美麗海灣的概念、科學理解、行動框架和發展建議

李青生 ,蔣金龍 ,王翠 ,吳耀建 ,陳慶輝

(1.自然資源部第三海洋研究所 廈門 361005;2.自然資源部海洋生態保護與修復重點實驗室 廈門 361005;3.福建省海洋生態保護與修復重點實驗室 廈門 361005)

0 引言

海灣是凹入陸地的明顯水曲,其水曲的面積要等于或大于以灣口寬度為直徑劃的半圓面積[1]。海灣既是各類海洋生物繁衍生息的重要生態空間,也是各類人為開發活動的主要承載體,保護與開發的矛盾最為集中[1-5]。因此,近年來,海灣也逐漸成為生態環境保護研究和管理關注的焦點區域[6-13]。2022年1月,生態環境部等6部門聯合印發的《“十四五”海洋生態環境保護規劃》指出:“十四五”期間,推進海灣生態環境綜合治理和美麗海灣建設,展望2035年,80%以上的大中型海灣基本建成“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣[14]。美麗海灣建設逐漸成為海洋生態環境保護的重要內容和目標。近年來,關于美麗海灣的報道,主要集中于海灣生態環境存在的問題、美麗海灣建設的必要性、指導思想、評價體系探討、實施機制、保障措施及美麗海灣建設的一些案例[15-18]。但由于美麗海灣是一個較新的概念,究竟什么是美麗海灣、美麗海灣行動框架是怎樣的等問題還在探討中。鑒于此,本研究在分析國內外研究成果的基礎上,梳理了國內外海灣生態環境治理的發展歷程,提出了美麗海灣的概念,給出了美麗海灣概念的科學理解,提出了美麗海灣的行動框架,并對我國美麗海灣建設提出了建議,以期為我國的海灣生態環境治理、美麗海灣建設提供科技支撐。

1 國內外海洋生態環境治理的發展歷程

1.1 早期萌芽階段

第二次世界大戰之后,歐美、日本等經濟快速發展,沿海地區逐漸成為人口密集、工業發達的區域,經濟發展的同時,大量污染物排放到海洋中,逐漸造成了海洋生態環境問題,主要表現為:海水水質下降、海洋生態被破壞等,逐漸影響沿海居民的生產、生活等活動。環境污染和生態破壞問題也逐漸受到各國政府、人民和一些非政府環保組織的關注。一些非政府的環境機構也逐漸建立,并組織了一些環境監測活動,各國政府在公民和非政府環保組織的推動下逐漸關注生態環境問題,但是還沒有真正形成專門環境管理機構,環境監測逐漸出現,但是監測活動較少、規模小而且不系統,科研機構對生態環境問題的研究也較少[18]。

這個時期,我國的海洋開發活動主要是漁業、鹽業、海水養殖業、海洋航運業等海洋傳統產業,海洋生態環境質量總體較好。我國政府也開始組織海洋綜合調查,以掌握海洋生態環境的基本情況,具有代表性的是1958—1960 年國家科學技術委員會海洋組發起了全國海洋大普查活動,對我國的海洋進行了第一次全面的、大范圍的調查。

1.2 初步發展階段

1970年之后,一些經濟發達的海灣區域,如美國的切薩皮克灣、日本的瀨戶內海、歐洲的波羅的海等區域,因為污染物排放和人類活動,出現了嚴重的環境污染、生態破壞和資源衰退,影響到當地的經濟發展和沿海居民的生產、生活。各國政府開始逐漸重視環境污染問題,成立了專門的環境管理機構,并重視跨部門的環境管理機構的建設,各國也制訂了跨部門環境管理行動計劃,并確立了行動的目標,建立了標準的監測和評估方法。海洋環境科學基礎研究開始加速,為環境治理提供支撐。各國非常重視造成海域富營養化的營養鹽的控制,結合科學研究成果,制定了一系列營養鹽控制的目標、方案,并在多部門逐級落實。在政府、非政府環保組織、公民的共同努力下,水質惡化的趨勢逐漸得到遏制[19-22]。

在此期間,隨著我國經濟的發展和開發活動的增多,環境問題也初步顯現,我國也逐漸建立和完善了專門化環境保護機構。1971年,我國成立國家計委環境保護辦公室,在中國政府機構的名稱中第一次出現了“環境保護”的字樣;1982年,我國組建城鄉建設環境保護部,部內設環境保護局;1984年,城鄉建設環境保護部環境保護局改為國家環境保護局;1988年,我國成立作為國務院直屬機構獨立的國家環境保護局(副部級);1998年,國家環境保護局升格為國家環境保護總局(正部級),是國務院主管環境保護工作的直屬機構。環境保護機構不斷升格完善,說明在我國環境保護越來越受到重視。在海洋管理方面,1964年,國家海洋局的成立標志著我國建立了海洋管理的專門化機構,1982年,《中華人民共和國海洋環境保護法》頒布,對海洋環境保護和管理具有重要的指導和推動作用。在此期間,環境規劃、環境評價等管理手段逐漸被引入海洋環境管理過程中,促進了海洋環境管理的規范化。

1.3 進一步發展階段

進入21世紀后,在之前研究和實踐的基礎上,各國逐漸認識到,只控制營養鹽是不夠的,需要關注多目標(復雜目標),在水質目標之外,還需管護生態目標、棲息地目標、資源目標等,建立海洋保護地、海洋空間規劃等管理手段也逐漸受到重視,一些地區也對漁業資源利用制定了限制性措施,以保證資源的可持續利用。海洋生態修復活動大量開展,為海洋生物資源恢復發揮了重要作用,海洋生態補償等經濟學手段的引入,也豐富了海洋環境管理的手段[23-26]。

進入21 世紀以來,特別是我國加入WTO 以來,我國經濟進入快速發展階段,環境問題逐漸增多,生態環境亟須保護。在此期間,我國的環境保護管理機構不斷完善。2008年,國家環境保護總局升格為環境保護部,成為國務院組成部門;2018年,組建生態環境部,作為國務院組成部門,統一管理海洋生態環境保護工作,也標志著我國海洋生態環境保護工作進入了新的階段。在此期間,陸海統籌進行海洋生態環境治理、海洋空間規劃、海洋生態保護與修復、海洋生態損害賠償與保護補償等海洋生態環境管理理念與手段也逐漸得到應用。

2 美麗海灣的概念及科學理解

2.1 美麗海灣的概念

關于美麗海灣的概念,已有一些研究人員探討過。李方等[16]認為,美麗海灣特指生態環境美麗的海灣,可定義為環境優美、水清灘凈,生態健康、魚鷗翔集,實現人與海和諧共生,可持續提供優質生態產品、創造物質和精神財富,滿足人民日益增長的優美生態環境需要和美好生活向往的海灣。許妍等[18]認為,美麗海灣是指符合“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的建設目標要求,能夠為公眾提供優質生態產品,帶來感官享受和美好體驗,滿足人民日益增長的美好生活需要的海灣。

美麗海灣不僅僅是一個靜態的概念,而且是一個動態的過程,具有豐富的內涵。因此,在綜合國內外相關資料,結合近岸海域的特點和海洋生態環境保護的要求,筆者提出了美麗海灣的概念:美麗海灣是指根據海灣自然環境和社會經濟特征,劃出一定范圍的近岸海域。通過分析海洋生態環境壓力,監測海洋生態環境質量現狀,確定海洋生態環境保護目標,在此基礎上提出海洋生態環境保護對策措施并付諸實施,最終建成“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”可持續提供優質生態產品的近岸海域。美麗海灣是美麗中國的重要組成部分,是在美麗中國大背景下提出的、針對近岸海域的生態環境保護、治理與修復的新的生態環境保護與治理方案,是生態文明的重要支撐。

2.2 對美麗海灣的科學理解

2.2.1 對概念的理解

就在這危急時刻，一個身材健碩的青年男子跳進海中，迅速將女子從海里救出來，當人們圍攏過來向他們表示慰問時，有個人拿著一架照相機擠進人群，將一些照片拿出來讓人們觀賞，這些照片再現了剛才那驚險的一幕。人們奇怪地問：“剛剛發生的事情，你怎么會有照片？”攝影者高舉相機，得意地說：“這是普拉公司的新產品——拍立得相機，30秒鐘就可拿到照片。”游人們立即對“拍立得”相機產生了極大的興趣，紛紛圍了過來觀看。

(1)美麗海灣并不僅僅指海灣,還包括廣義的近岸海域,包括海灣、河口、潟湖、平直海岸的近岸海域等。

(2)不同的海灣功能不同,有的海灣以保護功能為主導,有的以旅游休閑功能為主導,有的以港口航運功能為主導,有的以工業功能為主導,應根據不同海灣的自然特征和功能要求,確定不同的生態環境標準,以使其達到生態環境保護要求,建成與其特征、功能、目標相適應的美麗海灣。

(3)由于各地的自然條件、資源稟賦、經濟社會發展水平不同,我國的海岸線漫長,美麗海灣并不是一次性選劃建成,而需要根據各地的條件,分梯次逐步建設。

2.2.2 對美麗海灣建設目標的理解

美麗海灣的目標要建成“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣,其中的含義很豐富,主要包括以下幾點。

(1)海灣區域海水水質良好。海洋生態紅線區、海洋自然保護區等區域的水質一般達到《海水水質標準》第一類標準,游憩用海海水水質應能夠保障游憩用途,漁業用海區海水水質應能夠保障提供優質水產品,交通運輸用海區、工礦通信用海區等區域水質也要符合海洋生態環境保護的要求。

(2)海洋生態良好。海洋生物多樣性水平較高,海洋珍稀、瀕危物種和海洋典型生態系統得到有效保護。

(3)公眾親海場所、設施較完善。主要居民點、休閑娛樂區附近的海灘、岸線處應清潔干凈,海漂垃圾影響得到有效控制,公眾親海場所、設施較完善。

(4)海洋環境風險得到有效管控。海洋環境風險主要風險點都有相應的管控措施、設備、應急預案,可以有效防范海洋環境風險。

3 美麗海灣建設的行動框架

美麗海灣是海洋生態環境保護的重要目標,但是如何實現美麗海灣,如何實施海灣環境治理與生態保護,需要制定適宜的行動框架,以對美麗海灣建設提供具體參考。具體行動框架包括如下幾點(圖1)。

圖1 美麗海灣建設行動框架Fig.1 Action framework for the construction of Beautiful Bay

3.1 建立跨部門和跨區域的協調機制

生態環境治理需要多部門統籌協調,既涉及生態環境管理部門,也涉及自然資源管理部門、農業管理部門、工業管理部門、市政園林管理部門、交通運輸管理部門等,因此需要建立跨部門的協調機制或協調機構,進行統一協調和管理。當美麗海灣建設涉及跨區域的情況時,還應建立跨區域協調的機制或機構,以對各地區的海洋生態保護行動進行統一部署、指導和協調。

3.2 選劃合適的區域

美麗海灣是在一定的空間范圍內建設的,因此,選劃合適的海域范圍十分必要。美麗海灣建設區域的選劃既要注重自然地理和生態系統的完整性,也要考慮行政區劃的完整性:可以選擇經濟社會活動較多、污染較嚴重的區域,也可以選擇具有典型生態系統、珍稀瀕危野生動物的需要保護的區域,或者既有開發活動,又有需要保護的生態系統、開發與保護矛盾突出的區域等。

3.3 制定適宜的目標

管理是由目標驅動的,制定合適的目標對于管理的順利實施十分重要。在美麗海灣建設過程中,既要制定總體的、長遠的目標,也要根據區域社會經濟、生態環境狀況,制定分階段的、可實現、可執行的目標。另外,目標的制定要跟區域經濟社會發展水平和發展階段、經濟社會發展特點、生態環境的本底水平和治理水平相協調。

3.4 資金保障與監督

資金是美麗海灣能否順利實施的關鍵。在美麗海灣建設的初期,應制定專門的資金籌措與監督管理辦法,并向社會公布,同時設立生態環境基金會或委托成熟的財務管理部門,負責資金籌措和管理。政府部門應根據自身的財政能力提供專項資金用于美麗海灣建設,作為美麗海灣建設最基本的資金來源;也可以通過生態環境基金會,接納社會捐款;在資金不足的情況下,也可以允許一些企業出資進行生態環境治理,在治理之后,在不損害生態環境的情況下允許企業進行適當的經營性活動,以豐富資金來源。

3.5 生態環境監測與評價

生態環境監測是建設美麗海灣的基礎性工作。生態環境監測可以了解海域生態環境的本底狀況,發現海域的生態環境問題,了解海域重要生態系統的狀況,為海域的生態環境治理和生態系統保護提供基礎資料。在實施生態環境治理措施之后,也需要進行生態環境監測,以便對生態環境保護與治理的成效進行評估。當然,在監測的基礎上,還需要建立合適的評估方法,以便對海域生態環境狀況進行適宜的評估與判斷。

3.6 制定適宜的生態環境治理與生態保護對策

3.6.1 做好權力下放

權力只有下放到一定的層級,才能激發相應層級建設美麗海灣的積極性。在美麗海灣建設過程中,應將生態環境整治與保護的相關權力(如整治方式選擇權、資金使用方式選擇權、保護方式選擇的權力)下放到基層,提高基層建設美麗海灣的積極性。當然在下放權力之后,應做好監督和協調,以防止權力的不適當運用,以及協調各方工作以形成合力,實現目標。

3.6.2 做好經濟激勵

在美麗海灣建設過程中,應注重經濟激勵政策的應用,以提高各方建設美麗海灣的積極性。對于海洋生態環境造成損害的單位和個人,應要求其進行生態損害賠償;對于生態保護有貢獻而減少了發展機會的單位和個人,應對其進行生態保護補償。

3.6.3 實施空間規劃

不同區域的生態環境質量不同、生態系統特征不同,而且造成生態環境問題的原因也不盡相同。因此需要編制空間規劃,對不同的區域采取不同的生態環境控制標準、不同的生態環境治理措施等。

3.6.4 注重生態保護與修復工作

對于海域的重要生態系統、珍稀瀕危物種,要采取措施進行保護工作,減少人為干擾,進行自然恢復。對于確需人類輔助進行修復的生態系統,適當進行人工干預,進行生態修復。

3.6.5 注重陸海統籌治理生態環境

陸源污染是海洋污染物的最重要來源,因此海域生態環境治理必須考慮陸源污染。將陸源污染控制納入海域生態環境治理目標,將入海河流、入海排污口、面源污染控制作為美麗海灣建設的重要內容。

3.7 海灣治理成效評估與適應性管理

成效評估是對之前工作效果的評估總結,可以總結有益經驗,也可以發現新的問題,提出適應性管理方案。在美麗海灣行動實施的過程中,應適時對海灣生態環境進行監測和評估,在此基礎上進行美麗海灣建設成效評估,以總結正反兩方面的經驗,并根據經驗教訓、新發現的問題提出適應性管理方案,提高美麗海灣建設方案的針對性和精準性。

3.8 發動社會力量參與美麗海灣建設

政府資金和資源的投入是美麗海灣建設的主要力量,但是社會資本和社會力量的投入同樣十分重要。美麗海灣建設成果的最大受益者是公眾,應在建設初期進行廣泛的宣傳,將美麗海灣建設最終目標和正面效應傳遞給公眾,取得他們的支持。在海灣治理的過程中,可以將面臨的困難和取得的成績及時報道,讓公眾第一時間了解相關進展。在資金方面,應積極吸納社會資本進入美麗海灣建設過程,對政府資金進行有益的補充,同時也應注意讓社會資本獲得一些合適的、有益的回報。

4 我國美麗海灣建設的建議

4.1 做好頂層設計,完善法規制度

縱觀各國的海灣生態環境保護、污染治理的歷史,大部分國家都在治理之前或治理過程中進行了頂層設計,制定了相關的法律、規章或準則,并在實施過程中根據頂層設計進行部署,如美國的切薩皮克灣、日本的瀨戶內海、歐洲的波羅的海等,都進行了頂層設計。做好頂層設計涉及治理資金來源及管理、治理機構的職責與分工、治理目標的確定與分解等。好的頂層設計可以較好地規劃美麗海灣實施的全過程,前瞻性地對未來可能出現的問題進行提前預判并做好應對預案,整體性促進美麗海灣行動的順利實施。

4.2 制定清晰的目標,并層層分解落實

清晰的目標是美麗海灣建設的方向,也是美麗海灣建設的重要驅動力。在美麗海灣建設過程中,首先要有總體目標,然后在總體目標之下,如果有需要的話,可以設立階段性目標,對于由幾個區域或部門共同建設的美麗海灣,可以將總目標分解成幾個區域性的目標或幾個部門性的目標,如果以下還有更細分的行政機構,可以繼續細分,確保每一級的任務都具體、明確,所有的分目標都是為實現總目標服務。

4.3 做好陸海統籌,注重以海定陸

陸源污染對我國的海洋生態環境有重要的影響,應將陸源污染納入美麗海灣建設進行統一考慮,陸海統籌進行美麗海灣建設。應針對陸海統籌問題,在環境保護法律法規中進行相關的梳理、并進行適當的規定;對于陸海相關生態環境要素檢測方法、評價標準不一致的問題,管理部門應牽頭制定相關標準,理順陸海相關生態環境要素的關系。管理部門應按照環境要素設立管理部門,以便于陸海統籌進行管理。對于陸海保護與發展矛盾較為突出的區域,如生態環境保護要求較高的海域,注重以海定陸,應對陸源污染物排放和治理提出要求。

4.4 注重科技支撐,科技參與決策

科學技術是美麗海灣建設的重要支撐,在世界各國海灣治理的過程中,都充分依靠科技力量,如美國的切薩皮克灣治理過程中,成立的切薩皮克灣委員會中就包括科學技術分委員會,全程參與切薩皮克灣的治理過程。因此在美麗海灣建設過程中,應集中各單位優勢科研力量成立科學技術委員會,或者與相關科研院所建立戰略合作,為美麗海灣建設提供決策支持,從科學技術的角度充分保障美麗海灣建設。

4.5 發動公眾積極參與美麗海灣建設

應積極發動公眾參與建設美麗海灣。在資金方面,積極吸納社會資金進行美麗海灣建設,使資金來源更加有保障;在宣傳方面,應利用報紙、雜志、電視節目等傳統手段以及手機、互聯網等現代手段,大力宣傳美麗海灣建設,使公眾及時了解美麗海灣的目的、意義及其對公眾的益處,積極爭取公眾的支持;在具體行動方面,可以發動群眾參與到美麗海灣的建設中來,如不斷完善社區垃圾分類收集機制、社區污水收集處理機制,組織社區衛生運動、植樹種草活動、凈灘活動等,使美麗海灣建設目標的達成更有保障,也可以使公眾在參與環境整治的過程中不斷提高環保意識。

5 結論

針對目前美麗海灣的相關概念和理論還不甚完善的情況,本研究對國內外海洋生態環境治理發展歷程進行了梳理,總結了國內外在海洋生態環境治理方面的主要經驗,在此基礎上完善了美麗海灣的概念以及對概念的科學理解,提出了美麗海灣的行動框架,并對我國建設美麗海灣提出了建議,研究結果可以為我國美麗海灣建設提供參考和技術支撐。