農業勞動力非農部門轉移過程中的變化特征與政策啟示

張在冉，趙云海

（晉中學院經濟管理系，山西晉中 030006）

1 問題的提出

改革開放四十多年以來，中國的農業勞動力轉移經歷了一個由高速轉移到中速轉移的轉變過程，轉折時間出現在2012年至2013年。與此同時我國經濟發展也進入了由高速發展邁向高質量發展階段。復雜多變的農業勞動力轉移狀況致使傳統二元轉移理論面臨挑戰，西方經典二元理論描述的事實與我國的情況相去甚遠，有必要總結農業勞動力轉移過程中呈現的變化與特征，有助于理解和把握農業勞動力轉移與城鎮化發展的關鍵要素并采取應對之策。

2 我國農業勞動力轉移出現了四個明顯的階段

2.1 第一階段：1978—1991年農業勞動力由傳統農業向農村的非農產業轉移

中國對內改革始于農村，家庭聯產承包責任制取代了人民公社，這一制度的實施使得20世紀80年代初農業經濟取得了極大的發展、農民收入得到了極大的提高，為隨后的農業勞動力非農轉移提供了堅實的物質保障；隨后將市場機制引入到農業和農村經濟發展中，鼓勵農民從事工商業等非農產業活動和發展鄉鎮企業，農業生產結構、農村經濟結構趨于多元化，鄉鎮企業也得到蓬勃發展，為農業勞動力非農轉移提供了政策基礎（萬寶瑞，2018）。這一時期由于城鄉戶籍制度限制，使農民進城交易的成本十分高昂，我國農業勞動力不得已只能轉向依靠自己的力量、自我積累、自我發展、自我創辦的農村非農企業（楊俊青，2005），廣大農村大量剩余勞動力轉向農村的鄉鎮企業，體現出“離土不離鄉、進廠不進城”的轉移特點。在這一時期，“農民工”的稱謂流行起來（哈曉斯，2021）。僅14年的時間，農業占比從1978年的70.5%下降到59.7%，非農占比從29.5%上升到40.3%，總共9 609.11萬農業勞動力轉向了農村的非農部門，這是我國廣大的農村地區第一次工業化與城市化的高潮。隨后，我國選擇了政策偏向城市的工業化與城鎮化的道路。

2.2 第二階段：1992—1997年農業勞動力同時向農村與城市的非農部門轉移

隨著鄉鎮企業在農村發展出現了一些瓶頸，國家采取的收緊政策，致使農村的非農部門吸納農業勞動力的能力一度下降。1992年鄧小平南巡講話與十四大確立了社會主義市場經濟體制改革，私營企業的發展取得了突破性進展，加之城市取消了糧食供應制度，東部沿海快速推進城鎮化用工需求量巨大，1992年突然出現了4 000萬農民工進城務工的盛況，1994年增加到6 000萬，此后農民工以每年約800萬的速度進城，這次的“民工潮”與第一次的大規模本地轉移不同，這次的目的地是城市，戶籍制度的限制使得農民工徘徊在城市的邊緣，形成了“離土又離鄉、進城又進廠”的特點。農業占比從1992年的58.5%下降到1997年的49.9%，非農占比從40.3%上升到50.1%，總共有8 000萬農業勞動力轉向了農村與城市的非農部門，這一時期的農業勞動力轉移呈現的特點是同時向農村與城市的非農部門轉移。

2.3 第三階段：1998—2003年農業勞動力出現了回流，并交替出現“民工荒”現象

受到亞洲金融危機的影響以及國有企業的改革重組和市場經濟的持續推進，我國城市部門釋放出大約6 000萬勞動力。如表1，1991—1997年國有單位的從業人數沒有多大變化，大約穩定在1.1億人左右，到1998年，國有單位的從業人數是9 058萬；1999年，國有單位從業人數下降到8 572萬；2003年國有單位的從業人數下降到6 876萬人，短短幾年時間，釋放出4 000萬左右的國企職工；1991—1996年城鎮集體單位的從業人數從3 628萬人下降到3 016萬人，從1997年開始，城鎮集體單位的從業人數從2 883萬人下降到2003年的1 000萬人，大約釋放出2 000萬以上的勞動力。國有單位與城鎮集體單位累計釋放6 000萬待就業人員，出現了下崗潮導致在城市就業困難重重，加之2003年的“非典”沖擊，終于首次爆發了“民工荒”。與之相對應的農業勞動力轉移速度也大大減緩，這一時期農業占比人數從1998年的49.8%下降到2003年的49.1%，非農占比從50.2%上升到50.9%。因此農村部門的私營企業與個體組織成為農民的主要吸納地。與之相對應的是農村的私營企業以每年約200萬的速度吸納了約1 100萬農業勞動力就業。這一時期出現了農村部門與城市部門的勞動力的雙剩余，至此農村部門的發展至關重要。

表1 1991—2019年城鎮就業人數與鄉村就業人數（單位：萬人）

2.4 第四階段：2004—2021年農業勞動力向農村與城市的非農部門轉移快速推進的同時，開始出現“返鄉潮”

從2004—2021年，我國連續18年發布中央一號文件，將“三農”推向了前所未有的新高度。直到2015年中央一號文件提出了“推進農村一、二、三產業融合發展”的方向、2016年中央“一號文件”具體明確了推進農村產業融合發展的目標任務和舉措；2018年習近平同志強調“城鎮化”與“逆城鎮化”相得益彰，同時推進。糾正了我國長期以來采取的偏向城市城鎮化的導向，十九大最終確立的實施鄉村振興戰略、優先發展農村、農業的發展戰略。

如表1所示，這一時期，農業勞動力向農村的非農部門（私營企業與個體）轉移約1億人，向城市的非農部門（除國有企業外）轉移約7 000萬人。此時農業勞動力占比從2004年的46.9%下降到2019年的25.1%，非農勞動力占比從53.1%上升到74.9%。2019年，農民工總量達到29 077萬人，比上年增加241萬人，增長0.8%。2020年全國農民工總量28 560萬人，比2019年減少166萬人，比上年下降1.8%。2020年開始，我國的農民工總量及外出量均大幅度下降，鄉村振興戰略的政策力度初步顯現。與此同時，農村的產業融合發展取得了不俗成就，農村出現了新業態。戶籍制度的改革、新農合、農村養老保險的覆蓋、農村基礎設施的建設都取得了巨大的進步，城市與農村部門的基本公共服務與過去相比，縮小了很多。這為農業勞動力城鄉雙向流動提供了基礎。

總之，農業勞動力轉移的承載主體由鄉鎮企業過渡到民營企業再過渡到中小企業、中小微企業、農民創業企業。可見中國的城鄉一體化，也不一定非要讓農民進城，可以大力發展農村，一手推進新型城鎮化，一手加快新農村建設和農村一、二、三產融合發展，必須走出一條新型城鎮化和新農村建設并行不悖、雙輪驅動的道路。

3 政策啟示

3.1 我們應當堅定不移地走城鄉雙輪驅動的城市化和農業現代化的道路

讓待轉移農民、不愿意外出轉移的農民在農村實現就業有門路、收入有增長的就近轉移，讓已經轉移出來、想要落戶城鎮的農民工實現市民化，讓想要返鄉創業的農民有業可創、做大做強，保城鎮化率的同時，促進農村一、二、三產的融合發展。

表2 1978—2021年我國農業勞動力轉移的階段特征

3.2 提升非農就業人員人力資本，促進非農轉移

人力資源社保部門鼓勵農民及農民工參與職業技能培訓、并頒發各類職業資格證書，設置培訓積分與個人賬戶掛鉤等措施，積極鼓勵農民工參與到人力資源建設的步伐上來。同時農民工個體在工作中要重視對職業能力、經驗的積累。

3.3 想盡一切辦法，提高非農就業人員收入

政府制定工資條例與出臺農民工最低工資增長標準的時候，應充分調研與科學細化行業、職業的最低標準，并出臺相關配套政策助力企業發展，保住了企業就保住了農民工的工資。同時要想辦法增加農民的收入。農村的產業盡量留在農村，讓農民能就地轉移，保護與開發農村的生態與休閑，注重農村的文化與傳承，助力鄉村發展就是為農民增加收入與就業。

3.4 縮短工時、注重健康管理

人力資源社會保障部門在充分調研的基礎上，細化各行業的最強勞動時間，出臺輪崗的相關規定制度，并嘗試推行每周工作4天每天工作8 h的工時制度；大力打擊996與007的工時安排。企業要把員工的身心健康看成重要的資源，主動維護員工的休息權與報酬權，同時把提升工作安全性與工作環境的舒適性作為勞動關系管理的重點內容。