關于增強法治督察權威性、科學性、針對性、有效性的研究

北京德恒（蘇州）律師事務所 陳海祥、樊道敏

為深入貫徹落實習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，充分發揮督察工作對法治政府建設與責任落實的督促推動作用，構建守責盡責、失責追責的法治政府建設與責任落實工作機制，2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《法治政府建設和責任落實督察工作規定》（以下簡稱《督察工作規定》）。《督察工作規定》將控制總量、計劃管理作為指導原則之一，要求貫徹落實黨中央關于統籌規范督查檢查考核工作的要求，增強督察工作的權威性、科學性、針對性、有效性，不搞層層加碼、不增加基層不必要的工作負擔。《督察工作規定》還規定了督察可以采取情況匯報、查閱資料、詢問約談、走訪暗訪、要求協助等必要措施，明確地方各級黨委、政府、縣級以上政府部門和有關工作人員履行推進法治政府建設職責的主要督察工作內容，為全面依法治國提供了重要載體和有效抓手，是法治督察的根本性文件。

一、增強法治督察權威性科學性針對性有效性的重要意義

（一）推動實現全面依法治國

以前執中央政府對各級地方政府法治工作開展的具體要求是相對寬泛和粗陋的，缺少具體、細致和明確的規定，至多是在哪些方向、哪些方面粗略布置，《督察工作規定》的施行意味著各級黨委、政府以及政府部門、工作人員在法治建設方面的要求已經具體到要做哪些工作內容，怎么樣評價工作成績，以及如果存在以各種形式拒絕、阻礙或者干擾督察工作，或未按照要求進行整改或者拖延、拒不整改將會被追究何種責任。準確一點說，法治已經一躍成為同經濟發展、生態建設、社會保障、就業、社會穩定等一樣成為評價官員和政府部門政績的關鍵績效指標之一，并且相較于后者多是政府內部關起門來評價、推行不同，前者是完全公開的面向民眾的考評指標和考評辦法，對于中國特色社會主義建設影響的根本性和長遠性一定意義上也超過了后者。法治督察工作對于推動實現全面依法治國的意義自然就不言而喻了。

（二）維護國家主權的需要

國家是國內民眾通過一定方式和途徑所共同建立的，而主權作為一個國家存在的基礎和最重要的權利，其賦予國家在其國內范圍內最高的尊嚴與權威，因此民眾也應服從于這一實體。而法治是國家治理的基本方式，也是國家治理現代化的重要標志。“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動”“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，已經明確無誤地表明，國家內的一切主體，包括機關、企事業單位在內的任何組織或者個人，一切活動，包括國家的治理、市場的運行、家庭的生活、個人的行動，都必須在憲法和法律規定范圍內活動，意味著中國是法治之中國，法治督察為國家建設法治體系、實行依法治國提供制度保障。

（三）維護國家法律權威的需要

恩格斯認為:“權威具有兩個特征，一是將他人的強加于別人頭上：二是以服從為前提。”從古至今，每個社會都必須存在著一種至上的權威，與之抵觸的將被通行認定為背離整個社會秩序。對于法治社會來說，這種權威就是法律。法律既然被統治階級制定出來并要求全體組織和個人均需遵守，法律的權威性則必須得到實現，否則最終結果是動搖統治階級的地位和整個社會秩序的穩定，法治督察正是維護法律權威的重要措施。

二、我國法治督察現狀及內容分析

以江蘇省為例，按照江蘇省委依法治省辦的統一部署，2019年以來南京市在法治政府建設“補短板、強弱項”專項活動督導評估階段組織開展了“回頭看”專項督察，梳理了28項問題清單。徐州市印發了《徐州市黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任述職考評辦法（試行）》，賈汪區、鼓樓區、云龍區、泉山區等地也相繼出臺具體落實措施。蘇州市先后組織綜合督察3次，專項督察6次，累計發現和糾正問題322個。南通市開展個案專項督察工作，制定《南通市法治建設個（類）案專項督察工作試行辦法》，探索實行“1+4”工作模式。揚州市高度重視景區綜合行政執法改革工作，法治機構以法治督察工作為重要抓手，主動參與、全程指導景區綜合執法工作，形成了特色明顯、成效顯著的綜合行政執法改革“景區模式”。宿遷市開展了四輪法治巡察，先后對全市共計69個單位開展了法治建設專項督察巡察。江陰市作為全省唯一的縣級集成改革試點，以建立簡約高效、職責清晰、運轉協調、執法有力的綜合執法體系為目標，深入推進行政執法體制改革。

雖各省、市、縣都開展了相應的法治督察活動，但法治督察工作中也發現且存在大量問題，弄虛作假提供虛假材料應對督察小組的檢查上述并非個例，“先上車后買票”現象普遍存在。

另外，少數執法人員因自身法律意識極度淡薄、法律素養極度匱乏，在沒有充分證據證明行政相對人存在違法行為的情況下，卻主觀認定其存在違法行為，甚至通過虛構情節、偽造證據等，繼而強行實施行政性處罰。實際上問題的根源在于執法機關、執法人員將自己的地位凌駕于行政相對人之上，認為執法相對在任何情況下都應當根據自己的意志行事。很顯然，上述畸形的“官本位”思想和處理方式是腐朽的、錯誤的，如果不加以限制和壓縮而任由其發展的話，其危害是顯而易見的，有時可能一個單獨案件產生的消極影響，往往需要數倍的時間和精力才能逐漸消除。

一方面，我國現行立法賦予了執法和司法機關一定的自由裁量權。自由裁量權的本意是為了提高效率，使行政機關工作人員及司法人員能審時度勢地處理問題，但實踐中卻大量出現自由裁量權隨意使用的現象，由此引發的案件可謂是舉不勝舉，自由裁量權過度行使的后果就是帶來社會對處理結果的不服，進而產生大量的爭議和對于執法、司法的質疑。

另一方面，面對有些不實投訴舉報時，督察單位并未很好地履為行執法人員維權，敢于做執法人員后盾的職能。個別領導缺乏人文關懷，抱著“寧可信其有，不可信其無”的態度，或者基于任內保平安的保守思想，不敢給執法人員“正名”。對一些故意混淆是非的投訴案件，督察部門雖然經調查核實進行了澄清，但往往持息事寧人的態度，對待當事人先天底氣不足，不敢對當事人依法處理，致使不實投訴沒有任何成本，濫用監督權的投訴案件上升。由于督察人員喪失了裁斷和實踐對錯是非的能力，一方面促成了不實投訴的迅猛增長，另一方面也嚴重打擊了執法人員的積極性。基層單位的工作人員“既要超負荷工作，又要時刻擔心被群眾投訴上訪，還處于領導的不信任中，真是身心俱疲”。

上述問題或癥結，并非一夜之間形成，當然也不可能一蹴而就解決。法治督察制度的建立，為完善法治指明了方向，《督察工作規定》進一步提出要增強法治督察權威性科學性針對性有效性，正是基于國內法治工作存在的問題所采取的有針對性的措施，包括明確對于各級黨委、政府、政府部門和工作人員的督察內容。

三、增強法治督察權威性科學性針對性有效性的措施建議

（一）進一步建立健全法治督察法律法規

增強法治督察權威性科學性針對性有效性，必須加強法治督察工作法律依據的科學性、權威性以及注意黨內法規與國家法律的銜接問題。立法通常具有滯后性，在實現社會治理的靈活性方面存在一定缺陷，當出現沒有明確法律依據的的新情況新問題，有關執法機關通常會采取制定規范性文件、標準的形式對法律進行細化，黨的機關也會下發一些帶有法律效力的文件，這些如何與法律法規有效銜接并加以適用，需要進行研究和區分，使之具有合法性、合理性和可操作性。

(二) 提高政治站位，優化督察運行模式

思想是行動的先導，只有自身認識到位，行動才會自覺高效。督察工作是對督察對象推進法治政府建設與責任落實情況進行督促檢查的一項重大工作，督察單位和人員自身必須深刻認識法治督察工作對縱深推進法治政府建設的重大意義，提高政治站位，以全局眼光和大局意識不斷增強督察工作的積極性和主動性。只有如此，才能不斷增強督察工作的權威性科學性針對性有效性。

我國的行政督察問責普遍使用“不力”“失職”“負有領導責任”“根據相關規定”等含糊詞語來表述追責事由和依據，至今仍未得到徹底改變，造成行政問責一直未能形成客觀化的判斷標準，也即一定程度上沒有統一的法律依據。法治督察應明確規定啟動條件、調查手段和措施、處理決定程序、信息的公開等有關內容，進一步優化督察工作運行模式，按照《督察工作規定》有關規定，注重督察主體的權威性、督察對象的明確性、督察內容的針對性、督察程序的規范性、督察結果的有效性和透明化，有效解決“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”的問題，更加充分發揮督察職能作用。

（三）利用大數據，打造全景敞視督察

信息時代將幾乎全部信息數據化，利用計算機的高速運行功能，從而在信息發布者與接收者之間的信息共享，實現信息內容和時間上的幾乎完全同步。當督察在一定程度上實現了同步分享被監督者的即時和全部信息時，意味著監督的全方位和全天候。正是基于這種全景敞視的理念，積極推行執法辦案的網上流程管理、在線申請、后臺審批、互聯網監督和網上考評，把信息化手段貫穿到執法辦案的各個環節。通過文字、視頻、音頻技術和高速網絡，督察部門可以隨時對被督察對象和場所進行監控，是督察工作進入全景敞視的時代，一方面也將大大降低督察成本和提高督察效率，反過來又促進督察工作的整體成效。

（四）加強維權職能，保障執法人員合法權益

督察單位一方面要依法處置被督察對象的違法違規行為，另一方面還負有維護執法人員合法權益的職能。在實踐中，督察單位對被督察對象懲罰的力度較大，對被督察對象維權的力度偏小；在面對執法人員合法權益受到侵害的情況時，督察單位因為各種各樣的原因往往顯得過于謹慎。督察單位應通過及時出現場調查取證、全面還原事實真相、認真澄清不實舉報投訴，協調、配合、督促有關部門對于抗法襲擊傷害、惡意誣告陷害執法人員、阻礙執行公務的違法行為進行嚴肅處理，這樣才能有效提高法治督察的權威性、針對性、科學性和有效性，保障執法活動的正常進行。