淺析“三調”成果在上海土地勘測定界中的應用

文/黃美

第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）是一項重大的國情國力調查，是全面查實查清國土資源的重要手段。上海市第三次全國國土調查在第二次全國土地調查成果基礎上，細化和完善土地利用基礎數據，翔實掌握本市土地利用現狀和自然資源變化情況，全面提升數據質量，進一步健全國土調查、監測和統計制度，實現成果信息化管理與共享，滿足生態文明建設和自然資源精細化管理等工作需要，保障社會經濟可持續發展。

土地勘測定界，作為用地審批和自然資源管理的重要支撐環節，在上海全面正式啟用“三調”成果以來，作業口徑和數據標準都發生了較大變化。本文在梳理上海勘測定界工作概況和“三調”成果的基礎上，分析“三調”成果啟用后為土地勘測定界帶來的變化，并對解決實際工作中面臨的一些問題提出完善建議。

一、上海土地勘測定界工作概況

勘測定界是根據土地征收、征用、劃撥、出讓、農用地轉用、土地利用規劃及土地開發、整理、復墾等工作的需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調繪土地利用現狀、計算用地面積，為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理提供科學、準確的基礎資料而進行的技術服務性工作。

當前，上海開展土地勘測定界的主要流程如圖1所示，依托測繪成果管理系統，由成果管理部門受理立項，同時下載基礎數據資料，將項目派發至調查機構。土地調查機構簽收項目并開展調查和質量檢查，形成成果提交成果管理部門審核。審核通過后，由成果管理部門將成果變更至數據庫。

圖1 上海土地勘測定界項目流轉示意圖

土地調查機構依托從數據庫中下載的項目基礎數據，結合現場踏勘和搜集到的權屬資料等信息，開展調查工作。目前，上海土地勘測定界作業使用的是AutoCAD軟件，如表1所示，涉及的工作圖層主要有4個：用地范圍層（kc_close）、規劃用途層（kc_gh）、權屬單位層（kc_dw）和土地用途層（kc_jt）。項目成果數據主要包括入庫數據文件、權屬調查報告書、地籍圖和電子檔案。

表1 上海勘測定界工作圖層說明

二、 上海“三調”成果概況

“三調”成果是上海“十四五”開局之作，也是我國“兩個一百年”的重要核心數據。為貫徹自然資源部完善國土空間基礎信息平臺的總體要求，上海結合自身精細化管理模式，以“三調”數據為核心，建立 “一個基礎、業務同步、遙感監測”的數據更新機制，通過業務流與數據流同步產生、同步沉淀，構建一套全覆蓋、全地類、全要素的全市土地利用現狀數據，為科學編制國土空間規劃、國土空間用途管制和合理評價土地利用狀況提供及時、準確的基礎底板和數據支撐。在實際工作中，與土地勘測定界息息相關的“三調”成果主要包括上海市土地分類、土地利用狀況數據和用地批文數據新底板。

（一）上海市土地分類

“三調”成果啟用前，上海土地勘測定界采用的土地分類是《全國土地分類（試行）》①。該土地分類采用三級分類體系，由3個一級類、15個二級類、71個三級類組成。“三調”在結合上海土地分類特點和現有多套分類系統的基礎上，建立了《上海市土地分類》②。與《全國土地分類（試行）》相比，《上海市土地分類》具有三個特點：

1．對建設用地進行了細化。如表2所示，以教育用地為例，將原“242教育用地”，細化為“C61-08H2A高等學校用地”、“C62-0803中等專業學校用地”、“C63-0803成人與業余學校用地”等11個用地類型。以此為基礎的數據底板，使得土地權屬調查數據精細程度和成果準確性有了大幅提升。

表2 《上海市土地分類》與《全國土地分類（試行）》對比（教育用地）

2．注重城鄉統籌與區域統籌，著重新增了城市管理單元即社區地類。如表3所示，將原“251城鎮單一住宅”和“252城鎮混合住宅”整合細化為“Rr1-0701”、“Rr2-0701”等五類住宅組團用地。

表3 《上海市土地分類》與《全國土地分類（試行）》對比（住宅用地）

3．統一的自然資源分類標準，是開展自然資源統一調查的關鍵，是開展調查監測工作的前提。③《上海市土地分類》將本市的土地分類與規劃用地分類進行了有效銜接，使得土地權屬調查成果能更好地面向規劃、服務規劃，解決了長期以來權屬調查與規劃需求脫節的問題，也為今后本市自然資源一體化管理統一了分類標準。

（二） 土地利用狀況數據

如圖2所示，上海“三調”數據的圖層設置采用“1+X”模式。

圖2 上海“三調”數據圖層設置示意圖

1．“1”為“三調”現狀數據，反映了本市全覆蓋、全地類、全要素的土地實際利用情況及狀態，包括土地利用現狀、行政區劃界線、臨時用地、拆除未盡、推土區、光伏板區、城鎮村范圍、歷年耕地、幼林耕地、土地其他要素等，初始數據為經國家審定的以2020年12月31日為時點的2020 年度變更土地利用現狀數據。

2．“X”為監測數據，反映所有可能引起土地利用現狀變化的范圍，按數據來源可分為動態監測類和業務管理類：土地利用動態監測數據是通過遙感監測、執法巡查等國土空間動態監測手段獲取，或在其他業務辦理過程中實時發現的土地利用變化數據；土地利用業務管理數據是在土地全生命周期內涉及土地利用地類、界線及屬性等變化的各類土地審批（備案）數據等。三調現狀數據（“1”）依據監測數據（“X”）進行更新，更新模式分為基于動態監測更新和日常業務驅動更新。

根據《關于本市土地利用狀況數據應用管理的若干規定》④要求，自然資源權籍調查應按照土地利用狀況數據和國土空間用途管制的要求，開展土地利用現狀調查和地類調查成果匯總，自然資源確權登記中涉及的審批用途和現狀地類應以土地利用狀況數據為基礎支撐。

（三）用地批文數據新底板

2021年5月，上海市規劃和自然資源局發布《關于正式啟用“用地批文數據新底板”的通知》，明確本市正式上線啟用“三調”用地批文清理形成的現勢庫數據，各類測繪調查、成果管理、地類統計和項目審批等均應以“用地批文數據新底板”為依據。

如圖3所示，用地批文數據類別包括農轉用批文和供地批文，其中供地批文包括供地方案批復、出讓合同、劃撥決定書等。用地批文的數據來源包括原土地審批系統、“三調”補錄系統、新大土地審批系統。

圖3 用地批文數據類別示意圖

三、“三調”成果在上海土地勘測定界中的應用

2021年，隨著上海“三調”成果正式啟用，測繪成果管理系統也隨之進行了調整，涉及土地勘測定界的調整內容主要包括新增項目作業依據、調整基礎數據下載圖層和調整相關作業口徑等。本文以勘測定界4個基本工作圖層（用地范圍、規劃用途、權屬單位和土地用途）為出發點，梳理“三調”成果在土地勘測定界中的應用。

（一）用地范圍方面

如圖4所示，測繪成果管理系統調整前，勘測定界的作業依據主要是規劃批文和附圖，包括建設用地項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設用地批準書、土地出讓合同等，用地范圍按照規劃設計盤片等資料確定。這些資料一般都以系統外紙質件袋的形式流轉，由建設單位提供，由土地調查機構整理歸檔。系統調整后，項目受理環節的作業依據新增了《工程建設項目土地權屬調查邊界范圍確認回執單》，并在基礎下載數據中增加了邊界范圍相關圖層，結合市成果管理部門關于無紙化件袋流轉和檔案電子化掃描的工作要求，大大減少了引用系統外數據可能帶來的誤差或者錯誤。

圖4 用地范圍確認依據變化示意圖

（二）規劃用途方面

如圖5所示，測繪成果管理系統調整前，土地勘測定界按照規劃資料和電子盤片等確定項目將來的規劃用途(kc_gh)，規劃用途具體分為建設占地、規劃道路、綠化用地、規劃河道、防汛通道、帶征土地、帶拆土地、調入、調出、臨時（集體）、臨時（國有）。系統調整后，規劃用途新增了河道工程，并在基礎數據中新增了道路紅線（d_roadredline）、詳規地塊（d_planblock）、規劃執行（i_planblock）、河道藍線（d_blueline）等規劃相關圖層。這些變化調整使得勘測定界項目將來的規劃用途分類更細致，項目作業過程中需引用的規劃數據獲取也更加公開便捷。

圖5 規劃用途確認依據變化示意圖

（三）權屬單位方面

勘測定界涉及的權屬調查分為土地所有權和使用權調查，具體包括集體土地所有權、國有土地使用權和集體土地使用權。自2021年5月正式啟用“用地批文數據新底板”后，數據庫圖層設置變動對勘測定界權屬調查影響較

大。如圖6所示，集體土地所有權調查參考圖層未發生變動，依然根據集體土地所有權調查產生的村、隊權屬界線（OWNERSHIP_SLOT_CLOSE、OWNERSHIP_BLOT_CLOSE）確定。國有土地使用權和集體土地使用權調查參考圖層，由原先的供地層（GD_CLOSE）、批次層（PC_CLOSE）和宗地層（ZD_CLOSE），調整為宗地層（ZD_CLOSE）、農轉層用（farmlandconversion）、征地層（landcondemnation）、土地儲備層（reserveland）、供地方案層（GD_CLOSE）（GD_CLOSE_LS）、供地實施層（landapplyimplement）、收地層（landretrieve）、臨時用地層（temporaryland）等。

圖6 權屬單位確認依據變化示意圖

（四）土地用途方面

“三調”成果對勘測定界影響較大的另一個方面在于各權屬單位范圍內的原土地用途確認。如圖7所示，“三調”成果啟用前，地類標準采用《全國土地分類（試行）》確認地類參考合法層，即：有權屬證明材料的，按照權屬證明材料記載的土地用途確認；無權屬證明材料的，參考“二調”地類圖斑層確認。“三調”成果啟用后，地類標準采用《上海市土地分類》確認地類參考“1+X”圖層，具體操作口徑為：

圖7 土地用途確認依據變化示意圖

1．有合法審批文件的，按其范圍和用途進行地類認定。

2．“三調”地類為建設用地但無合法審批依據的：

（1）“二調”啟用時點已認定是建設用地的，認定為建設用地。（2）“二調”啟用后新增的違法用地，按照違法用地之前的地類予以認定；無法證明原地類的耕地，一律按違法用地處置和合法審批認定地類。

3．上述兩類情況以外的，按“三調”現狀地類予以認定。

四、總結與展望

本文在總結上海土地勘測定界工作現狀和“三調”成果的基礎上，從土地勘測定界最基本的4個工作圖層入手，梳理了“三調”成果啟用為日常工作帶來的變化。需要指出的是，這些成果數據都只能起到參考作用，土地勘測定界工作并不是簡單地利用基礎下載數據閉門造車，而是要通過大量的現場踏勘和調查搜集，綜合研判出最準確最合理的依據資料。

土地勘測定界在實際工作中碰到了以下兩個問題：

1．關于集體土地所有權圖層有誤的情況。集體土地所有權圖層初始數據來源于2013年上海完成的集體土地所有權調查成果。該成果圖層啟用后，省去了勘測定界關于村隊界征詢敲章的流程，大大提高了權屬調查效率。但在實際應用中，發現有部分村隊界界線存在錯誤。

2．關于批文遺漏的情況。2021年5月啟用“用地批文數據新底板”后，以“三調”數據為基礎形成的實時土地利用狀況數據和現勢批文數據，是本市國土空間用途管制的數據基礎和業務支撐，未被納入審批現勢庫的批文原則上停止使用。④但在實際工作中發現，存在數據庫遺漏用地批文的問題。

針對上述兩種情況，目前勘測定界采取以下兩種做法：以村隊界征詢敲章的方式，確認集體土地所有權權屬；對于缺失的用地批文，將對應勘測定界報告書和相應圖形作為土地使用權權屬認定依據。

建議相關管理部門進一步完善基礎底板數據變更和補錄機制。在系統中建立數據接口，將勘測定界調查取得的集體土地所有權界線征詢圖、用地批文（包括批文對應的勘測定界報告和圖形）等數據上傳系統，作為底板數據變更和補錄的依據，與變更補錄流程建立關聯，從而不斷優化完善數據底板的準確性和現勢性，使土地勘測定界更好地為自然資源規劃管理提供服務。

注釋

① 參見：《全國土地分類（試行）》（國土資發〔2001〕255號）。

②參見：《〈關于印發上海市土地分類樣本庫〉的通知》（滬土地調查辦〔2018〕13號）。

③參見：呂廣進、于連莉、崔元浩《“三調”成果在自然資源和規劃管理中的應用探討》，《規劃師》2021（S2）。

④參見：《關于印發〈關于本市土地利用狀況數據應用管理的若干規定〉的通知》（滬規劃資源調〔2021〕207號。