社會的各個領域，但其注意力的指向會隨著時間的變化而調整。[11]在中央政府的高度重視下，政策可能會發生重大改變，從而導致政策間斷式變遷。在新中國成立初期，由于需要穩定新生政權，國家大力發展重工業，在這樣一種大的社會背景下，黨和國家的工作重心是發展社會主義經濟與維護國防安全，市場化的住房交易在當時并不符合國家經濟發展戰略，于是形成了“公房低租”的模式。1978年改革開放后，國家更為注重經濟發展，此前并未被重視的住房領域所蘊含的巨大經濟潛力在這一時期被全部釋放，而由于租房市場所具有的經濟帶動能力遠小于購房市場，住房租賃有關問題一直沒有得到中央政府的重視，甚至在住房改革初期為促進住房市場化，住房租賃在一定程度上被限制發展。到了2015年之后，我國經濟發展邁入新常態，國家對于住房領域調控的價值取向發生了巨大轉變：由注重住房的經濟屬性轉向注重住房的社會屬性。政府的注意力再次回歸到住房的民生保障問題上，住房租賃得到各級政府的重視，住房租賃政策全面爆發，住房租賃市場也得以完善發展。

（二）焦點事件的推動

政策是針對特定的社會問題而設定的，焦點事件則推動了政策議程設置中的“機會之窗”的出現，為政策問題的解決提供契機，同時也為政策的調整變革提供了機會。[12]

焦點事件對政策變遷會起到約束與激勵兩方面的作用。“約束”是指突發性的焦點事件在政策形象與政策場域中所發揮的“摩擦性”作用，會阻礙新的問題進入政策議程。回顧新中國成立初期宏觀層面的政策調整過程，“抗美援朝”“文革”“大躍進”等影響深遠的事件長期吸引著中央政府的注意力，使政策場域相對封閉，這些領域政策的壟斷不斷加強，而住房租賃問題則長期被排斥在政策議程之外。“激勵”則是指焦點事件對于開啟“機會之窗”的作用。1997年的亞洲金融危機成為我國住房政策史上最重要的事件之一，直接推開我國住房市場化改革之門，并帶動了住房租賃市場的發展。1978年的十一屆三中全會、2017年黨的十九大都屬于焦點性的政治事件，對推動住房改革都具有十分重要的意義。而在新媒體時代，這種焦點事件的影響力也被各種社交媒體放大。媒體網絡的方便、快捷、及時等特點，易產生聚合效應，進而使有關信息以“雪崩”的方式擴散。住房租賃領域中最為典型的便是“廉租房腐敗案”“開寶馬住廉租事件”。這些事件的出現形成巨大的輿論聲勢，各級政府均意識到當時有關制度存在的漏洞。此后，廉租房、保障性租賃房的退出機制快速進入了政府政策議程，從而推動了政策的調整完善。

（三）政策場域的擴展

“場域”是指相對獨立且具有內在規則的小世界，它可以是由各種關系組成的網絡或者構型，政策過程的各類活動總是會發生在一定場域里。因此，我們可以說場域也是一種關系束。政策過程涉及不同政府部門與目標群體，從而產生眾多利益相關者。這些主體因價值或利益而連接起來形成政策場域。政策場域為各方勢力的相互作用提供平臺，各類政策主體互動的過程形成了政策調整、政策變遷的過程。[13]間斷均衡理論根植于西方政治體制，強調政治系統的多元化，政策企業家的介入、利益集團的游說等外力作用都能夠推動政策議程改變政策場域。不同于西方國家的政治體系，中國的政策運行離不開官方權威決策系統，各級政府特別是中央政府，在政策出臺中往往起決定性作用。

在新中國成立之初，我國公共決策體制相對封閉單一，政府租賃政策場域十分穩定。政策議定的場域主要集中于國務院、國家房管局（已改革）、城鄉建設環保部（已改革）等少數系統。中央制定、發布政策，地方轉發、執行政策，且不存在不同主體之間的斗爭，此時政策場域相對較小，政策主體也少，因此新中國成立初期的住房租賃政策相對穩定。隨著時代發展，特別是住房制度改革后，住房政策在很大程度上成為一項經濟政策，牽涉多方利益，同時，隨著國家治理體系的科學化、民主化，使政策場域逐步擴大，更多的民眾、專家學者和大眾傳媒能通過合法途徑參與政策制定與執行。當前，中央在制定住房租賃政策時會向各省征求意見，并綜合考慮各方利益，從而加大了住房租賃政策變化的可能性。

五、結論與討論

本文對我國1949年以來的住房租賃政策進行梳理，并運用間斷均衡理論結合政策范式對其進行了分析，以此探求我國住房租賃政策“何時變、怎樣變以及為何變”的問題。研究發現，自新中國成立以來，我國住房租賃政策經歷了“公房低租”“重購輕租”“以保促租”和“租購并舉”四個階段，呈現出明顯的間斷—均衡的趨勢。在住房政策的變遷過程中，中央政府注意力的轉移發揮了主要作用。同時，焦點事件的發生以及住房租賃政策場域的不斷擴大都推動了住房政策的優化調整。從總體來看，當前我國住房租賃政策正逐步完善優化，住房租賃市場也逐漸邁入規范有序的發展軌道。然而，我們也要意識到我國住房租賃政策、住房租賃市場仍然存在不足。如何通過住房租賃政策設計消除人們對租房居住的歧視，如何營造自由選擇租房或是買房的市場環境、補齊住房租賃市場發展相對滯后的短板，都是今后一段時間我國住房租賃政策需要回應的問題。圍繞土地、信息、資金等要素，明確政府與市場、中央與地方、戶籍地與流入地的角色功能與權責分配，建立起土地、信息、資金等要素的共享與分擔機制，探究政府與市場、中央與地方等不同供給主體的功能責任、互動關系以及博 機制，識別多種住房保障方式的利弊與組合，是制定與完善科學的住房租賃政策的重要方向。[14]

間斷均衡理論雖能解釋我國住房租賃政策的變遷發展，然而在實際研究過程中發現，間斷均衡理論根植于西方政治系統，其政策的制定、執行與中國存在較大差別。西方政策系統中的某些結構性因素，并不能與我國的政策實踐相匹配，反對者進入政策議程、政策企業家的游說等均是西方政治制度的特有產物，公共政策的決策過程大多沒有直接承受民意機構的壓力。除此之外最主要的是，在我國的決策體制中，中央或上級政府扮演著主要角色，政治勢能在政策制定、執行中發揮著重要作用。在這種政治勢能的推動下，上級政府的想法、政策會被下級政府忠實執行。因此，中央的態度在很大程度上決定了政策過程。