無居民海島保護和利用規劃利益相關者界定、分類及管理策略研究

呂兌安 ,程杰 ,馮振洲 ,孫鴻程 ,莫微 ,譚勇華 ,王德剛,葉炯

(1.自然資源部第二海洋研究所 杭州 310012;2.自然資源部海洋空間資源管理技術重點實驗室 杭州 310012)

0 引言

無居民海島具有重要的生態、政治、文化、社會等價值,是海洋經濟的重要載體[1-2]。自2010 年《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島保護法》)實施以來,國家及沿海地方政府相繼出臺了配套規章制度,無居民海島保護和利用體制機制逐漸完善,無居民海島及其生態系統得到了有效的保護。但無居民海島因其地理位置特殊、面積小、淡水資源少等特點,生態系統較為脆弱,開發利用無居民海島需要對其進行科學的規劃,合理劃定保護和利用范圍,確定規劃目標,制定管理措施[3]。

《海島保護法》規定,國家實行海島保護規劃制度。海島保護規劃是從事海島保護、利用活動的依據。我國海島保護規劃可以分為全國海島保護規劃、省域海島保護規劃、市域海島保護規劃、縣域海島保護規劃、鎮海島保護規劃以及無居民海島保護和利用規劃(簡稱“單島規劃”)。單島規劃是海島規劃體系的最后一級規劃。根據《無居民海島開發利用審批辦法》等配套制度相關規定,單島規劃是對擬開發利用無居民海島編制的保護和利用規劃,是政府引導無居民海島保護和利用最直接的調控工具。

近年來無居民海島的開發利用逐漸受到資本市場的關注,無居民海島開發利用案例不斷增多,但是也存在不少海島僅編制了單島規劃,卻因沒有合適的開發主體或有權屬爭議、利益糾紛等問題無法進一步對海島進行開發利用。無居民海島開發利用的不確定性、利益相關者以及開發利用方式的多元性已成為單島規劃編制的重要挑戰[4]。為解決此類難題,前人在理論研究及實踐經驗總結的基礎上,提出通過加強公眾參與等措施,完善規劃編制過程,協調利益相關者利益訴求[4-7]。利益相關者的作用逐步受到了海島資源管理者和研究者的重視,本研究擬在前人研究工作的基礎上,進一步對單島規劃利益相關者的概念內涵、界定方法及管理策略進行研究與探索,以期完善單島規劃管理體系,實現無居民海島資源的有效保護和可持續利用。

1 單島規劃利益相關者的概念與內涵

利益相關者是指任何可能影響組織目標實現的群體或個人,或者是在這一過程中受其影響的群體或個人[8]。自20世紀60年代斯坦福研究院提出利益相關者理論以來,利益相關者理論便受到了經濟學家和管理學家的廣泛關注,并逐漸成為分析組織機構政策決策和績效管理的重要工具。20世紀90年代后,利益相關者理論所蘊含的科學思想和解決問題的思路逐步引起了自然資源管理學家和科學家的重視,并應用于環境科學、生態學、地理學、規劃學等相關研究中[9-12]。在生態環境領域,王曉亮等[10]認為利益相關者的關聯主要基于環境的外部性,并將利益相關者定義為受污染、損害等外部性現象影響的個人或團體。在海洋空間規劃研究中,紀盛[13]認為利益相關者是自身對他人利益產生影響或自身利益受他人影響的組織、個人或群體。在自然資源管理研究中,Pomeroy等[14]將利益相關者定義為以某種方式參與或受資源開發活動影響的組織、個人或群體。

根據前人關于利益相關者理論的研究,本研究認為單島規劃利益相關者指影響單島規劃目標實現或者受規劃目標影響的組織、個人或群體。根據這一定義,單島規劃利益相關者的內涵可以分為兩個方面:一是指影響規劃目標實現的組織、個人或群體,他們一般是單島規劃的上層設計者和決策者,負責組織或參與單島規劃的編制、發布實施、監督管理等;二是受規劃目標影響的組織、個人或群體,他們一般為擬用島單位或個人、現有無居民海島使用者以及無居民海島周邊民眾和村集體,他們在無居民海島上的權益將受規劃目標影響,開發活動將受到規劃目標約束。

2 單島規劃中利益相關者的識別

根據《海島保護法》《無居民海島開發利用審批辦法》等法律法規并結合單島規劃利益相關者定義和內涵分析,單島規劃中的利益相關者主要涉及以下幾類。

(1)政府。根據《關于印發〈縣級(市級)無居民海島保護和利用規劃編寫大綱〉的通知》(國海島字〔2011〕332號),單島規劃由縣級海洋行政主管部門組織編制,并由縣級政府批準。縣級政府及相關管理部門是規劃編制、發布實施和監督管理的主體。但是由于歷史遺留原因,部分無居民海島位于土地利用規劃、林地保護利用規劃等規劃范圍內,同時,港航、旅游等相關規劃也可能會涉及無居民海島,規劃內容存在相互交叉,甚至沖突,在單島規劃編制過程中需要與相關規劃加以協調。因此,政府利益相關者群體主要包括縣級政府、發改、港航、文旅、漁業以及自然資源與規劃等相關部門。

(2)擬用島單位或個人。單島規劃是對擬開發利用無居民海島編制的保護和利用規劃。由于無居民海島開發利用所需資金量大、風險高、周期長、成功案例少且海島使用制度不夠完善,無居民海島開發利用市場需求較小[15]。在實際操作中,往往是根據項目用島需求情況,針對性地組織開展相關單島規劃的編制工作。但是,相關法律法規在不斷完善中,2017年,發布實施的《海域、無居民海島有償使用的意見》,提出要完善用海用島市場化配置制度,制定無居民海島招標拍賣掛牌出讓管理辦法,減少無居民海島非市場化方式出讓。浙江省早在2013年即發布了《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》和《浙江省無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》,提出旅游娛樂、工業等經營性用島需要通過招標、拍賣、掛牌的形式獲取無居民海島使用權,其他非經營性用島則可以通過申請審批的形式獲取無居民海島使用權。所以,單島規劃擬用島單位和個人可以分為兩類:一類是市場取向的參與者;另一類是申請審批的參與者,這部分群體或個人將直接從規劃中獲取利益。

(3)規劃編制單位和評審專家。規劃編制是一項綜合性、政策性和技術性均很強的工作,需要專業團隊進行協調決策。自然資源與規劃管理部門一般通過招投標等方式確定單島規劃的編制單位。規劃報批前,自然資源與規劃管理部門還需要聘用相關領域的專家對規劃合理性和可行性進行論證。

(4)特殊利益相關群體和個人。《海島保護法》出臺前,大部分無居民海島主要由相鄰鎮或村集體進行管理使用。很多無居民海島存在著不同程度的開發利用活動,同時還可能存在權屬、租賃合同等。部分無居民海島還是沿海漁民季節性養殖的臨時居住場所。因此,無居民海島相鄰的村集體、周邊的漁民以及法前用島個人或集體都將受單島規劃的影響,是單島規劃的重要利益相關者之一。

3 單島規劃中利益相關者分類與管理策略

《海島保護法》第八條提出“海島保護規劃報送審批前,應當征求有關專家和公眾的意見,經批準后應當及時向社會公布”。隨著我國海島保護制度的完善,利益相關者已逐步參與到單島規劃編制中。但由于利益相關者的利益訴求不同,利益相關者之間必然存在利益沖突。如何協調各方利益,優化分配海島生態資源和空間資源,使利益相關者實現利益均衡已成為單島規劃編制中需要考慮的重要問題。研究表明,利益相關者對特定事件的影響力和利益性是不同的,若簡單地將利益相關者進行同等對待,均衡利益相關者各方的利益訴求,不僅將造成人力、物力、財力的浪費還將導致規劃變得復雜,影響規劃編制進程[16-17]。因而,需要對利益相關者進行分類,再根據類別和利益訴求,制定不同的管理對策與參與方案。

利益相關者的分類方法主要有米切爾評分法、影響力-利益矩陣分析法等[18-19]。本研究使用后者進行利益相關者分析。影響力-利益矩陣分析法將利益相關者分為4類并提出了指導性的管理策略,分別為:①高影響力、高利益性利益相關者:該類利益相關者不僅具有很高的影響力,而且對戰略決策的關聯性極高,直接影響戰略決策的制定、實施,同時也需接受戰略決策實施績效考核,是關鍵利益相關者,需要緊密管理,給予極大程度的關注,并權衡其利益訴求。②高影響力、低利益性利益相關者:該類利益相關者影響力很高,但與相關戰略決策的利益性關聯較低,一般情況下對戰略決策基本會采取積極態度,但是也可能由于突發事件而轉變態度,成為第①類利益相關者,管理策略以滿足其利益訴求為主。③低影響力、高利益性利益相關者:該類利益相關者影響力小,但是與戰略決策具有很高的關聯性。由于戰略決策導致其利益發生變化,該類利益相關者可能通過某些行為對前兩類利益相關者產生影響,從而改變他們對戰略決策的態度,在管理決策上,要保證該類利益相關者的信息獲取通暢,保證他們積極參與決策。④低影響力、低利益性利益相關者:該類利益相關者的影響力及與戰略決策的關聯性均很低,利益性小,僅需給予最小程度的關注[20]。值得注意的是,利益相關者的利益性和影響力是動態變化的,尤其在發生突發事件的情況下,利益相關者的利益性和影響力將發生顯著改變,從而轉變為更為重要的利益相關者。

根據影響力-利益矩陣,分析得到單島規劃中的利益相關者分類如圖1所示。以此分類結果為基礎,結合筆者在單島規劃咨詢服務中的工程實踐及文獻歸納總結,4類利益相關者的利益訴求及管理策略如下。

圖1 單島規劃中利益相關者分類Fig.1 Stakeholder classification in uninhabited island planning

3.1 高影響力、高利益性利益相關者利益訴求與管理策略分析

高影響力、高利益性利益相關者是單島規劃的關鍵利益相關者,主要包括自然資源與規劃、發改、港航、文旅、漁業等相關行政管理部門及主管官員。自然資源與規劃部門是規劃編制、實施和績效考核的主體,是單島規劃利益沖突協調的關鍵部門,其主要利益訴求一般為按時完成單島規劃編制,并確保規劃的科學性和實用性。發改部門是擬用島項目的立項審批部門,同時也是地方發展規劃的制定者,其利益訴求一般為確保規劃可滿足地方發展和項目建設需求。其他部門的利益訴求一般為落實相關規劃(旅游、港航等)指標,避免與相關規劃在管理上存在矛盾與沖突[21]。

該類利益相關者在管理策略上要執行“緊密管理”策略,在單島規劃編制過程中通過訪談或咨詢會等形式與該類利益相關者進行充分的對接、交流,讓其參與規劃的全過程,保證其了解單島規劃內容、目標,并與其解釋相關政策或技術要求,協調解決與相關規劃的沖突問題。同時,要充分考慮單島規劃的分區結果、規劃目標以及管控措施是否能被其所接受。

3.2 高影響力、低利益性利益相關者利益訴求分析與管理策略

單島規劃高影響力、低利益性利益相關者主要為縣級政府。單島規劃由縣級政府批準發布,縣級政府具有較高的影響力,但與單島規劃利益關聯小,只要單島規劃不影響其利益,縣級政府不會主動干涉規劃編制。

該類利益相關者在管理策略上執行“使其滿意”策略,即在現行無居民海島管理體制機制下,滿足縣級政府現有利益訴求,減少頻繁調整、修編單島規劃可能性(頻繁地調整、修編單島規劃將直接影響政府的公信力,使其轉變態度)。

3.3 低影響力、高利益性利益相關者利益訴求分析與管理策略

單島規劃低影響力、高利益性利益相關者主要包括現有無居民海島使用者、海島周邊的漁民或集體以及擬用島單位或個人,此類利益相關者影響力低,但因單島規劃與其切身利益直接相關,具有很高的利益性,在某些情況下,可能出于保護自身利益需要而采取過激行為。其利益訴求一般為單島規劃可以使其既有利益增值或至少不對其既有利益產生影響,若有影響及時提供補償。此類利益相關者也是后期無居民海島開發利用中需要重點關注、協調的一類利益相關者[22]。

該類利益相關者在管理策略上需執行“保證信息獲取”策略,在規劃編制后期,多地點、多形式(網絡、報紙等)對單島規劃信息進行公示,包括用島規劃條件、用島補償方案和標準等,使該類利益相關者能充分獲得與其利益相關的信息,并提供反饋渠道,及時解答疑惑,使其能夠通過官方途徑保護自身的合法權益,避免激化矛盾,產生過激行為。

3.4 低影響力、低利益性利益相關者利益訴求分析與管理策略

單島規劃低影響力、低利益性利益相關者主要包括單島規劃的編制單位和個人、規劃評審專家、社會公益組織等,此類利益相關者影響力及與規劃的利益關聯性均較低,游離在利益沖突之外,在其轉變為更為重要的利益相關者之前,僅需給予最小程度的關注。

4 結論與建議

利益相關者參與單島規劃編制可以增強單島規劃實施的穩定性,有助于單島規劃目標的實現。自然資源與規劃、發改等相關管理部門和主管官員是單島規劃的關鍵利益相關者,在規劃編制中需要緊密管理,使其參與規劃的全過程;縣級政府屬于第二類利益相關者,在規劃編制過程中需充分考慮其利益訴求;現有無居民海島使用者、海島周邊的漁民或集體以及擬用島單位或個人屬于第三類利益相關者,與單島規劃具有很高的利益關聯,需要保證其對規劃信息的獲取,通暢官方溝通交流渠道,避免因利益沖突發生過激行為;單島規劃的編制單位和個人、規劃評審專家、社會公益組織等屬于第四類利益相關者,他們游離在單島規劃沖突之外,僅需給予最小程度的關注。

國內外研究以及相關規劃實踐證明,規劃編制應考慮利益相關者各方的利益訴求,權衡各方利益,并達成規劃共識,不能因強調某一方而忽視另一方的利益訴求,只有兼顧經濟效益、生態效益和社會效益,規劃才具有科學性和實用性,才能發揮其應有的作用。利益相關者分析是單島規劃編制過程中的重要環節,建議在后續無居民海島管理制度改革時,將單島規劃利益相關者分析結果納入規劃編制內容。