城市更新背景下老舊小區改造困境及對策研究
——以石家莊市為例

文/柴子曈 劉建民 路露

前言

2007年12月，時任河北省委書記張云川在石家莊城市建設工作座談會上，明確提出要在全市范圍內開展“三年大變樣”行動，實施包括強制搬遷重污染企業、拆除各類違章建筑、提高城市綠地覆蓋率等一系列城市建設工程。[1]在此背景下，石家莊城市功能不斷完善，城市吸引力也大大增強，石家莊進入了城市現代化快速發展時期，周邊農村以及周邊城市的人口大量涌入石家莊，許多進城人口選擇租住房租較低的老舊小區。許多城市問題伴隨著石家莊城鎮化快速發展而來，老舊小區治理這一問題尤為突出：很多曾經的機關事業單位、老牌企業的家屬區由于建筑時間早，人口密度大，且存在物業管理水平低的弊端，產生了老舊小區社區環境持續變差、社區管理失序等突出問題。河北省委、省政府和石家莊市委、市政府高度重視老舊小區治理問題，并將老舊小區改造行動列為20項民生工程和利民惠民10件實事之一，在2018年與2020年分兩次出臺關于石家莊市老舊小區改造的指導意見，旨在通過老舊小區改造行動改善當前石家莊市老舊小區的治理狀況。隨著城市更新行動的推進和深入，老舊小區改造工作的問題也逐漸暴露了出來。針對改造行動中產生的問題進行分析并提出相應對策，能夠促進未來石家莊市老舊小區改造工作的優化。

一、當前石家莊市老舊小區改造工作存在問題

（一）居民主體參與度低，改造行動參與途徑不完善

根據石家莊市相關改造政策，石家莊市老舊小區改造工作由過去的政府兜底整治逐漸轉變為由政府引導，社區所屬街道、社區居委會、社區居民、業委會、物業企業以及其他社會組織共同參與的多元化治理。但是實際上，石家莊市在推進老舊小區改造過程中，除了市、區級政府主管部門和負責施工的相關責任單位參與較多，其他包括社區委員會與業主委員在內的社會組織及小區居民的參與度均較低，許多主體并沒有充分發揮自己的作用。一方面，老舊小區的居民大多為退休老人、下崗職工等低收入群體，主要精力集中在日常生活之上，不想花費時間參與社區改造。筆者在走訪石家莊市某社區時了解到，該社區居民雖然對于老舊小區改造行動十分支持，但并不認為自己有能力參與改造行動，“安安心心等改造完入住就好了”是該社區部分居民的想法。部分老舊社區居民參與社區管理事務意識淡薄，不愿意也不習慣自己參與老舊社區改造。另一方面，街道對轄區內的老舊小區具有監管權利和義務，同時負責協助社區牽頭成立業主委員會，并積極引導現代化物業企業入駐。但是實際上，老舊小區的業主委員會組織作用往往流于形式，缺乏引導居民參與社區改造的有效途徑。部分老舊小區至今沒有現代化物業管理公司入駐，社區管理依然依靠居委會代管或者居民自發組織管理，許多居民想要參與改造卻不知道向誰反饋自己的訴求。

（二）項目推進不重視居民感受，改造過程存在社區管理失序情況

完善的老舊小區改造工作強調改造全過程有序、高效，各參與主體既能保持良好的溝通協作，又能相互監督促進，最終落腳點是社區居民的滿意度。隨著老舊小區改造的不斷探索與深入，石家莊市在管理實施老舊小區改造中取得了一些進步，但各主體職責不明、權限不清、主次不分的情況仍然存在。據了解，石家莊市老舊小區改造工期為15-30天不等，相應改造項目的施工勢必會影響老舊小區居民的日常生活。實地走訪發現：負責老舊小區改造項目工作的相關管理人員疲于應付日常瑣事、工作形式化、任務化；同一改造項目在執行過程中缺乏統籌協調，社區居委會以及業委會的相關社區工作者在開工前不重視與社區居民進行充分的溝通協調，導致社區居民與其他主體產生矛盾或者沖突，造成施工過程中相關改造項目辦事效率低下，社區居民生活受到影響。此外，部分社區基層組織也存在著參與過度的現象，如在走訪石家莊市QX區S社區以及YH區M社區時，均發現某些社區的業主委員會在老舊小區改造工作推進過程中與社區物業管理機構產生各種矛盾，某些糾紛甚至一度致使改造項目暫時停工。

（三）社區更新改造項目資金短缺，整體改造工程內容欠佳

在與主管石家莊市老舊小區改造工作的負責人市住建局G科長訪談時，G科長表示推進老舊小區改造工作的最大難點在于改造資金短缺。以舊樓加裝電梯改造項目為例：老舊小區加裝電梯項目財政資金補貼為7萬元/臺，但整體電梯加裝成本不算后期運行維護也需要40萬- 50萬元/臺，資金差距較大，大多數社區居民不愿意對改造項目分攤出資，部分有出資意愿的住戶接受能力大多在1000元以下，包含加裝電梯在內的完善與提升類改造項目對資金缺口較大。由于改造資金有限，老舊小區的改造項目多集中在社區用電線路改造、增加排蓄設施、防止社區內澇、修繕社區道路、修整外露管線以及完善夜間照明設備等基礎類改造項目上，完善類項目也主要集中在房屋粉刷翻新這種不需要居民額外出資的項目上。雖然老舊小區改造后硬件設施得到了改善，但是由于缺乏充足的后續資金支持和管理維護，改造后的項目設施仍會損毀、損耗，導致社區硬件設施整體依然沒有得到有效改善。同時，根據調查情況可以看到，當前石家莊市老舊小區改造行動中，配套建設養老服務設施、適老化設施、托幼服務、便民市場、文化娛樂設施等提升類項目的還不足10%，改造內容多停留在基礎補全層面，難以滿足社區居民對社區公共服務的更高需求，老舊小區改造的整體內容還不夠深入。

（四）忽視社區長效治理，改造成果難以鞏固

根據實地走訪以及對相關主管人員的咨詢，發現石家莊市老舊小區類型多樣，而且居住人員結構相對復雜。由于原企業破產退出等原因，部分老舊小區處于低效管理狀態，很少成立業主委員會等社區自治組織，所以在小區管理方面存在管理機制和組織缺失狀況。目前石家莊市老舊小區的社區管理主要分為兩種：

一種是采取以居委會為主導的“準物業”代管理模式。這種管理方式水平較低，僅能維持日常清掃和保安服務，缺少適應各小區特點的多樣化管理模式，不利于形成社區自我管理、自我發展的治理模式。部分老舊小區改造完成后，由于產權人的主體責任意識和自我管理意識普遍較弱，加之個別社區居民不善使用，改造后的文娛場所、綠化等公共設施很快又出現了新的問題。同時，由于缺少規范完善的秩序管理，改造項目完工后，社區環境并沒有得到實質性改善，反而產生了諸多管理混亂的情況。

另一種是物業通過招標進駐社區實施物業管理的社區管理模式。無論是老舊小區改造工作的推進，還是改造項目結束后的后續社區管理，都需要與街道、社區以及業主委員會進行協商溝通。在與G科長的訪談中了解到，引入物業的老舊小區改造后的整體收費率平均在50%左右，部分社區物業收費率不到20%。由于歷史原因，社區大多數居民已經習慣自發管理物業事務，多年來不需要繳納物業費，使其意識不到應當“出資購買服務”，所以許多居民對繳納物業費持消極態度。此種情況很有可能導致物業公司因資金不足而不能有效開展全方位服務，物業公司由于長時間入不敷出，可能會選擇撤出，而社區也可能重新回到無人管理、無組織提供物業服務的窘境。

二、石家莊市老舊小區改造問題的原因分析

（一）缺乏協同實施機制，部分主體參與意識薄弱

老舊小區改造工作的順利推進需要調動包括政府相關部門、市場主體、社區組織、社區居民和有關社會組織在內的多元主體共同參與，以達到在社區改造行動中良好的協同治理狀態。然而，石家莊市老舊小區改造項目在推進過程中過度依賴政府主體，改造工作和項目推進主要依靠政府大包大攬的行政方式進行。雖然由石家莊市住建局牽頭，在各單位之間建立了相應的聯席制度，但是在具體推進項目過程中落實并不到位。其原因在于缺少完善且具體的協同實施機制推動各主體切實參與改造行動。由于沒有形成充分的協同溝通機制，不同主體與責任單位只顧完成自己負責的工作，從而大大削弱了其他不涉及具體施工工作主體的參與積極性和工程推進的整體協同性。此外，作為社區真正的主人，老舊小區的居民由于存在年齡普遍偏大、認知水平相對較低、生活習慣和方式較為保守等現實情況，加之計劃經濟時代形成的依賴思想對他們影響很深，無論是在參與意識上還是在具體行動中，許多老舊小區居民都不夠積極主動，阻礙了更新項目的推進。另外，基于石家莊城市的發展現實，在過去的城鎮化進程中，許多老舊小區都是行政事業單位或者大型國有企業的家屬院，長期沒有專業化的物業公司實施管理，許多日常的社區管理事務都由相關單位承擔。因此，許多老舊小區的居民已然習慣了由所在單位包攬社區事務管理工作，本身不具備購買現代化、專業化物業服務的意識，從而更加缺乏積極參與社區事務的意識，并不想投身社區改造工作，只待改造結束后繼續進行日常生活。[2]同時，老舊小區居民自身的綜合素質水平參差不齊，部分居民認為自身能力有限或者擔憂影響日常生活，不愿參與社區改造行動。還有一些居民優先考慮改造行為對自身的影響，從自身利益出發，對于參與改造項目存在較大的排斥情緒，例如底層居民不愿意加裝電梯，違建居民拒絕小區公共場所改造行動的推進，這都給老舊小區改造工作增加了難度。

（二）社區基層職能有限，改造行動推進乏力

社區居民委員會是推動石家莊市老舊小區改造行動和社區后續各方面事務管理的重要信息溝通媒介，也是參與老舊小區改造與治理的重要責任主體。其管理職能和主要責任如下：第一，社區居委會能夠對開展老舊小區改造工作的政府各職能部門起到強有力的輔助作用，負責執行政府不同部門的具體改造政策以及改造管理措施；第二，根據市住建局以及上級主管部門要求，社區居委會還具有向老舊小區居民進行改造政策宣傳的責任，在改造過程中還負有代表基層居民向有關部門反饋改造意見和建議的職責；第三，作為與居民最直接接觸的單位，社區居委會承擔著改造過程中與社區居民協調溝通的任務，負責協調政府與居民、施工方與居民、居民與居民之間的關系。但石家莊市多數老舊小區的居委會在職能定位與改造過程中的社區事務管理等方面受到了種種限制，并沒有將協調其他各參與主體的力量全部發揮出來。首先，社區居委會承擔了許多帶有行政性質的管理工作，特別是在疫情管控形勢下，許多注意事項都由居委會傳達，許多管理事務都由居委會負責，致使部分老舊小區居民認為社區居委會就是基層政府。由于社區日常工作非常繁雜且人力十分有限，居委會很難兼顧轄區內老舊小區改造中產生的各種問題，導致其在老舊小區改造關鍵性事務（如加裝電梯與拆除違建）中不能有效地履行職責。其次，老舊小區改造依賴政府的主導和管理，社區自身并沒有改造資金，也沒有相應的執法權，在進行有關老舊小區改造的引導協調工作時，均需向屬地街道請示，并按屬地街道的要求執行，社區自身能夠履行的職能十分有限，在面臨改造過程中不同主體之間的矛盾沖突時，無法進行有效化解，進而使得改造過程中出現管理失序的情況。最后，由于部分老舊小區的物業服務由社區代管，許多工作人員在忙于處理大量行政事務的同時還要時刻關注社區物業管理，而許多社區工作人員并不具備現代化物業管理的經驗，使得社區基層管理職能更加分散，造成了改造過程中社區管理失序現象的產生。[3]

（三）項目資金缺口大，改造款項來源單一

充足持續且具有保障的資金來源是老舊小區改造項目成功的關鍵和基礎條件。當前石家莊市老舊小區改造資金主要來源于各級政府，包括從市級到區級的財政資金、中央用于老舊小區改造的專項資金以及調劑部分政府特別專項資金等，除此之外，少部分老舊小區由居民出資進行改造建設。當前石家莊市利用社會資金進行老舊小區改造的數量和水平十分有限，而且社會資本參與的改造項目也僅限于老舊小區水電暖氣等管線修整、改造，本質上還是小區原產權單位對改造項目進行資金分擔。石家莊市老舊小區數量多、改造項目多，改造資金需求量很大。2020年出臺的老舊小區改造指導意見在改造政策設計方面規定，石家莊市老舊小區改造資金應當通過多渠道籌集，但在實際工作中，政府資金占絕對比例。市級與各區政府部門并沒有充分利用社會資源針對老舊小區改造項目進行融資，也沒有利用改造項目實施商業化獲利，致使市區兩級政府可利用的改造資金都很緊張。由于資金短缺，無法進行較為完善的整體改造，影響了部分老舊小區的改造標準。進行基礎類修補改造可能會一時改善老舊小區的居住環境，但隨著城市的發展，單純的“補漏修繕”項目不能滿足老舊社區居民的長效要求。此外，在改造過程中，大部分小區居民沒有“購買提升服務”的意識，同時由于自身經濟條件的實際情況，不愿意分擔部分改造資金，導致包含加裝電梯、拓展社區公共場所在內的社區個性化更新改造項目難以有效開展。隨著時間的推移以及城市經濟與社會的發展，接受過改造的老舊小區又會成為新的“老舊小區”，誕生許多新的社區治理問題，進而形成“改造——改造不完善——再改造”的惡性循環。

（四）缺乏長效治理機制，改造行動可持續性差

開展老舊小區改造行動的根本目的是為了改善老舊小區社區民生，并以改造為契機打造老舊小區的常態化良性治理格局。如果僅僅為了改造而改造，那必然不能借社區更新改造的機會完善老舊小區的后續常態化治理工作。石家莊市老舊小區改造成果難以鞏固主要存在兩方面原因：

一是缺乏統一的社區更新改造評估體系，“考核不評估”是石家莊市老舊小區改造工作存在的突出問題。當前石家莊市老舊小區改造行動的考核工作主要是對各類改造項目工程的驗收以及對社區居民滿意度的統計（居民滿意度80%以上為合格）。老舊小區改造項目竣工后的考核評估中，針對改造行動結束后社區管理情況缺乏相應的評價標準，也沒有針對不同參與主體開展評估工作，僅對改造施工項目進行驗收以及對社區居民的滿意度進行調查，沒有對居委會、社區工作人員以及社區物業等其他參與主體改造過程中的表現進行評判。雖然居委會、業委會等參與主體在老舊小區改造過程中會分別對自己的工作進行定性或定量的評估，但是還沒有針對各參與主體的統一評估體系，沒辦法對改造項目中不同主體所發揮的治理效能進行橫向比較和測評。

二是當前石家莊市老舊小區改造項目結束后社區治理依舊薄弱。調研結果顯示，石家莊市老舊小區類型多樣，社區居民結構相對復雜。許多老舊小區由于原先所屬單位停業變遷等原因處于低效管理狀態，僅部分社區有能力成立諸如業主委員的社區自治組織，而且很少有老舊社區能夠依靠自己的努力吸引物業公司進駐社區進行現代化管理，因此，石家莊市許多老舊小區面臨著社區組織與管理機制缺失的問題。老舊小區改造項目的推進，正需要政府與居民進行協商溝通，同時針對改造完成后的社區開展長效治理工作也需要社區專門組織進行負責。在調查中發現，許多老舊小區居民已經習慣了將社區物業管理工作交由社區代管，多年來不需要繳納物業費，所以對自己出資購買物業服務持消極態度。此外，從前文協同治理背景下老舊小區改造模式可以看到，社區組織尤其是業委會在老舊小區改造項目推進方面發揮著重要的銜接作用，怎樣把城市更新核心理念及“可持續”地提升老舊社區治理能力融入社區改造過程，以改造為契機創新后續老舊小區治理模式，進而打造完善的老舊小區長效管理機制，還需要進一步探討。

三、石家莊市老舊小區改造行動優化路徑對策

（一）完善社區改造協同組織機制，提高主體參與改造協調性

為確保參與老舊小區改造各主體之間形成協調的良性互動，符合協同治理理論的完備工作機制和組織體系必不可少。可通過制度來規范參與主體的行為，使得不同參與主體之間能夠緊密協作生成合力，從而形成“1+1＞2”的良好狀態，推進改造工作順利進行。[4]目前石家莊市老舊小區改造的相關工作組織機制多針對單個參與主體，并沒有形成有效的多元主體協同機制。因此，政府應當轉變老舊小區改造工作理念，形成與其他參與主體平等協作的關系，發揮自身引導作用，促進其他參與主體的協作。根據老舊小區改造的協同治理理論，首先要采用靈活方式不斷引進相關市場參與主體，并且在相關改造項目上對其進行委托管理以及服務外包，充分調動市場積極性，發揮資源整合與運營優勢。其次要關注老舊小區居民的真正需求，拓展社區居民參與渠道，增加居民的參與感和歸屬感。征求社區居民意見時不能流于形式，而是要讓居民參與改造研討，直接與社區改造規劃設計方對話，充分表達居民的意見建議，讓居民意識到參與改造的重要價值和意義，進一步增強社區居民的歸屬感。最后要培育、吸引社會組織參與老舊小區改造行動。如日本高島平社區改造案例中，社會組織極大地推動老舊社區改造行動。石家莊市政府可以利用市內的高校資源，與其智庫開展合作，吸納高素質的高校師生團隊配合老舊小區改造行動，完善、拓展相關改造項目，發動媒體進行政策宣傳以及征求社會意見，為老舊小區改造注入新活力。

（二）強化改造過程溝通，爭取更多居民出資

老舊小區改造工作涉及范圍廣，改造項目多，改造所需資金量大，單純靠政府一方補貼不能滿足改造資金的需求。根據改造工作的實際情況，應當按照“政府補貼、居民主導、產權單位分擔”的原則，實行改造資金分擔。老舊小區改造工作最終受益者是社區居民，地方政府應當按照“誰受益，誰出資”的原則，正確引導社區居民和產權單位積極主動參與改造行動，多方籌集改造資金。制定老舊小區改造資金共擔機制，通過政策手段吸引社會資本參與改造工作，按照“政府補貼、居民出資、社會籌資”的籌資方式為相關項目籌集資金。[5]一方面，應當加強政策宣講工作，讓廣大社區居民懂得當前房屋產權是多元化的，作為產權人應當承擔房屋維護修繕以及其他更新責任。另一方面，可以成立業主委員會等社區自治組織，對老舊小區改造工作以及后續資金應用、管理實施實時監督，使社區居民了解自己的出資去向，打消居民對改造資金管理應用的擔心和疑慮。此外，廣大街道以及社區干部應當深入社區群眾，通過宣傳等方式使居民轉變傳統思維，使社區居民意識到出資購買服務是完全合情合理的。在此基礎之上，政府要積極進行職能轉變，將老舊小區改造行動由政府行為逐漸轉變為市場行為，更多從監督管理層面落實相應責任，而將改造的后續管理工作讓位于現代化物業管理。

（三）創新老舊小區基層治理模式，提升社區治理效能

根據社區改造實際情況滿足社區不同居民的各種需求是提升居民參與主動性的重要途徑。首先，應當在改造過程中打造“街道+社區+業主委員會”的現代化社區自治模式：街道政府主要負責相關改造政策的宣傳和引導工作；社區居委會負責改造過程中日常社區事務的處理和監督；社區業主委員會直接參與社區的管理，同時積極協調改造工作在社區內引發的矛盾沖突。通過老舊小區改造行動，社區普通居民轉變為社區業主，這不僅僅是稱呼的改變，更是權力轉移的體現。社區業主不僅能將意愿訴求表達出來，還能通過自己的智慧和能力解決社區事務，從而真正成為小區的主人。其次，在改造過程中應當強化社區業主委員會的作用，切實保障居民權益。社區業主委員會是由社區居民選出、代表社區整體居民意愿和權益的公共自治組織，能夠化解居民糾紛，維護和諧鄰里關系，是在老舊小區改造行動中貫徹協同治理觀念的核心主體。因此，要在街道政府的引導下，做好業委會資格審查工作，加強業委會成員教育培訓，制定符合社區實際情況的議事規則，引導業主大會與業委會維護社區公共利益與公共秩序，不斷提升社區業委會的工作能力與管理水平。最后，要積極發揮基層黨組織作用，以基層黨建引領改造行動，完善老舊社區的自治機制。社區工作人員因為事務繁雜的現實狀況往往會出現人手不足的情況，難以實時全面地指導社區工作，因此應當加強老舊小區的基層黨組織建設，黨員帶頭引導社區居民參與改造，形成共建共治的治理格局，協調各主體關系，化解矛盾與沖突。例如在調研過程中發現，QX區Y社區在處理底層與多層住戶關于“加裝電梯”項目的矛盾時，由社區黨總支提出了“既給高層裝電梯，又給底層改環境”的倡議，不僅開展舊樓加裝電梯工作，還對底層單元門口進行美化建設，該單元樓的兩位老黨員也積極與底層兩家住戶進行溝通協調，終于促成了電梯的安裝，不僅多層住戶得到了方便，底層住戶也享受到了改造的實惠。在未來老舊小區改造中，應當大力推廣這種黨員發揮模范帶頭作用的工作模式，強化黨建引領改造行動的深入推進，促進改造棘手問題的解決。

（四）深化老舊小區改造品質，打造長效管理機制

石家莊市老舊小區改造工作是基本按照“先規劃再整治，先設計再施工，先改造再治理”的思路進行規劃設計與項目施工的。單從每一個老舊小區局部來看，改造工作取得了一定成效，但從城市發展等更加宏觀的角度來看，該模式并不符合城市更新理論的核心價值。石家莊市老舊小區改造工作規模效應較小，老舊小區所在區域城市更新參與度較低，區域更新效果不夠顯著，自然不能產生輻射效應帶動社區的后續發展。造成此問題的原因是當前石家莊市還沒有獨立的城市更新管理機構，在市域范圍內由住建局牽頭開展老舊小區改造工作，并沒有統一負責協調改造工作的專門機構。針對此情況可以參照浙江省杭州市“市+區+街道加梯辦”的舊城改造模式，由市政府根據實際情況劃分各部門與各層級的職責權限，并且選調相應的干部專管此事，更好地協調更新改造工作。同時，在未來老舊小區改造工作中，相關部門應當加強對社區及周邊土地資源的整合劃分，站在城市區域發展的宏觀角度作出整體規劃。在發揮城市各區域獨立性的同時，加強不同區域間的相互協同，在有條件的情況下進行跨區域合并改造。一方面要統籌老舊小區所在城區的整體布局，推進老舊融合層層遞進，以老舊小區片區化改造帶動城市存量資源的整合利用；另一方面要細化改造的實施單元，將涉及改造工作的各個部門的工作范圍統籌分解，使未來改造建設工作更加具有層次性、階段性，進而增強城市老舊小區改造工作的整體性與協調性。此外，還應當注重未來老舊小區改造工作的精細化與差異化。因此在未來的改造行動中，應當樹立差異化改造理念，同時更加注重采取精細化的改造手段，針對社區實際情況以及居民需要，因地制宜開展相關改造工程，著實提高社區居民的獲得感與幸福感，實現未來社區的長效治理。

四、結語

老舊小區改造工作不僅關乎城市的市容市貌，更關乎城市社會基層的和諧與穩定。全方位開展城市老舊小區改造工作是改善城市居民生活水平、優化老舊社區居民生活條件的重大民生工程，對增強新時代城市居民的獲得感以及幸福感都具有重要意義。如何不斷完善老舊小區改造工作是石家莊市城市治理的重要內容，也是一項長期、復雜且十分艱巨的工作。隨著城市更新行動的不斷深化推進，應當不斷創新老舊小區更新改造工作，使其重新煥發光彩與活力。