“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”電子檔案單套管理存在問題與對策建議

陳 鐳

（無錫市不動產(chǎn)登記中心，江蘇無錫，214000）

我國電子文件管理工作近年來取得了長足進(jìn)步，社會各界對電子文件單套管理研究持續(xù)深入、認(rèn)知日益成熟、共識基本達(dá)成。2021年6月，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確提出了要在黨政機關(guān)范圍內(nèi)大力推動電子文件單套制歸檔，深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等領(lǐng)域電子文件歸檔工作。同年，全國所有縣區(qū)不動產(chǎn)登記機構(gòu)（以下簡稱“登記機構(gòu)”）全部引進(jìn)網(wǎng)上“一窗辦事”平臺［1］，申請人可以在線提交申請，辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)。不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)邁入無紙化階段，不動產(chǎn)登記資料的運行狀態(tài)、保存狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)為“單軌單套”［2］，做好不動產(chǎn)登記電子檔案（以下簡稱“登記電子檔案”）單套管理，打通“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”政務(wù)服務(wù)閉環(huán)管理“最后一公里”，成為當(dāng)前不動產(chǎn)電子文件管理的重要課題和研究方向。

一、不動產(chǎn)登記電子檔案相關(guān)概念及內(nèi)容

不動產(chǎn)登記是指先由當(dāng)事人提出申請，再由登記機構(gòu)依法將不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿的行為。

《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》將不動產(chǎn)登記簿等不動產(chǎn)登記結(jié)果和不動產(chǎn)登記原始資料定義為“不動產(chǎn)登記資料”。因此，本文將不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)辦理過程中通過計算機等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲的數(shù)字化信息記錄，即不動產(chǎn)電子登記簿等電子登記結(jié)果和登記電子原始資料，對應(yīng)稱之為“不動產(chǎn)登記電子資料”（以下簡稱“登記電子資料”）。

具有憑證、查考和保存價值的登記電子資料歸檔保存后即成為不動產(chǎn)登記電子檔案（以下簡稱“登記電子檔案”）。描述登記電子資料、登記電子檔案的內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)及其管理過程的數(shù)據(jù)就是登記電子資料、登記電子檔案的元數(shù)據(jù)。

其中，電子登記結(jié)果包括不動產(chǎn)電子登記簿（記載不動產(chǎn)的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況，主體、類型、內(nèi)容、來源、期限、權(quán)利變化等權(quán)屬狀況以及涉及不動產(chǎn)權(quán)利限制、提示的事項等數(shù)據(jù)信息）和不動產(chǎn)電子證照（電子不動產(chǎn)權(quán)證書和電子不動產(chǎn)登記證明）。登記電子原始資料包括不動產(chǎn)電子登記申請書、申請人身份驗證資料（如身份證件信息或影像件、靜態(tài)人臉識別圖像、動態(tài)人臉識別視頻等）、不動產(chǎn)權(quán)屬來源資料（購房合同、稅票、司法協(xié)助文書、不動產(chǎn)測繪資料、原不動產(chǎn)權(quán)證書/證明等電子版文件或數(shù)字化圖像）、登記機構(gòu)審核材料（與民政、編辦、市場監(jiān)管等共享核驗材料，民事行為能力驗證記錄影像，公告，電子登記審批表等）以及具有保存查考價值的其他材料。

二、不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理現(xiàn)狀與存在問題

“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”促進(jìn)了登記文件歸檔管理改革創(chuàng)新，使之在紙質(zhì)檔案數(shù)字化的基礎(chǔ)上，邁入電子檔案無紙化階段。電子檔案單套管理是指僅以電子形式歸檔具有保存價值的電子資料和管理電子檔案。雖然我國電子文件歸檔和電子檔案管理工作現(xiàn)行法律體系逐漸完善、政策保障逐漸充分、操作程序逐漸規(guī)范［3］，但是登記電子檔案單套管理還在實踐中不斷探索。

在政策制度方面，2019年3月，國務(wù)院修改《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）等規(guī)章和規(guī)范性文件，消除網(wǎng)上申請和辦理的法律障礙；同期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于壓縮不動產(chǎn)登記辦理時間的通知》等文件推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”，產(chǎn)生登記電子原始資料等。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）雖然對電子資料管理作出規(guī)定，但關(guān)于“電子資料的范圍應(yīng)包括電子資料目錄、電子登記簿和紙質(zhì)資料的數(shù)字化加工處理成果”的條款顯然已不適應(yīng)當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”業(yè)務(wù)現(xiàn)實。

在實際工作方面，登記電子原始資料歸檔正逐步開展單套管理。例如，蘇州市在登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)中建設(shè)電子檔案管理子系統(tǒng)，實現(xiàn)了登記電子檔案歸檔、保存、移交、利用、共享等全生命周期管理［4］（以下簡稱“蘇州模式”）。但大部分地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)登記”產(chǎn)生的申請人填錄信息、上傳的電子化材料、信息共享獲取的數(shù)據(jù)或文件等登記電子原始資料及電子登記結(jié)果，保存在登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，通過登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)或政務(wù)網(wǎng)接口對這部分登記電子資料進(jìn)行查詢、檢索和利用。

綜上，登記電子檔案單套管理主要存在以下問題：

1.制度建設(shè)不健全

國家在登記電子資料歸檔和電子檔案管理方面，至今未出臺統(tǒng)一的規(guī)章制度，也未將登記電子資料的收集、整理、檢測、歸檔和登記電子檔案的移交、存儲、鑒定、利用、統(tǒng)計、安全等管理辦法，以及登記電子資料組件及元數(shù)據(jù)的存儲格式等依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行專業(yè)化轉(zhuǎn)化。比如，登記電子資料存在歸檔范圍和內(nèi)容缺失，電子登記簿未納入地方主管部門文件材料歸檔范圍。又如，有的地方登記電子檔案分類方案和保管期限與上級文件規(guī)定有所出入，原國土資源部、國家檔案局印發(fā)的《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》規(guī)定含權(quán)籍調(diào)查和單元登記的不動產(chǎn)登記類所有檔案保管期限均為“永久”，《江蘇省自然資源文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》將抵押權(quán)登記檔案保管期限劃定為30年，抵押權(quán)注銷登記、查封登記、預(yù)告登記、異議登記檔案保管期限劃定為10年，其余各類登記保管期限劃定為永久。再如，對于市級登記機構(gòu)通過省級登記機構(gòu)數(shù)據(jù)接口獲取的數(shù)十個相關(guān)單位共享信息，一些不動產(chǎn)登記業(yè)內(nèi)人士主張僅以JSON格式數(shù)據(jù)保存即可。諸如此類問題亟待研究明確，登記電子檔案單套管理的科學(xué)化、規(guī)范化需要統(tǒng)一的歸檔整理規(guī)則和長期保存規(guī)范。

2.管理模式不統(tǒng)一

由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各地自行探索登記電子檔案單套管理模式。除了“蘇州模式”外，紹興市上虞區(qū)通過登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)對登記電子資料進(jìn)行提交、收集、整理和打包，利用區(qū)檔案局電子文件歸檔接收平臺接口對登記電子資料進(jìn)行“四性”檢測和歸檔［5］（以下簡稱“上虞模式”）。大部分地區(qū)僅在登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)中以文件夾形式組織保管電子數(shù)據(jù)，未進(jìn)行歸檔保存和規(guī)范管理，對今后登記電子檔案的管理、利用、鑒定、統(tǒng)計、處置等都將造成很大影響。

3.系統(tǒng)開發(fā)不完善

各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，信息化水平存在差異，登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)技術(shù)方案不成熟或信息技術(shù)不夠先進(jìn)，電子檔案單套管理功能需求在系統(tǒng)開發(fā)設(shè)計時容易被忽視或擱置。有的地方登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)上線，技術(shù)人員疲于保障業(yè)務(wù)辦理流程，無暇顧及檔案管理功能開發(fā)；有的地方登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)雖然具備檔案管理功能，但沒有及時更新信息技術(shù)，不具備登記電子資料“四性”檢測功能。目前，登記電子資料及其元數(shù)據(jù)生成后，普遍保存在登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，系統(tǒng)平臺的升級影響、相關(guān)機構(gòu)系統(tǒng)的對接問題、電子資料歸檔功能缺失等，都將導(dǎo)致登記電子檔案“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的原則性要求無法得到全面落實。

三、不動產(chǎn)登記電子檔案單套管理對策與建議

《規(guī)劃》明確提出“加快檔案資源數(shù)字轉(zhuǎn)型”的工作任務(wù)，尤其突出將來工作的重心在于“大力推進(jìn)‘增量電子化’，促進(jìn)各類電子文件應(yīng)歸盡歸”。2022年3月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》，明確持續(xù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，全面提升平臺服務(wù)能力，推行政務(wù)服務(wù)電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理。因此，加快登記電子檔案單套管理建設(shè)，提高不動產(chǎn)登記信息化整體效率和服務(wù)效益迫在眉睫。

1.建立健全規(guī)章制度，夯實規(guī)范管理標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)

參照《電子檔案單套管理一般要求》，結(jié)合不動產(chǎn)登記工作內(nèi)容和特點，制定統(tǒng)一的登記電子檔案《管理基本制度》《歸檔范圍、分類方案及保管期限表》《系統(tǒng)歸檔流程和工作要求》等單套管理規(guī)章制度和技術(shù)規(guī)范，明確登記業(yè)務(wù)、檔案、信息等相關(guān)部門的職責(zé)分工與協(xié)作機制，登記電子資料及其元數(shù)據(jù)的歸檔范圍和內(nèi)容、分類方案和保管期限、收集整理規(guī)則、歸檔接口和格式，登記電子檔案移交、檢驗、命名、入庫等歸檔程序要求和存儲、備份、統(tǒng)計、利用、鑒定等工作標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地推進(jìn)登記電子檔案單套管理法制化和規(guī)范化建設(shè)。其中，以下幾項事項尤其需要認(rèn)真研究和修改完善。

（1）歸檔范圍和內(nèi)容

電子登記簿應(yīng)納入不動產(chǎn)登記電子資料歸檔范圍，并在分類方案和保管期限表中體現(xiàn)。《條例》和《規(guī)范》分別規(guī)定，“不動產(chǎn)登記簿由不動產(chǎn)登記機構(gòu)永久保存”“不動產(chǎn)登記簿等不動產(chǎn)登記結(jié)果應(yīng)當(dāng)永久保存”。《民法典》明確，“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動產(chǎn)登記簿由登記機構(gòu)管理”，并強調(diào)“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應(yīng)當(dāng)與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準(zhǔn)”。因此，加強不動產(chǎn)電子登記簿的歸檔管理至關(guān)重要。同時，歸檔后的檔案信息需要與登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)中生成信息同步實時更新，保障查詢利用的信息完整、準(zhǔn)確。

（2）分類方案和保管期限

各地登記電子檔案分類方案應(yīng)根據(jù)國家確定的不動產(chǎn)登記政務(wù)服務(wù)確認(rèn)事項“四級四同”權(quán)利清單，細(xì)化本地不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)類型，制定政務(wù)服務(wù)“四級四同”框架下的具有當(dāng)?shù)靥厣M足當(dāng)?shù)夭粍赢a(chǎn)登記實際業(yè)務(wù)開展需求的登記電子檔案分類方案。地方主管部門制定的文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表涉及不動產(chǎn)登記的檔案保管期限應(yīng)與國家規(guī)定保持一致。登記電子檔案保存期限一般與紙質(zhì)檔案保管期限保持一致，也可以適當(dāng)延長，但不應(yīng)縮短。建議國家統(tǒng)一各類登記電子檔案的保管期限。

（3）整理和歸檔方法

一是政務(wù)服務(wù)確認(rèn)事項的各類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)電子原始資料應(yīng)嚴(yán)格按《政務(wù)服務(wù)事項電子文件歸檔規(guī)范》（以下簡稱《歸檔規(guī)范》），執(zhí)行歸檔信息包（包括電子資料組件及其元數(shù)據(jù)）的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和命名規(guī)則，完成登記資料的收集、整理、清點，生成驗證信息后交換到電子檔案管理系統(tǒng)，在進(jìn)行歸檔“四性”檢測后，登記編目形成登記電子檔案。

二是申請人、審核人利用網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備輸入形成的申請信息、詢問信息、審核信息、結(jié)果信息（不動產(chǎn)電子證照），以及通過相關(guān)部門信息共享獲得的查驗數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)庫電子文件，應(yīng)根據(jù)《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（以下簡稱《管理規(guī)范》）要求，滿足人們閱讀習(xí)慣和利用需要，將數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為版式文件歸檔和利用。

三是電子登記簿、電子證照等登記結(jié)果數(shù)據(jù)庫文件有別于不動產(chǎn)單元登記電子資料以一個辦件單位形成歸檔信息包的方法，可以轉(zhuǎn)化為版式文件，參照文書文件歸檔辦法，按不動產(chǎn)單元號順序，以件為單位保存，并提供查詢和利用。

2.統(tǒng)一系統(tǒng)建設(shè)思路，推進(jìn)規(guī)范電子檔案單套管理

無論是紹興市上虞區(qū)登記電子檔案管理整合模式，還是蘇州市登記電子檔案管理內(nèi)嵌模式，都通過登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)對登記電子資料進(jìn)行整理和打包，利用電子檔案管理系統(tǒng)接口對登記電子資料進(jìn)行“四性”檢測和歸檔管理，實現(xiàn)在線完成登記電子資料歸檔和登記電子檔案管理。

建議國家層面統(tǒng)一全國登記電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)思路和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范登記電子檔案單套管理業(yè)務(wù)流程、系統(tǒng)功能、資源建設(shè)及安全防護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)要求（見圖1）。確定登記電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)基于不動產(chǎn)登記信息管理平臺總體架構(gòu)，在統(tǒng)一框架下進(jìn)行擴(kuò)展開發(fā)，切實改變登記電子檔案管理現(xiàn)狀，推進(jìn)登記電子檔案單套管理全面實施。保障登記電子資料配置、收集、整理、封包以及登記電子檔案接收、檢測、分類、編目、利用、統(tǒng)計、鑒定、處置等工作在線流轉(zhuǎn)和處理，確保登記電子檔案管理過程可溯、長期可用、風(fēng)險可控。

圖1 登記電子檔案單套管理流程與系統(tǒng)功能

3.完善各項功能開發(fā)，強化系統(tǒng)技術(shù)支撐能力

《規(guī)劃》強調(diào)“著力推進(jìn)在業(yè)務(wù)流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中同步規(guī)劃、同步實施電子文件歸檔功能”，保障電子文件歸檔工作廣泛開展，切實推動符合要求的文件以電子形式單套制歸檔。登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)是登記機構(gòu)在數(shù)字化條件下履行登記工作職責(zé)、辦理登記業(yè)務(wù)的核心信息平臺，采用嵌入模式建設(shè)電子檔案管理子系統(tǒng)，使其具備登記電子檔案單套管理功能成為自主可控建設(shè)途徑。因此，做好登記電子檔案單套管理，必須依賴強大的登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)技術(shù)功能支撐。

（1）完善登記電子資料歸檔和電子檔案管理功能開發(fā)，加快實現(xiàn)登記電子檔案單套管理

根據(jù)《管理規(guī)范》和《歸檔規(guī)范》要求，登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備支持業(yè)務(wù)辦理部門根據(jù)內(nèi)置登記電子資料分類方案、保管期限表等工具，完整收集、整理應(yīng)歸檔電子資料及其元數(shù)據(jù)；應(yīng)當(dāng)支持根據(jù)內(nèi)置規(guī)則自動命名、存儲電子資料及其組件，保持內(nèi)在有機聯(lián)系；應(yīng)當(dāng)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)將應(yīng)歸檔電子資料及其元數(shù)據(jù)生成歸檔數(shù)據(jù)包，并向指定歸檔位置推送。電子檔案管理子系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備電子資料及其元數(shù)據(jù)的接收、登記、分類、編目、命名、存儲、利用、統(tǒng)計、鑒定、銷毀、移交、備份、報表及安全管理等功能，同時滿足但不限于分宗管理和“四庫分離”要求等，實現(xiàn)“四性”檢測和歸檔，再通過登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和不動產(chǎn)APP等多渠道向公眾提供查詢利用。

（2）運用人工智能、數(shù)字簽名、區(qū)塊鏈等技術(shù)，形成不可篡改的印證鏈，確保登記電子檔案憑證價值

一是完善基于電子政務(wù)的電子簽章、電子認(rèn)證技術(shù)運用，構(gòu)建安全的身份認(rèn)證體系。依托政務(wù)服務(wù)平臺，統(tǒng)一實名注冊、短信驗證、人像比對、音視頻雙錄以及合法電子簽名等身份認(rèn)證和真實意愿認(rèn)證，確保登記電子信息數(shù)據(jù)和電子資料真實可靠。

二是建立量化的登記電子資料歸檔質(zhì)量監(jiān)控體系，對登記電子檔案的種類、數(shù)量和質(zhì)量等指標(biāo)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)控。借助政務(wù)網(wǎng)上“一窗辦事”平臺與登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，實現(xiàn)網(wǎng)上申請與登記業(yè)務(wù)辦理的實時交互，通過數(shù)據(jù)質(zhì)量檢測系統(tǒng)對登記電子資料進(jìn)行完整性、可讀性、傾斜度、分辨率、重復(fù)性以及相似度等數(shù)據(jù)質(zhì)量檢測，避免無效資料保存，確保申請人填報上傳和信息共享獲取的登記電子信息數(shù)據(jù)和電子原始資料完整可用。

三是通過加蓋時間戳或上傳區(qū)塊鏈，在受理、審核、登簿等關(guān)鍵環(huán)節(jié)“固化”登記電子檔案原始狀態(tài)。借助檔案數(shù)據(jù)保全系統(tǒng)，自動完成登記電子檔案的備份、檢測、對比和修復(fù)工作，保證登記電子檔案的存證作用。

（3）提升系統(tǒng)安全管理水平，確保登記電子檔案保存和利用安全

與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案不同，電子檔案具有易改、可變、易失等特點，由于形成環(huán)境、信息技術(shù)、文件格式、記錄載體等變化，容易造成失讀、失效、失信及失密等后果。根據(jù)我國網(wǎng)絡(luò)安全等級保護(hù)制度以及自然資源部辦公廳《關(guān)于完善信息平臺網(wǎng)絡(luò)運維環(huán)境推進(jìn)不動產(chǎn)登記信息共享集成有關(guān)工作的通知》文件要求，系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)符合包括設(shè)施設(shè)備、訪問控制、服務(wù)器配置、功能設(shè)置、備份機制等“三級等保”技術(shù)要求，構(gòu)建安全物理環(huán)境、安全通信網(wǎng)絡(luò)、安全區(qū)域邊界、安全計算環(huán)境和安全管理中心，健全安全管理制度、安全管理機構(gòu)、安全管理人員、安全建設(shè)管理和安全運維管理等全方位安全保障體系，確保系統(tǒng)數(shù)據(jù)可信、可用、可溯。避免系統(tǒng)遭受破壞后，對不動產(chǎn)權(quán)利人利益造成嚴(yán)重?fù)p害，對國家治理、社會秩序以及政府公信力造成不利影響。

通過制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等一系列管理水平的提升，登記電子檔案必將成為服務(wù)不動產(chǎn)登記數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)支撐，為推進(jìn)黨政機關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、增強人民福祉提供強大助力。