中國農村養老保障：制度變遷、供需失衡與完善進路*

汪璐蒙，曾泉海

（1.商丘師范學院，河南 商丘 476000；2.安徽大學社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

一、引言

隨著鄉村振興戰略有序推進，農村養老保障作為鄉村振興戰略實施的具體抓手，理應發揮基礎保障作用。盡管我國農村養老保障事業的發展已經取得了很大成就，但由于農村養老保障起步較晚，農村經濟社會發展相對滯后，現階段農村養老保障水平與城市相比還有較大差距，城鄉不平衡問題依然嚴重。尤其是在城鄉“二元”結構下，農村人口老齡化趨勢明顯，傳統農村養老陷入困境，農村養老保障的供需不均衡矛盾也日益突出。農村養老保障問題不僅是民生領域以及破解城鄉發展不平衡進程中一個無法回避的問題，亦是農民群眾最關心的切身利益問題之一。

為解決農村養老保障這個難題，國家和地方各個層面都作出了很多努力。準確把握未來老齡化社會以及我國農村養老保障的發展方向，需要對我國農村養老保障制度的演變歷程進行深入分析，通過總結我國農村養老保障制度演變的基本規律，為構建具有中國特色的農村養老保障制度體系提供學理支持。通過對我國農村養老現實狀況的考察可以發現，在人口老齡化和社會經濟轉型背景下，農村養老保障需求迅速增長，然而，相較于急劇增長的養老保障需求，現行農村養老保障供給尤顯乏力，供求失衡矛盾突出。而在鄉村振興戰略實施的背景下，外部輸入的方式為農村帶來了增量資金和資源，為農村養老保障體系的均衡化發展提供了契機。在積極回應農村養老問題復雜性和特殊性的基礎上，如何把握我國農村養老保障制度的變遷歷程？怎樣的農村養老方式才是適合中國現階段的最佳選擇？現行的諸多農村養老模式或下一步對策是否適合？如何調整才能滿足不斷變化的農村養老保障現實需要？這些是本文重點關注的研究問題。在鄉村振興與農村人口老齡化加劇的雙重背景下，探究農村養老保障的制度變遷、供需失衡與完善進路，既有理論價值又具現實意義。

學界已往研究大多著眼于不同的學科范疇，從多個理論視角出發來解釋當前我國農村養老保障存在的問題以及研究未來的發展方向，但是較少梳理、探討我國農村養老保障制度的歷史性演變規律，在研判農村養老保障發展趨勢時存在著“問題意識不足”的短板，而本文正是把二者結合起來進行討論的一次嘗試，從歷史脈絡中梳理我國農村養老保障的制度變遷歷程，從宏觀上總結我國農村養老保障的制度變遷規律。在把握我國農村養老保障制度變遷規律的基礎上，探究我國農村養老保障的基本特征，同時，結合老年人的實際養老需求分析，進一步剖析城鄉“二元”結構下我國農村養老保障的供需失衡問題，以期從總體上把握我國農村養老保障的現狀、突出問題和未來發展趨勢。研究發現，構建多層次供需均衡養老保障體系是解決農村養老保障供需失衡問題的重要舉措，其中，立足于多元化的養老需求而實施建構是應對供需失衡狀態的關鍵之舉。養老保障是綜合且系統的治理過程，需要人力、物力、財力等各類資源集聚而發揮綜合效能，需要建構完善的體制機制，以保證治理體系順暢和運轉過程高效。有鑒于此，在當前實施鄉村振興的背景下，本文立足養老保障供需問題研究，有針對性地提出農村養老保障的完善進路，以期為學界進一步深化養老保障供需研究、城鄉統一的基本養老保障制度體系建設研究等提供鮮活的素材。

二、中國農村養老保障的制度變遷

中國農村養老保障制度變遷與中國的現代化進程緊密相關，農村養老逐漸從依靠家庭和集體向政府主導、家庭和社會共同參與轉變。從農村養老保障的供給主體變遷視角，能夠清晰觀察中國農村養老保障制度未來的發展方向。

（一）傳統養老制度：以家庭代際交換為主

傳統中國農村呈現出自然經濟為基礎、儒家文化為主導的典型特征。在這樣的經濟、文化背景下，中國傳統農村養老制度的供給模式是以家庭為主、國家和社會為輔，具有長久的穩定性。中國農村的自然經濟是以家庭經營為主的家戶經營模式，土地是家庭重要的生產資料，絕大部分家庭的收入主要依靠土地收入，農業耕作不僅需要體力而且需要經驗的積累。在生產力水平低下、信息較為封閉的傳統農業時期，農業的再生產主要依靠家庭勞動力，若勞動者體力下降，就需要代際交換才能保持家庭農業生產持續進行。同時，農業生產技術和經驗的代際交換亦在家庭內部完成，因此家庭內部體力和智力的代際交換是小農經濟能夠持續進行的根本。在自然經濟條件下，家庭又是農業產品消費的基本單位，且多以實物消費為主。因此，家庭內部生產和消費的統一性決定了傳統農業社會的養老多在家庭內部進行。傳統家庭形成了“養兒防老”“多子多福”的觀念，通過勞動力再生產來為家庭養老提供保障。傳統自然經濟條件下，社會化大分工還未形成，新生勞動力主要依靠老人傳授的農業生產經驗謀生，老人權威的存在為傳統家庭養老提供了穩定保障。

小農經濟的脆弱性，決定了家庭養老的風險在傳統農業社會一直存在。家庭之外的宗族組織則為家庭養老提供了一些輔助。族是家的擴大，也是傳統社會最常見的血緣和地緣性的社會組織。宗族內部形成了多種的互助性養老保障方式。宗法社會整體呈現家國一體的基本特征。因為內在觀念的驅使，家庭成員關系更多體現在孝文化上。家族內各個小家庭則需要家庭間財產共享、家庭互助來共同抵御風險，家庭也成為基本的養老單元（文豐安，2021）。從傳統農業社會國家的角度來看，“家國同構”主要是血緣和政治的融合，是以宗法關系為基礎的。儒家文化中的尊老、敬老思想是歷代王朝大力宣揚的內容，而家庭養老也是成本最低的養老服務。此外，國家通過建立數量較少的養濟院、免除高齡老人徭役等方式承擔有限的養老責任。由于國家與傳統農村社會之間的關系僅限于稅收、征兵等具體事務，基層公共產品幾乎全部由家族承擔，最根本的原因在于傳統國家稅收有限，難以承擔現代國家應該承擔的公共服務責任。新中國成立之后至人民公社制度建立之前，以家庭為主要供給主體的傳統養老模式占據主導地位。

（二）公社供養制度：立足集體所有制基礎

從家庭的角度來看，土地改革之后到人民公社解體，家庭養老保障呈現出先增強后弱化再回歸的演變過程。1949 年前后完成土地改革，農民得以獲取土地生產資料，有力促進農村發展，提高農民積極性，從而增強了大多數家庭的養老保障功能。新中國農村社會的改造，解放了三億多農民，使其重新擁有土地，為其提供養老基本保障條件（鄧俊麗，2016）。根據相關數據顯示，新中國成立三年時間，農業糧食產量提高了近60%，農民的購買增加了70%（張琦等，1994）。家庭收入的增加使很多家庭有了積累，為家庭養老保障水平的提高提供了物質保障。

從集體的角度來看，1956 年6 月，全國人大通過的《高級農業生產合作社示范章程》對特殊群體社會保障作了具體規定。該章程是農村的一項重要的集體福利制度，主要側重于吃、穿、住、醫、葬五個方面對特殊社員的保障，后來發展成為農村“五保”制度，成為中國農村養老保障制度的重要形式①資料來源：根據1956 年6 月全國人大通過的《高級農業生產合作社示范章程》內容整理。。由于公社內部實行平均主義的分配政策，個人依附于集體，家庭的獨立經濟地位削弱，家庭養老功能弱化。這種計劃經濟下實行的平均主義供給政策，沒有對農村老人群體進行具體分類。受“一大二公”思想的影響，在集體經濟原本就十分薄弱的情況下，對“五保戶”的供養實行吃飯不要錢，甚至按需分配的政策，致使集體供給水平超過其自身的承受能力，最終導致了嚴重的后果，一些由集體舉辦的敬老院停辦，使得老年人生活質量下降。

從國家的角度來看，該時期國家主要是通過提供制度支持來保障農民的養老權益。1949年之后，農村養老保障逐步納入到社會主義法律制度框架內，為保障農民的養老權益、完善農村養老保障制度提供了法律支持。《中國人民政治協商會議共同綱領》《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國勞動保險條例》先后發布，對公民的養老保障權益作出了明確規定。同時，在集體供養制度形成之前，各地黨委和政府依據當地情況，針對農村特殊群體采取積極措施提供救助和養老保障，如發放救濟款、減免農業稅、對革命烈士進行優撫安置等。因此，這一時期雖然農村養老保險制度并未建立，但國家采取的政策措施對解決農村特殊人群的養老問題起到了很大作用。

（三）養老保險制度：政府財政責任缺失

一方面，人民公社解體之后，雖然中央文件要求地方在家庭聯產承包責任制推行之后，通過集體經濟等其他收入保留一定的村提留，用來延續“五保”供養模式。但由于我國各地農村經濟發展狀況不一，采取的養老模式差別很大，如部分地區集體經濟較好，在“五保”供養基礎上，發展三級社區統一管理、以支定收等模式，但多數地區以失敗告終（鄧大松等，2000）。整體上看，大多數集體經濟發展薄弱的農村難以繼續為老人提供更高質量的養老保障。另一方面，改革開放之后，城鄉市場交換逐步興旺，農民收入來源多樣化，貨幣收入逐漸成為農村家庭收入的主要組成部分，家庭這一傳統的農村養老模式重新占據主導位置。隨著一些地區離鄉入城打工潮的興起，農業生產社會化使得家庭老人在家庭生產經營中的地位逐步下降，以體力和智力為核心的傳統代際交換養老模式遭遇挑戰。

國家作為養老保障的主要承擔者，在改革開放之后不斷探索中國特色的社會養老保障制度。1986 年國民經濟和社會發展“七五”計劃首次提出了社會保障這一概念，并為中國養老保障制度的改革指明了方向。民政部發布報告②1986 年12 月發布《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》。，明確了如何建立農村社會保障體系，形成了初步設想，包括建立農村社會保障的必要性、制度框架、資金來源及家庭在社會保障中的作用等。1992 年，民政部在總結山東試點經驗的基礎上，頒發了基本方案③全稱為《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》。，由點到線、由線到面逐步開展制度的試點和推廣。該制度堅持以“個人繳納為主、集體補助補充、政策層面提供支持”的基本原則來籌措養老金，并成立了農村社會保險司，隸屬民政部。農村社會保險司下設農村社會養老保險管理服務中心等專門機構對養老金賬戶進行管理。民政部與勞動部、財政部、國家體制改革委員會等部門聯合印發了《關于農村社會養老保險試點有關編制問題的通知》《農村社會養老保險基金使用問題的通知》《農村社會養老保險管理服務費提取使用辦法》等文件，為農村養老保險制度的推行提供了相應的政策支持。

（四）新型養老制度：多元主體共同參與

2008 年10 月，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》發布，提出建立“新型農村社會養老保險”（以下簡稱“新農保”）。次年國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。“新農保”制度的兩個取向：一是“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”；二是采取“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的基本模式。“新農保”第一次提出了要建立多層次、可持續的農村養老保險制度，強調了政府、社會和個人（家庭）多主體的責任分擔。尤其是在政府責任方面，養老金由社會統籌和個人賬戶兩部分構成，其中基礎養老金由國家財政全額負擔，且基礎養老金與經濟發展和物價變動相掛鉤。這表明我國開始實行普惠式農村養老保險模式。“新農保”也被稱作是取消農業稅后又一重大惠農政策。這一制度建立在國家全面取消農業稅后，也是工業“反哺”農業、城市支援農村的時期，對于促進城鄉公平和發展具有重要意義。“新農保”強調政府責任，通過政府的調控來彌補城鄉之間發展的不平衡。“新農保”的實施，凸顯了社會公平價值，形塑了勞動力市場，更多體現政府責任的歸位（陽旭東等，2019）。

盡管“新農保”制度實踐中存在一些問題，但從這一制度運行十多年的經驗來看，該制度建立在國家經濟實力增強以及城市“反哺”農村的時代背景下，綜合考慮了城鄉二元差異和不同地區經濟社會發展的現實狀況，具備一定前瞻能力。一是為農村養老保障制度框架與城鎮職工養老保險制度的銜接奠定了基礎，為加快統籌城鄉社會保障制度運作創造了條件（徐文芳，2010）。二是推行“個人繳費+集體補助+政府補貼”的三方共籌模式，將傳統農村社會的家庭養老集體互助和現代國家的公共服務職能結合起來，發揮了各方優勢，為進一步建立更高水平的城鄉居民養老保障模式準備了條件。

（五）農村養老保障制度：城鄉一體化趨勢凸顯

2012 年以來，隨著農村勞動力不斷向城市轉移，我國的城鎮化率不斷提高。大量的農民工進入城市工作，但在養老待遇上，其與城鎮居民和企事業單位職工存在較大差距，如何讓農民工享有平等的社會保障成為促進社會公平的一個重要課題。一方面，大量農民工進城之后，農村養老與城鎮養老及職工養老三者銜接問題頗為迫切。另一方面，從全社會范圍來看，由于城鄉居民養老保險的地區差異顯著，統籌層次不高，亟待出臺新的政策來規范和統籌養老金的使用。針對以上兩個問題，為加快城鄉一體化進程中的養老政策并軌，《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》于2014 年初印發，這也標志著中國城鄉養老保障體系一體化進程加快，拉開了中國城鄉養老保障體制并軌的序幕。

相較于“新農保”，城鄉居民基本養老保險制度具有實質性突破，最大的意義在于讓城鄉居民公平享有基本養老保障，進一步推動城鄉融合。在保險金的籌資方式、待遇支付上城鄉同等化，統籌層次得以提高，促進了城鄉人才流動，體現了“建立更加公平可持續的社會保障制度”的要求。城鄉居民基本養老保障制度推行以來，在城市經濟發展的帶動下，國家對基本養老金賬戶的補貼逐年增加，農村居民的養老保障水平不斷提高，但也依然存在較多問題，有待進一步解決。一方面，相對于城市居民來說，農村居民的收入水平總體較低，在同一檔次的養老金繳費檔次中，農村居民往往選擇最低繳費檔次。養老保險金對大多數農村居民來說只是一項補充，更多還要依靠子女供養、土地養老等。另一方面，城鄉居民基本養老保險只是農村養老保障的一個組成部分，農民養老保障還包括養老救助和養老福利等不可或缺的其他方面。隨著居民生活水平的提高和生活條件的改善，農民的養老需求呈現多樣化態勢，不同區域、人群的需求不同，因此，相對于城市而言，農村養老保障更具有特殊性。

通過對中國農村養老保障制度變遷的梳理，農民養老保障供給主體從“家庭—集體—國家”延伸，這與傳統國家向現代國家轉變的過程是緊密相關的。現代國家在提供養老服務的同時也在力圖嘗試通過縮小城鄉差距，促進養老保障的公平正義。同時，與向現代國家轉變相伴隨的是社會主義市場經濟的發展，不同區域群體之間的養老需求差異化也越來越顯著。在鄉村振興的背景下，城鄉差距將逐步縮小，在這一過程中，如何通過外部資源的輸入來進一步應對農村養老保障需求的多樣化趨勢，如何妥善處理農村養老保障供需失衡矛盾，將是今后較長一個時期需要破解的一個重大課題。

三、中國農村養老保障的供需失衡

在把握中國農村養老保障制度歷程變遷規律的基礎上，下面以老年人的養老保障需求為切入口，探究國內農村養老保障的基本特征，繼而進一步剖析城鄉二元結構下農村養老保障的供需失衡問題。

（一）農村養老保障的基本特征

隨著城鎮化的不斷推進，大量農村青壯年勞動力涌入城市，農村養老保障也呈現出空巢化嚴重的現狀，傳統的家庭照料能力呈現日益弱化的態勢，使得農村家庭養老面臨更加嚴峻的挑戰。加之農村社區老人社會保障水平低下，經濟供養能力較弱，亟需社會化養老服務的發展來滿足老齡人口不斷增加的照料需求。在過往一個時期城鄉二元化發展的背景下，大多數養老資源投放在城市，使得城鄉養老服務和保障的差距進一步加大，導致供需結構失衡，呈現出如下特征：

第一，普遍存在危機感。作為人類最古老、最重要、最富有生命力的養老方式，家庭對于農民來說往往是首要的養老場所（穆光宗，2000）。然而，在城鎮化進程中，家庭養老遭受了前所未有的挑戰，主要表現為以下三個方面：一是農村人口老齡化進程加快，農村戶均規模縮小，農村家庭類型多元化、家庭老齡成員高齡化，農村養老服務供給能力不足。二是家庭結構的變化倒逼家庭養老功能弱化。“4—2—1”家庭結構不僅普遍存在于城市，亦是農村主要的家庭結構類型。三是個人經濟能力的提升使得代際關系逐漸平等化，代際關系變化導致年輕人的養老觀念轉變。此外，城鄉之間的養老設施覆蓋率差異明顯，農村的養老服務設施滯后也制約著農村家庭養老水平的提升。

第二，漸進社會化養老。在較長一個時期內，家庭養老依然是農村最重要的養老模式，但在戶籍制度、農村土地產權改革、人口數量與結構變化等因素的影響下，農村養老模式呈現出家庭、國家和社會等多元主體共同供給的趨勢。農村養老正向國家化和社會化方向演變。從經濟社會發展的角度看，國家需要更多地承擔農民的養老保障責任，確保經濟社會持續穩定發展。從中國式現代化的進程看，中國式現代化的過程必然是城市和農村并進的現代化，解決農民的養老問題是實現農村現代化必須解決的問題之一。從社會主義國家的性質看，農業、農村和農民為中國的工業化進程作出了重大貢獻，城市“反哺”農村符合經濟社會發展規律和社會主義公平、正義原則。因此，單一家庭養老逐步轉向家庭與社會化養老共存符合中國社會基本發展規律。

第三，城鄉投入不平衡。當前，城鄉居民雖然享有相同的養老保障權利，但實際獲得的養老保障資源與應享受的養老保障服務仍然存在較大差距，養老保障的城鄉不平衡問題依然存在。根據第七次人口普查數據顯示，截至2020 年11 月1 日，我國農村60 歲及以上老人占鄉村總人口比重達到23.81%，比城鎮高出7.99 個百分點。城鄉倒置的人口老齡化格局不斷深化。然而我國養老保障體系建設長期基于“重城市，輕農村”的思路，各項養老服務資源均優先向城市供應。在城鄉二元結構下，傳統農村養老陷入困境，農村養老保障供需不均衡的矛盾也日益突出，農村已成為我國應對人口老齡化挑戰的重點和難點所在。

第四，精準化程度較低。根據農村養老供給服務的發展規律，政府部門只有精準掌握農民的養老需求才能精準施策，各市場主體的功能才得以有效發揮。然而，從實際情況看，有的部門和地方存在缺位、越位的情形，導致市場和社會力量參與不足，農村養老保障水平難以提升。有的地方在實施農村養老保障制度改革時，出臺的政策往往存在滯后性，且重管制輕服務，具體表現為政策文件限制性內容較多、服務性內容偏少、細化管理不足等。由于農村老人類型多樣、需求多元，地方政府對于不同老年群體的養老保障精細化程度仍有提升空間。未來，主管部門及地方政府如何發揮引導作用，如何與企業主體、社會主體進行有效協調，如何推動農村養老服務提質增效等，都是政府部門精準定位和實施精細管理的基本內容。

（二）農村養老保障的需求分析

根據馬斯洛的需求層次理論，農村老人的需求首先是生存需求，其次是安全需求，進而有社會交往需求，渴望獲得尊重，最后是實現自我價值的需求。現實中不同老人需求不一，各層次需求亦會交織、融合地存在。鑒于我國農村養老保障需求的影響因素是多元、復雜的，且不同時期的需求特點亦不相同，學者們從年齡、婚姻、教育程度、經濟狀況及子女數量等不同維度加以詮釋，綜合歸納這些論述，可以更加精準地把握我國農村養老保障的需求現狀。

1.“多維”影響要素分析

首先，年齡越大的農村居民對物質上的生活照顧需求和精神上的慰藉需求就越強。政府部門在制定養老政策時，要充分考慮年齡對農村老年人養老需求的影響。從婚姻狀況來看，如果是夫妻雙方共同生活，農村老人互相依靠養老的能力就較強，對社會化養老的需求就越弱，當夫妻雙方身體條件較好、子女數量越多時，則對生活照料和精神慰藉的需求相對較少（田孟，2023）。其次，醫療保障類服務是當前農村老人尤其是高齡老人和失能老人需求最強的養老服務項目，尤其是在人口老齡化、高齡化加劇的背景下，農村老年人面臨著更嚴峻的疾病和失能風險，對醫養結合型養老服務的需求不斷增加（曾泉海等，2022）。因此，在提供養老服務和保障時，要根據農村老人的身體狀況，提供更加周到的醫療服務和保障。再次，農村老年人對休閑類養老服務的需求受到年齡、身體狀況、教育程度和經濟條件等因素的影響。一般來說，低齡、身體狀況較好、教育程度較高、經濟條件較好的老人對休閑類服務需求較強（劉小春，2020）。當然，部分老人雖然文化程度不高，但依然有著較高的休閑類養老需求。最后，性別問題是農村老齡研究所關注的重點之一，女性的預期壽命顯著高于男性，老年女性受疾病困擾相較男性更輕，但高齡男性的衰弱患病率卻顯著低于高齡女性，這使不同性別及身體條件老年群體對醫療照護資源的需求存在較大差異（胡湛等，2023）。

2.多元需求分化的表現

隨著農村經濟社會條件的變化，尤其是區域經濟發展給農村老人帶來的影響，農村老人需求分化狀況明顯。家庭經濟條件的改善和個人身體機能的不斷下降使得農村老人對養老的需求更加側重于醫療保障服務的提供，但囿于農村醫療設施不完善、醫療條件有限等客觀因素，農村能夠提供的醫療服務與農村老人的多元化需求形成了強烈的對比，結構性矛盾突出（韓沛錕等，2021）。現階段農村養老需求結構性供需矛盾主要表現在：一是農村老齡化程度加深。根據民政部和國家統計局2020 年預測，到2028 年，中國農村的老齡化人口將達到2.8 億人，農村老人比重達到30%，中國農村將提前進入嚴重的老齡化階段。與此同時，失能、半失能、高齡老人的數量增長速度加快，農村家庭結構變小，子女數量減少，大量獨居老人出現，都將帶來更大的社會養老壓力。二是家庭養老觀念依然強烈。家庭對農村老人的意義不僅在物質層面提供支持，更在精神層面給予慰藉。相較于城市老人，農村老人更傾向于居家養老。他們入住社區以外養老機構的意愿不強，更喜歡通過居家和社區養老方式來度過老年生活。三是“醫養康養相結合”的服務需求占比越來越高。在農村老人數量增加的同時，高齡、失能和半失能的老人數量也不斷增多。一些老人失去自理能力之后，存在無人照顧、缺乏及時的醫療保障的狀況。四是農村老人機構養老費用負擔能力較弱。在養老費用支出方面，農村老人在1000-2000 元/月、2000-3000 元/月、3000-4000 元/月三個檔次的支出分別占12%、6%和3%左右。這說明，農村老人承擔機構養老的經濟能力有限。

（三）農村養老保障的供需失衡

從制度變遷角度看，農村的養老需求受到多重因素的影響，養老保障制度變遷逐漸演變為以社會化、市場化為導向，形成誘致性制度變遷。因此，需求決定供給是農村養老制度變革的一個基本特征。農民養老需求的多元化，尤其是多元化需求反作用于養老供給，給農村養老供給提出了新的命題，為此，有必要從供給層面進一步剖析當前農村養老保障存在的主要問題。

第一，權責主體不明晰。按照目前國內養老保障體系供給主體劃分，主要分為國家、社會、家庭及個體等，供給主體呈現多元化趨勢，但實際運行中存在著主體間權責不清晰的窘況。主要體現為：第一，個體層面上老人自我供養的意識和能力弱化。第二，家庭層面的服務和保障功能逐漸弱化，尤其是隨著城鎮化發展，農村進城務工人員大量增加，農村老人獨居現象尤為普遍。第三，社會層面的服務保障更加凸顯替代效應。據民政部數據顯示，各類養老服務機構及設施逐年穩定增長，一定程度上減輕了農村養老負擔。

第二，服務內容不均衡。養老服務主要包括物質層面和精神層面兩大類，但不可否認現階段雖然已經注重精神層面供給，但依然存在二者失衡狀態。在家庭層面尤其如此，體現為老人們更多希望通過子女的陪伴獲得精神慰藉，但現實中由于分居兩地，農村老人與子女的溝通交流不足，更多地是從子女那里獲得一些物質支持。養老服務提供者按其性質主要分為公益性和商業性兩大類。公益類組織根據需求提供簡單的物質保障，商業類組織追逐經濟利益，更無法提供精神層面的充分供給。

第三，城鄉差距明顯。農村養老保障制度不完善、社會養老服務的結構性供需不平衡矛盾更為突出。農村顯性與隱性養老服務需求巨大，但社會養老資源并未按比例和有關標準相應配置到農村。從《中國民政統計年鑒2020》數據看，2010—2019 年，農村養老機構和床位總數下降，其中2019 年養老機構與床位數分別減少51%和40%，而城市的養老機構增長119%，床位數也增加了幾乎一倍。

第四，標準單一、缺乏層次。地方政府在制定本地區養老保障政策時，雖然考慮了區域的特殊性與差異性，但在供給標準制定方面仍呈現出單一性特征。各地農村居民可支配收入差異明顯，養老保障需求多元化，按單一供給標準執行養老保障必然面臨保障不平衡難題。即使同一地區人群，個體需求亦存在多層次特點，不能千篇一律按照劃一標準配置資源，更應根據個體層面購買力和服務品質需求來提供養老保障，滿足個性化的養老需求。

四、中國農村養老保障的完善進路

在鄉村振興背景下，農村養老保障要堅持立足實際、著眼長遠、循序漸進、梯次優化的原則，實現與農村社會生產生活方式的變革調整相適應，與農民日益增長的養老服務需求相匹配，與農村養老服務保障模式的持續優化相協調，與農村養老服務治理體系的健全完善相銜接。

（一）與農村社會生產生活方式的變革調整相適應

根據生產關系與生產力相匹配原理，特定的農村養老保障水平必須與當時的經濟發展水平相一致（蔣軍成，2017）。農村養老保障必然受到不同時期農村社會的經濟發展水平，特別是農村社會生產生活方式的影響和制約。從歷史的角度看，以家庭為組織單位、以農業為謀生之本、以農村為生活場域，是傳統農村生產生活的基本特點。由于以往很長一個時期農村生產力發展水平低下，生存保障和生活照料等基礎養老服務成為傳統養老需求的核心內容。而以血緣為紐帶的家庭，成為承擔養老責任、落實養老保障的核心主體，在對農民養老需求滿足與實現中扮演著關鍵角色，并由此形成了家庭養老保障模式。在傳統社會中，養兒防老的生育觀念、“反哺”老人的孝道文化、贍養老人的倫理義務，以及老人掌握家庭財產分配的決策權等，成為維系家庭養老的重要機制（林閩鋼，2003）。

在計劃經濟時期，特別是集體化時期，國家開始強化對鄉村社會的統攝整合，在農村實行土地集體所有、生產集體組織、生活物資統一分配，將農民吸納到集體化的人民公社之中，實現農村生產生活方式的重塑。在此背景下，保障最基本的吃飯、穿衣、就醫、住房、喪葬，成為農民養老保障的核心訴求。除了繼續由家庭承擔農民養老保障之外，作為集體組織的公社、生產隊，還可以借助集體積累對無勞動能力、無收入來源、無依無靠的“三無”老人實行保吃、保穿、保醫、保住、保葬的“五保”經濟安排，形成集體與家庭共擔養老的保障模式，成為家庭養老的重要補充。

改革開放以來，以家庭為單位、就業多樣化、城鄉流動的“兩棲生活”成為農村社會生產生活方式的重要特征。隨著家庭聯產承包責任制的實施，家庭的生產經營功能被重新激活和強化，以家庭為單位的生產，成為農民從事農業生產的主要形式。同時，農村人口外流加劇和市民化程度提升，以及農民就業多樣化、生活異地化、家庭結構小型化及農村社會老齡化問題疊加，使得傳統家庭養老功能不斷弱化（楊清哲，2018），催生出農村社會養老的改革探索，形成家庭養老與社會養老共存的農村養老保障模式。盡管此時養老服務保障水平停留在較低層次，仍然偏重于對醫療保障、生活照料等基本養老服務的保障，但改革對于探索社會主義市場經濟條件下農村養老保障模式仍具有重要價值。

在鄉村振興背景下，為適應新形勢下農村養老服務保障的新要求，我國大力實施積極應對老齡化戰略，將農村養老服務保障工作納入到鄉村振興戰略并統籌謀劃，通過加強頂層設計、強化資金投入、建立制度機制、完善基礎保障，推動各方面政策、資金、資源向農村傾斜，農村養老基礎設施建設逐步推進。互助養老、社會化養老、智慧化養老等養老服務保障模式不斷拓展，推動著農村養老服務向縱深發展，促進農民養老服務保障水平逐步提高。

不同歷史時期我國農村社會生產生活方式發生了一系列的變革調整，不僅引發農民養老保障需求由低級到高階、由單一向多元的迭代升級，而且推動了農村養老服務保障的持續優化。與經濟社會發展水平相適應，與農村生產生活方式的變革調整相適宜，成為推動農村養老保障體系更加完善的重要遵循。

（二）與農民群眾日益增長的養老服務需求相匹配

農民對于養老保障需求的日益增長，不僅是美好生活期待在養老保障領域的投射反映，也是完善農村養老保障的基本指引。農村養老保障應當著眼于農民群眾對健康、長壽及幸福生活的美好期待。從傳統農村社會農民關注物質支持等基本生存保障，到計劃經濟時期關注吃飯、穿衣、就醫、住房、喪葬等基礎養老保障，再到現代社會農民關心經濟供養、生活照料、醫療服務、精神慰藉、休閑娛樂、社會尊重、價值實現等多層次、多樣化的養老保障（畢紅靜，2012），總體來看，農民群眾對于養老保障需求的變化經歷了需求內容上的豐富拓展、需求層次上的迭代升級、需求方式的延展創新。在鄉村振興背景下，農民群眾更加迫切期盼實現農村養老保障的精準化供給與高質量發展。

一是推動農村養老保障的精準化供給。當前，農村老年人口類型分布呈現出特殊性、差異性和多樣性特點，如按照年齡可劃分為低齡老年人、中齡老年人和高齡老年人，呈現出數量增多的規律性；依據身體狀況可劃分為健康老人、半失能老人、失能老人，呈現出類型的多樣性；根據經濟水平可劃分為低經濟水平老年人、一般經濟水平老年人、高經濟水平老年人，呈現出層次的差異性。實現農村養老供給與養老需求之間均衡的前提是對養老保障需求的精準把控。現實中，農村養老服務保障的供需錯位仍然存在，如對農村老年人口群體劃分不精細，養老保障政策措施不夠精準，在養老保障落實落細上存在偏差等。為此，“十四五”時期乃至未來一段時間，要在農村養老保障的精準供給上持續發力。

二是推動農村養老保障的高質量發展。不僅要實現農村養老保障的精準化供給，還要在供給質量上落實高質量發展要求。目前，農村養老保障的供給主要還停留在物質層面，老年群體較高層次的服務需求仍然得不到充分滿足。對于農村中低收入群體老人來說，政府部門對于家政服務、醫療保健、精神慰藉、社會參與等較高層次保障的統籌考量力度仍有待加大，政策措施的常態化落實機制仍不夠健全。為此，未來要持續推動農村養老保障高質量發展，以滿足農民日益增長的養老保障需求為出發點，按照精準化供給和高質量發展的要求，積極順應農村老年人群體對于美好晚年生活的新期待，不斷提高農村養老保障的供給質量和水平。

（三）與農村養老服務保障模式的持續優化相協調

農村養老保障體系的完善，需有效發揮政府、市場、家庭、社會等多方力量的作用，推動形成多方協同、有效供給的農村養老保障模式。

一是采取有針對性的支持措施，強化“居家養老”功能。家庭養老是一種代際傳遞的養老模式，家庭是老人生活居住的場所，家庭成員是老人養老保障的主要供給者。這種養老模式的特點是使老人在感受家庭溫暖、享受天倫之樂的過程中安度晚年，契合了我國社會尊老敬老的傳統文化。在現代社會，家庭養老功能有所弱化已成為不爭事實，但居家養老依然是農村養老保障的一種主要方式。家庭養老的服務質量雖然主要取決于家庭子女的照料意愿和照護能力，但仍需要政府部門采取各種措施提供支撐，包括開展農村留守老人關愛服務、為居家照護提供技能培訓支持、支持家庭進行適老化家居環境改造等。

二是借助社會力量，開展“互助+慈善”養老。社會化養老是家庭養老的重要補充。現代社會農村社區探索的互助養老、公益慈善組織開展的慈善養老，是社會力量助力農村養老保障的重要體現。其中，農村互助養老模式是當地農村盤活現有資源、整合多方力量滿足村民基本養老需求的一種低成本的創新模式，有助于彌補農村空巢化、居住分散化等造成的老人無人照料、缺乏服務管理等弊端（孫鵑娟，2018）。而慈善養老則是以“仁愛”為道德基礎，以公益慈善組織和志愿者為實施主體，以特困老年人等特殊群體為服務對象，以特殊群體的物質幫助和照護服務為形式的一種養老保障模式。

三是發揮市場決定作用，推進“智慧養老”。在鄉村振興背景下，市場發揮著基礎決定配置作用，要充分依托科技手段，推動養老保障方式的智慧化轉型，不斷滿足老年群體多層次、多樣化的服務需求。“智慧養老”是朝陽產業，要以“智慧養老”為改革方向，不斷拓展智慧健康養老的產品供給、場景應用、產業形態，為滿足人民群眾日益增長的健康及養老需求提供有力支撐。

四是加強政府主導作用，優化“機構養老”。在鄉村振興背景下，強化政府主導作用，推動養老多元化需求，加大對農村敬老院等福利機構的經費投入并實施規范化管理，充分發揮機構養老在農村養老中的重要作用。當前，農村機構養老仍然存在養老機構床位短缺、設施設備陳舊、專業服務隊伍不足等問題，需要進一步加大基礎設施建設的投入力度，持續加強農村敬老院、福利院、救助站、養老院等改造升級，不斷提升政府的兜底保障服務水平。

（四）與農村養老服務治理體系的健全完善相銜接

在鄉村振興背景下，推動農村養老保障的需求滿足，需要主動將農村養老保障工作納入到鄉村治理現代化的視野。以推動農村養老保障現代化為目標，以治理體系、制度機制和能力建設為抓手，不斷提高農村養老保障的供給水平和服務質量。

一是要以推動農村養老保障現代化為價值目標。在治理現代化的語境下，推進農村養老保障工作，不能就養老談養老、就保障談保障，應當強化系統思維、整體觀念，主動將農村養老保障工作納入到鄉村治理現代化的視野來考量，作為推進鄉村治理體系與治理能力現代化的重要方面予以重視（趙秀玲，2021）。推動實現農村養老保障的現代化，不僅是推動農村養老保障工作的目標指引，而且是推動農村養老保障治理體系建設的改革方向。推動農村養老保障現代化，指導理念應當以人性化、精準化、規范化、專業化、職業化、多元化和多樣化發展為根本取向，努力實現養老服務的辯證發展、系統發展、協調發展與整體發展（李麗君，2022）。在鄉村振興背景下，需要以推動農村養老保障現代化為目標指引，努力實現農村養老保障工作的思維理念轉型、制度機制建設、素質能力提升，不斷提高農村養老服務的保障水平。

二是要以健全農村養老保障治理體系為關鍵環節。推動農村養老保障現代化，需要以建立健全農村養老保障體系為關鍵環節。在鄉村振興背景下，我國持續加大對農村養老保障建設的支持力度，農村養老保障事業取得了長足的進展。加大對農村養老保障治理體系的頂層謀劃，統籌農村養老保障人才隊伍、需求調查、監督管理、政策制度、基礎設施等多項任務體系建設（劉磊，2021），不斷增強農村養老保障工作的系統性和整體性。

三是要以優化農村養老保障制度機制為根本保障。聚焦養老保障領域，推動農村養老保障的現代化，需制定科學完善的制度機制作為根本保障。我國在農村養老制度機制建設方面仍有不足之處，需要從頂層設計角度，加大對農村養老保障的制度機制建設，加快地方性法規、實施細則的制定，切實為農村養老保障的需求滿足提供長效制度支撐。

四是要以強化農村養老保障能力建設為重要支撐。在治理現代化的語境下，推動農村養老保障工作，還要關注農村養老保障的能力建設（唐金成等，2022；汪璐蒙等，2023）。農村養老保障的需求日益增長，并呈現多元化、多層次、個性化的特征，但同時，農村養老保障能力建設卻相對滯后，難以有效適應農村養老保障的形勢發展。例如，以農村互助養老為例，部分村莊由于集體經濟基礎較為薄弱，加之農村青壯年外流嚴重，使得農村互助養老面臨集體供給能力不足的窘境，進而嚴重影響了農村互助養老的效果以及發展的持續性。從鄉村內生動力看，需要借助國家在農村實施的集體產權制度改革、資本下鄉政策的契機，將農村現有的養老潛力發揮出來，同時促進農村勞動力就地轉化，從而強化農村養老保障能力建設。

五、結語

農村養老保障是補齊我國民生短板、解決我國城鄉發展不平衡問題的關鍵。本文從歷史視角回顧我國農村養老保障不同發展階段及制度變遷，整體上把握了我國農村養老保障的基本情況，在深入剖析城鄉“二元”結構下我國農村養老保障供需失衡問題的基礎上，結合鄉村振興這一背景，進一步闡述我國農村養老保障的完善進路，對于破解農村養老保障供需失衡困境有較強的現實意義，為學界進一步深入開展養老保障供需研究、城鄉統一的基本養老保障制度體系建設研究提供了參考。現階段，學界對于農村養老保障供需關系研究的系統性和深度不夠，尤其是在農村經濟社會急速變化的今天，現實為理論的發展提供了更加豐富的素材，但卻沒有形成最新的理論成果。這充分說明，農村養老保障供需關系及制度改進研究有待進一步提升其理論深度。對于農村養老保障問題的研究不會消失，其在不同歷史時期有著不同的時代內涵與命題要求。在當前實施鄉村振興戰略大背景和推動共同富裕大圖景下，未來的研究應聚焦于新的時代背景，進一步豐富農村養老保障的基本意涵，深入探究農村多層次供需均衡養老保障體系的內涵、價值與意義，并從時間維度、學理維度、學科維度出發，構建新時代中國農村養老保障的理論體系，提煉和設置中國農村養老保障的研究議題。