城市新區(qū)公共停車規(guī)劃思考與探索
——以南匯新城為例

姚子男

[上海市城市建設(shè)設(shè)計研究總院（集團）有限公司，上海市200125]

0 引言

新城之所以新，在于基礎(chǔ)設(shè)施還處于快速建設(shè)階段，人口規(guī)模仍將進一步增長，公共服務(wù)設(shè)施有待完善。公交出行比例低，平均出行距離長，導(dǎo)致千人擁車率偏高，新城的停車問題相較于中心城區(qū)具有明顯的自身特點。新城公共停車規(guī)劃，既要考慮解決歷史欠賬，又要平衡中遠期城市發(fā)展用地與停車設(shè)施建設(shè)之間的矛盾。如何通過合理的規(guī)劃，制定針對性的對策，解決新城不同時期的停車問題，從而保持良好的可持續(xù)性的發(fā)展，是值得思考與研究的問題。本文以南匯新城為案例，探討城市新城區(qū)中公共停車規(guī)劃的思路與方法。

1 新城停車現(xiàn)狀情況與問題分析

1.1 現(xiàn)狀停車情況

南匯新城位于上海市東南角，是中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)的主城區(qū)，是臨港新片區(qū)建設(shè)具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟功能區(qū)和現(xiàn)代化新城的核心承載區(qū)，規(guī)劃面積為343 km2，規(guī)劃城鎮(zhèn)人口為144 萬[1]。根據(jù)調(diào)查，截至2021 年12月，南匯新城停車供給總量為13.26 萬泊位，其中配建停車12.3 萬泊位，占比92.8%；路外公共停車0.69 萬泊位，占比5.2%；道路停車0.27 萬泊位，占比2.0%。從比例上來看，停車結(jié)構(gòu)總體合理，基本形成以配建停車為主、公共停車為輔、路內(nèi)停車為補充的結(jié)構(gòu)。

1.2 主要問題分析

1.2.1 非居住類建筑停車矛盾更為突出

新城區(qū)商業(yè)配套設(shè)施的停車矛盾相比于居住片區(qū)更為突出。新城區(qū)居住社區(qū)建設(shè)年代較近，小區(qū)普遍品質(zhì)較好，如果嚴格按照配建標準執(zhí)行，基本能達到0.8 車位/ 戶的較高標準，相比于中心城區(qū)0.3 車位/ 戶的水平，能較好地避免居住類停車問題。但是新城在發(fā)展的初期，三甲醫(yī)院、重點學校與大型商場等公共服務(wù)資源稀缺，數(shù)量偏少，且一般傾向于優(yōu)先在重點區(qū)域集中建設(shè)，導(dǎo)致人流、車流高度集中，高峰時段停車需求極為突出，停車排隊溢出影響外部交通的情況時常發(fā)生，已經(jīng)成為區(qū)域交通的重要影響因素。

1.2.2 公交服務(wù)的不完善導(dǎo)致小汽車出行比例過高

南匯新城內(nèi)部僅有公交線路10條，存在站點覆蓋率低、發(fā)車頻率低等問題，出行中公交+軌道交通的比例僅占總體比例的4%，私家車出行比例高達18%。居民通勤出行中，尤其是中短距離出行中，小汽車的比例居高不下。新區(qū)公共交通系統(tǒng)不能提供良好的出行服務(wù)，倒逼居民駕車出行。

1.2.3 停車管理機制不健全

新區(qū)停車管理存在收費機制不健全、違法停車現(xiàn)象普遍、執(zhí)法難度大、停車信息化水平較為薄弱等問題。新城范圍內(nèi)，尤其是在滴水湖核心區(qū)周邊，目前絕大多數(shù)路內(nèi)停車位均為免費車位，未能利用合理的收費管理機制來正確地引導(dǎo)小汽車出行。另外，車輛隨意停放的現(xiàn)象普遍存在，對周邊交通造成了一定的影響。

1.2.4 臨時停車設(shè)施變化大、服務(wù)不穩(wěn)定

新區(qū)開發(fā)建設(shè)中利用特定時期內(nèi)的閑置土地，建設(shè)臨時停車場能在短時期內(nèi)較好地緩解特定區(qū)域的停車矛盾。但隨著土地的收儲與出讓，臨時停車場存在著隨時被取消的風險。在臨時停車場取消后，如果沒有新配建車位或新規(guī)劃的公共停車場作為補充，仍會導(dǎo)致區(qū)域停車矛盾的出現(xiàn)。

2 傳統(tǒng)公共停車場規(guī)劃方法的思考

2.1 追求總量達標而忽視服務(wù)對象

《城市綜合交通體系規(guī)劃標準》規(guī)定，城市公共停車場規(guī)劃用地總規(guī)模宜按人均0.5～1.0 m2計算。《城市停車規(guī)劃規(guī)范》規(guī)定，機動車停車位供給總量應(yīng)控制在機動車保有量的1.1～1.5 倍之間。其中，城市公共停車場提供的停車位可占城市機動車停車位供給總量的10%～15%[1]。由于相應(yīng)的規(guī)劃規(guī)范均給出了明確的停車位總量計算方法，因此，在常規(guī)的停車專項規(guī)劃過程中，停車位總體規(guī)模指標往往被規(guī)劃師作為一個既定的且必須要滿足的目標。由于老城區(qū)用地限制等客觀問題的存在，規(guī)劃中普遍存在停車場選址在城市新區(qū)數(shù)量多、規(guī)模大，而核心區(qū)域數(shù)量少、規(guī)模小的現(xiàn)象，這種做法很大程度上是為了滿足停車位總量達標的目標。規(guī)劃公共停車場的核心目標是要針對性地滿足周邊一定范圍的停車服務(wù)，解決局部的停車矛盾。一味地追求總量達標而忽視設(shè)施的實用性，必然產(chǎn)生停車場服務(wù)功能較薄弱、建設(shè)必要性不充足等問題。

2.2 規(guī)劃成果缺少精細化的控制指標

作為控制性詳細規(guī)劃中停車場規(guī)劃成果的重要支撐，停車專項規(guī)劃中能夠真正落實到法定規(guī)劃成果中的內(nèi)容所剩無幾。其中，主要包括用地編碼、地塊性質(zhì)、面積、容積率、泊位數(shù)等。這些指標與其他用地的常規(guī)指標基本相同。如果在編制控規(guī)時未同步開展停車專項研究，在控規(guī)成果中可能連停車泊位數(shù)這樣的基本控制指標也會缺失。另一方面，作為重要的交通設(shè)施，專項研究與控規(guī)成果中關(guān)于停車場均沒有設(shè)置針對性的控制指標與建設(shè)要求，導(dǎo)致即使在規(guī)劃圖中布局了較多的停車場設(shè)施，也會出現(xiàn)難以實施、無法落實的情況。究其原因，主要是在規(guī)劃層面，未能明確提出泊位數(shù)量、建設(shè)形式、停車場出入口的數(shù)量與位置、不同車型車位的配置比例、充電設(shè)施配建要求等。只有在規(guī)劃層面多考慮一些因素，才能更好地進行停車場點位的選址，最終才能推動停車場設(shè)施的真正落地實施，確保相應(yīng)的服務(wù)效果不打折扣。

2.3 忽視土地的綜合性利用

以往傳統(tǒng)的公共停車場規(guī)劃中，最為常見的形式主要以獨立用地的類型出現(xiàn)。由于設(shè)施優(yōu)先級別低，往往利用城市用地的邊角料或三角地來布局。近些年雖然也逐步出現(xiàn)了兼容用地的形式，但由于涉及實施主體、投資與收益分配，以及后期運營管理等問題，依然未能大量推廣。而其他類型的地塊開發(fā)早已實現(xiàn)了立體化與綜合化。因此，在新城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)中，應(yīng)該大力推進公共停車用地的綜合化利用，通過結(jié)合公園綠地、學校操場、人防設(shè)施等推廣停車設(shè)施用地與其他用地的兼容性設(shè)置，提高新城區(qū)土地的利用率。

2.4 停車泊位需求計算不夠精細化

停車設(shè)施的供給不能無條件、無限制地滿足。根據(jù)車輛出行的特點，停車位分為基本停車位和出行停車位。其中，基本停車位的數(shù)量根據(jù)區(qū)域內(nèi)遠期機動車的規(guī)模進行來確定，應(yīng)在建設(shè)之初就充分考慮，滿足需求，做到不留缺口。出行停車位應(yīng)綜合分析片區(qū)內(nèi)部不同時期居民出行的特點、停車周轉(zhuǎn)率等數(shù)據(jù)來確定。對于出行停車位的確定，不能采用大片區(qū)整體預(yù)測的做法，應(yīng)該分片區(qū)、分地塊、分具體項目進行針對性的分析，才能實現(xiàn)精細化需求預(yù)測。最終，公共停車場的總體規(guī)模原則上應(yīng)該由停車位總需求與配建車位之間的差額來確定。

3 城市新區(qū)公共停車規(guī)劃的優(yōu)化思路

3.1 堅持配建為主、公共停車為輔的總體發(fā)展策略

停車是一個系統(tǒng)工程，解決停車問題需要全局考慮，對停車問題的認識要從構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展的交通體系出發(fā)，規(guī)劃中應(yīng)堅持配建為主、公共停車為輔的總原則。在充分落實配建停車泊位的基礎(chǔ)上，針對布局不平衡或現(xiàn)狀設(shè)施規(guī)模短缺的情況，根據(jù)合理服務(wù)半徑內(nèi)的用地情況，補充配置公共停車場（庫）。明確公共停車位只能起到補充的作用，建設(shè)足夠的配建停車位才是解決停車的主要途徑。

3.2 制定分區(qū)域差異化的停車管理策略

對于公共停車規(guī)劃，應(yīng)該針對不同的城市片區(qū)單元采取差異化的發(fā)展策略。其中，按照停車供給分級主要有3 種模式：

（1）鼓勵發(fā)展和使用小汽車模式，停車泊位供給滿足機動車的擁有和使用要求,適度提高并嚴格執(zhí)行配建標準，即達到高狀態(tài)的供需平衡。

（2）嚴格限制車輛擁有和使用，提高收費標準，合理規(guī)劃建設(shè)P+R 公共停車場，達到低狀態(tài)的供需平衡。

（3）適當限制和引導(dǎo)車輛，鼓勵公共交通的發(fā)展，即達到適度狀態(tài)的供需平衡。

3.3 細化停車缺口計算方法，確定合理設(shè)施規(guī)模

根據(jù)公共停車場所服務(wù)的不同對象采用不同的需求預(yù)測方法。

第一類為補充現(xiàn)狀停車缺口的公共停車場。該類型中由于居住類停車用戶黏性較大，該類人群寧愿損失部分停車舒適度也更傾向于將車輛停放在自家門口或小區(qū)內(nèi)部，對于有一定步行距離的公共停車場，使用意愿較低。常規(guī)的停車位缺口（即停車需求與實際劃線泊位數(shù)的差值）計算方法并不能真實地反映區(qū)域的停車缺口規(guī)模。如果按照這種標準缺口來估算公共停車場的規(guī)模，勢必造成公共停車場規(guī)模偏大，從而導(dǎo)致使用率低、土地資源浪費的情況。因此，對于補充現(xiàn)有居住小區(qū)缺口為主要功能的公共停車場應(yīng)采用停車位實際缺口數(shù)作為規(guī)模計算的依據(jù)。實際缺口數(shù)是指小區(qū)內(nèi)部不能有效解決停車矛盾，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的停車外溢現(xiàn)象，被迫停放在小區(qū)周邊道路或其他場地的車輛數(shù)，同時還應(yīng)該一并考慮小區(qū)臨街商鋪的停車需求。

另外，對于服務(wù)非居住類的公共停車場，主要是針對片區(qū)內(nèi)文旅、醫(yī)療、學校等重要公建類吸引點。此類吸引點停車需求波動性較大，應(yīng)綜合考慮區(qū)分工作日、一般高峰日、極端高峰日3 種客流情況，分別計算吸引點的泊位缺口。由于極端高峰日全年出現(xiàn)的概率一般低于5%，所以建議以一般高峰日缺口為標準來估算公共泊位規(guī)模。同時采取統(tǒng)籌周邊公共停車資源，部分道路允許臨時路邊停車等措施以應(yīng)對極端高峰日缺口需求。再綜合考慮機動化的出行比例、停車場周轉(zhuǎn)率、車輛載客率等要素，提出非居住類的停車缺口預(yù)測計算方法：

第二類為遠期預(yù)留的公共停車場。該類型停車場的需求預(yù)測已經(jīng)有了較為完善的計算方法，主要包括基于土地利用的預(yù)測模型、基于出行的預(yù)測模型、基于社會經(jīng)濟活動的預(yù)測模型等。

3.4 嚴控服務(wù)半徑，有效提高設(shè)施利用率

公共停車場與服務(wù)對象的距離越遠，利用率越低。當步行距離超過800 m后，公共停車場的吸引率將大幅度下降，空置率明顯提高。因此，新區(qū)公共停車場的規(guī)劃應(yīng)以小型、分散、就近服務(wù)為原則，公共停車場（庫）合理服務(wù)半徑不宜大于300 m，用地緊張或特殊區(qū)域可適當放寬至500～800 m。在客流量較大且設(shè)施服務(wù)距離超過800 m 的停車場，應(yīng)考慮提供相應(yīng)的接駁交通服務(wù)。

3.5 鼓勵采用綜合性、多樣化的開發(fā)模式

在新區(qū)停車規(guī)劃中，設(shè)施的建設(shè)不應(yīng)局限于獨立用地一種單一模式，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)狀或其他設(shè)施，多元復(fù)合利用城市空間，充分挖掘設(shè)施潛力。在規(guī)劃設(shè)置獨立用地比較困難的情況下，一方面可以考慮在控規(guī)或用地出讓條件下，除去應(yīng)配建的車位外，要求建設(shè)單位代建一定數(shù)量的公共停車泊位，建成后移交相關(guān)部門統(tǒng)一管理。另一方面，可以充分利用城市公園、綠地、操場、人防設(shè)施、高架道路橋下等城市空間設(shè)置公共停車設(shè)施[2]。通過合理規(guī)劃、提前預(yù)留該模式建設(shè)的停車場能夠與對應(yīng)的設(shè)施同步設(shè)計、同步實施，這將會比后期進行改造更加高效與經(jīng)濟。公共停車場綜合性、多樣化的開發(fā)模式能有效促進土地的集約化及綜合開發(fā)，未來將會成為城市新區(qū)公共停車設(shè)施的主要開發(fā)模式。

3.6 統(tǒng)籌近遠期建設(shè)的合理銜接

城市新區(qū)土地出讓與項目建設(shè)情況始終處于一種快速變化的狀態(tài)。用地的變化會導(dǎo)致停車需求在短期內(nèi)出現(xiàn)較大的變化。對于近期公共停車場，主要是解決現(xiàn)狀已經(jīng)出現(xiàn)的停車矛盾，應(yīng)采用“由下而上”的規(guī)劃手段，先明確服務(wù)對象，再精確計算停車缺口規(guī)模后，優(yōu)先考慮利用周邊閑置土地、可改建或拆除的簡易建筑、綠地等設(shè)置臨時性停車場。該類場地一般僅需要做簡單的場地平整工作就可以投入使用，待土地出讓后及時取消。對于遠期的公共停車場，更多是考慮周邊片區(qū)建筑的整體停車需求，事先預(yù)留公共停車場用地或做出相應(yīng)的建設(shè)規(guī)定，同時還應(yīng)該考慮兩種規(guī)劃如何合理銜接的問題[3]。其中，近遠期位置重合的停車場，應(yīng)及時建設(shè)并直接按照遠期的標準進行實施。近期需要但遠期規(guī)劃取消的停車場，應(yīng)按照簡易停車場標準建設(shè)。遠期預(yù)留的公共停車場，應(yīng)持續(xù)跟蹤了解區(qū)域的用地與停車需求變化情況，及時對相關(guān)規(guī)劃進行調(diào)整。

4 規(guī)劃案例

4.1 總體布局

南匯新城位于上海市東南角，規(guī)劃面積為343 km2，規(guī)劃城鎮(zhèn)人口為144 萬[4]，包括滴水湖核心區(qū)等四大功能片區(qū)。截至2021 年12月，停車供給總量為13.26 萬個泊位。其中，配建停車12.3 萬個泊位，占比92.8%；路外公共停車0.69 萬個泊位，占比5.2%；道路停車0.27 萬個泊位，占比2.0%。基本形成以配建停車為主、公共停車為輔、路內(nèi)停車為補充的結(jié)構(gòu)（見圖1）。

圖1 南匯新城現(xiàn)狀停車資源分布示意圖（截至2021 年12 月）

其中，滴水湖片區(qū)根據(jù)對停車現(xiàn)狀及停車缺口的分析，按照適量滿足、均衡布局、規(guī)模適中、集約用地的規(guī)劃原則，利用結(jié)合綠化、結(jié)合樞紐、結(jié)合配建3 種開發(fā)模式，共規(guī)劃公共停車場（庫）35處，共9 198 個泊位（見圖2）。其中，保留現(xiàn)狀公共停車場（庫）13 處（二環(huán)公園帶及南匯嘴公園、星空之境），共計1 800 個泊位；保留土地出讓合約中落實的2 處（海昌二期、融創(chuàng)），共計1 518 個泊位；保留在控規(guī)中落實的7處，共計3 100 個泊位。另外，新增13處，共計2 780 個泊位。

圖2 滴水湖核心片區(qū)公共停車場（庫）規(guī)劃方案

4.2 重點區(qū)域布局方案

上海天文館自2021 年開放以來，在限流5 000人次的前提下，客流長期處于飽和狀態(tài)。其自身配建停車位僅為166 個。按照上述章節(jié)提出的計算方法客流估算，天文館停車位缺口約為459個，具體計算見表1。

表1 天文館停車缺口計算

除了自身配建的停車位，目前天文館還配套了周邊雪絨花路與星空集市兩個臨時公共停車場和部分路內(nèi)停車資源（見圖3）。由于雪絨花路臨時停車場主要服務(wù)對象為海昌海洋公園，能為天文館提供的停車位按照其總車位的1/3 計算。因此，周邊停車場可為上海天文館補充提供約500 個停車位，基本能滿足天文館的停車需求。

圖3 天文館周邊現(xiàn)狀停車資源示意圖（截至2021 年12 月）

由于周邊土地的陸續(xù)收儲，雪絨花路和星空集市臨時停車場計劃于2022 年初取消。另外，在天文館北側(cè)同時規(guī)劃了3 所學校，其中2 所已經(jīng)在開工建設(shè)。根據(jù)估算，3 所學校未來會產(chǎn)生停車缺口約446 個。由于在校園規(guī)劃中并未充分考慮停車問題，教職工長時停車與家長接送學生的臨時停車矛盾仍然十分突出。綜合考慮以上因素，在天文館周邊總計規(guī)劃6 處公共停車場，其中A005 地塊結(jié)合規(guī)劃公共綠地，設(shè)置公共泊位330個，主要服務(wù)北側(cè)3 所學校的停車需求。A006 至A009 地塊規(guī)劃均為商務(wù)辦公用地，根據(jù)與天文館和學校的距離關(guān)系，自東北到西南分別設(shè)置100 個、100 個、100 個、50個，共計350個公共泊位，均采用結(jié)合商業(yè)辦公項目代建增配的模式，主要補充雪絨花路臨時停車場取消后的停車缺口。另外，在星空之境海綿公園的東南角A003 地塊，結(jié)合商業(yè)服務(wù)業(yè)用地，待建增配公共泊位300個，由于距離天文館超過800 m。因此，該處公共停車主要服務(wù)于海綿公園的停車需求，并考慮在極端高峰時段適當補充天文館的停車缺口（見圖4）。

圖4 天文館周邊規(guī)劃公共停車示意圖

5 結(jié)語

城市新區(qū)屬于用地與建設(shè)快速變化的地區(qū)，該區(qū)域的公共停車規(guī)劃既要對近期現(xiàn)狀補缺口，又要著眼于遠期進行合理預(yù)留與控制。本文以上海南匯新城為例，在綜合分析新城主要停車問題成因的基礎(chǔ)上，針對公共停車的發(fā)展策略制定、規(guī)模預(yù)測方法、明確服務(wù)對象、多樣化的建設(shè)模式、近遠期規(guī)劃合理銜接等方面提出了相應(yīng)的優(yōu)化思路和建議，對完善新區(qū)公共停車規(guī)劃方案具有一定的指導(dǎo)意義。