行政事業單位國有資產管理中的問題及對策

文/周翔 徐海峰（安徽省食品藥品檢驗研究院）

行政事業單位對所有國有撥款與相關配套設施的管理和控制，都屬于國有資產管理的范疇。國有資產指的是所有行使管理國有資產職責人員持有的全部資產，其所有權屬于國家，可以隨時用于行政組織工作或管理工作。行政事業單位的國有資產具體包括：單位所有資產、單位持有的固定資產、無形資產、國家以各種形式持有的其他國有資產等。因此，行政事業單位國有資產監督管理工作直接涉及多個內容和環節，資產管理工作相對復雜，本文主要針對國有資產下的固定資產展開研究。

一、行政事業單位國有資產管理的重要性

為規范行政事業單位國有資產管理行為，推進“放管服”改革，根據財政部《行政事業單位國有資產管理暫行辦法》（財資〔2019〕13 號）和《關于進一步規范行政事業單位國有資產使用管理的通知》（財資〔2019〕4 號）的有關規定，安徽省同時也相繼出臺了《安徽省行政事業單位國有資產使用管理暫行辦法》和《安徽省財政廳關于深化省級行政事業單位國有資產管理“放管服”改革的通知》等一系列文件。隨著各級行政事業單位的不斷擴大、工作人員增加以及資產、資金增多，資產管理問題隨之增加。因此，財政和各級主管部門頒發的相關制度對行政事業單位的管理工作起到了一定的規范作用，也對各級行政事業單位的資產管理提出了新要求。

二、行政事業單位國有資產管理的現存問題

（一）資產賬實不符，責任難以追究

從各級財政和審計部門的審計檢查反饋結果來看，部分行政事業單位內仍存在實有資產與財務賬務內容不符的問題，這種賬實不符的問題亟待解決。尤其是行政事業單位固定資產的購置領用、報廢處置等環節仍需引起重視。

行政事業單位固定資產購置領用時，單位財務部門與實物管理部門未能進行有效的銜接。財務部門誤將應作為固定資產管理的資產列支成當期費用，或者將低值易耗品等列支為固定資產，如果實物管理部門又未能有效地加強管理，低值易耗品等在損毀時，對其隨意處置，但是賬面未進行出賬，造成了賬實的不符。實物管理部門在日常工作中，存在疏于管理、盤查不開展或者開展的不及時現象，這也會造成部分資產的損失；本單位工作人員在離職或退休后未按要求進行資產的清查交接，也可能會在一定程度上引發固定資產的遺失風險。

在固定資產報廢處置過程中，行政事業單位的財務部門與實物管理部門對于資產處置的審批工作存在一定的隨意性行為。新的資產已經辦理了領用，但舊的需報廢的資產放在角落里無人問津，各個部門間沒有有效聯動，按規定啟動報廢處置程序，造成單位資產賬上數量較為龐大，卻沒有實際的固定資產的情況。在編制年度財務預算時，預算系統提示單位資產配置數量超標準預警。個別行政事業單位在資產報廢處置時，相關材料信息不完整不規范，不能及時通過主管部門或財政部門的審批。基于某些原因，“先處置后審批”現象時有發生。實物資產已不存在，但賬務處理卻未核銷，資產系統中卡片也未刪除，一定程度上也造成了資產的賬實不符。

（二）行政事業單位資產配置程序不合規，超標準配置資產現象較常見

《安徽省省級行政事業單位通用辦公設備家具配置標準》（皖政辦〔2013〕3 號）中對辦公設備家具等明確了配置標準，但在實際工作中，受預算編制、資金安排等影響，超標準配置現象較為常見。究其原因主要還是資產使用部門和管理部門對文件的學習掌握理解程度仍需提升，對文件規定沒有引起足夠重視。想當然地認為目前的配置標準難以滿足自己的工作需要，甚至是奢靡享受之風仍然存在，使用各種非正當理由超標準配置資產。

（三）管理機構仍需健全，職責劃分清晰性有待提升

目前，部分行政事業單位仍然存在管理機構有待健全，管理職責劃分清晰性有待提升的問題。其中，一些行政事業單位受職數等客觀因素影響，并沒有設置專門的資產管理機構，管錢又管物的情況仍舊存在，這也從一方面凸顯出了行政事業單位的監督管理漏洞。例如：由于一些行政事業單位自身并未開展財務監督、管理制度的建設，導致資產采購人員與資產管理人員職責劃分不清晰，甚至存在部分人員既充當采購，又充當管理者。然而采購往往是不正當的利益往來檢查中的重點，如果資產管理者與一些資產管理責任劃分不清、資產來源不明等問題直接相關，將會存在不相容職務分離方面的問題，導致會計、財務風險的出現。部分單位對國有資產管理的職能和范圍劃分不清，歸屬并入到后勤部門，專業負責國有資產管理工作的人員嚴重不足，用形式主義應對單位的監督和檢查，同時，單位的上級領導對國有資產管理工作缺乏整體的認識，對當前工作的重要性認識不全面，導致相關工作人員的執行能力不足，在實際進行國有資產的管理和控制時，過分注重賬務管理，忽視實際的管理和維護，容易造成賬實不符的問題。

（四）資產管理歷史遺留問題交錯，資產移交程序混亂

目前，部分行政事業單位已經經歷了幾輪機構改革，但仍存在主管單位劃轉，資產移交程序不規范，形成資產管理歷史遺留問題較多等現象。可見，資產的頻繁調動，給資產的賬實核對造成了較大的阻礙，而負責人員的更替，部門變動等因素影響下，若沒有專人對機構改革后調撥的資產進行實時跟蹤，對國有資產的實際軌跡進行監督和管控，容易發生丟失、損壞等損害單位利益的情況。部分行政事業單位因為改制、合并等客觀原因，出現房屋等固定資產無法及時登記入賬的歷史遺留問題，出現賬實不符的情況，影響單位對內部財務的管控。還有部分單位人員流動性較大，在進行國有資產轉移交接時對接不及時，對該崗位以及相關工作產生影響，不僅影響國有資產管理工作，還影響單位實際的運行發展。還有部分單位會出現資產已經實際投入使用，但是仍未入賬的情況，該種情況的出現一般是因為入賬憑據不全沒有入賬或入賬不及時，致使單位的賬實不符；還有一些已經報廢的國有資產，實際中已經不能繼續使用，但是由于手續不全等問題不能及時地抵消賬本中的記錄。這些問題普遍存在在行政事業單位的國有資產管理過程中，歷史遺留問題交錯、資產移交程序混亂，單位要想加強對內部財務的管控，管理者必須直面當前的問題，帶領單位走出當前的困境。

（五）資產管理與預算管理未能有機結合

預算管理主要是行政事業單位對未來財政資金使用的一種計劃，但也有一些預算目標可以直接根據相關預算結果進行調整。具體的結合內容包括：①資產管理內容與預算管理內容相一致，并能保證年度內行政事業單位的正常運轉。②日常內部巡查工作和財務預算執行情況自查工作的結合，能夠通過數據反映出單位內部的資產使用情況，進而為固定資產管理提供指導。實際調查結果顯示，雖然行政事業單位對資產進行管理和控制，但是并未結合財務預算管理分析資產管理現存的問題，導致預算編制與實際資產匹配程度不高。雖然行政事業單位對財務資產進行分配，并制定預算編制，但是在實際監督和管理過程中，約束力度仍然不足，單位的固定資產缺乏系統性的管理和維護，對預算編制的實際用途也缺乏審核和考量，缺乏細致的劃分，尤其是醫療、科研等方向。同時，資產采購、資產使用、資產保管等細節工作都由各自部門展開，不同部門間保持相互獨立關系，未和財務部門建立最優溝通，不能為預算編制提供真實、準確的數據，在一定程度上造成了資產的浪費。

三、行政事業單位國有資產管理工作的優化策略

（一）聘請專業機構，解決歷史遺留問題

行政事業單位可以通過聘請專業機構，查找當前國有資產管理工作的漏洞，解決以往固定資產管理出現的遺留問題。單位可以聯合財政、審計、監察等部門，與管理人員對接，共同組成清查單位內部資產的小組，對資產進行規劃和清查。同時，單位還要利用招標或其他手段甄選出專業的資產評估機構，對單位內部整體的資產進行盤查、評估和清理，利用專業機構出具的管理建議書對報廢資產等進行清理，平衡賬面與實際的資產。凈殘值嚴格按照收支兩條線規定，全額繳入財政非稅專戶，嚴格遵守相關的法律法規，公開、透明地進行國有資產管理工作。對意圖或實際操縱，損害單位實際利益的人員進行溯源問責賠償，無法明確責任人的損失需要由單位承擔。明確國有資產維護意識，將維護管理責任落實到部門和個人頭上，加強單位內部對國有資產的管理監控力度，從根本上杜絕類似問題的發生。在完成固定資產的盤點和清理后，應該保證后續工作的時效性，及時將相關材料報到國有資產管理部門進行核準，確保資賬相符。具體在審計環節，可先檢驗分類臺賬編制情況，行政事業單位內固定資產臺賬管理中，財務人員可按照固定資產管理的相關規定，根據固定資產使用目的，按類別實行不同管理辦法，對不具備固定資產管理條件、無法進行實物盤點、難以確定固定資產權屬關系的固定資產（特殊情況下）進行規范處置。此外，對能夠確定具體歸屬關系、產權關系但存在實物權屬關系但尚未辦理產權變更登記的固定資產，按規定進行價值評估并作為固定資產進行核算。同時，對無法辦理產權變更登記或是無法確定權屬關系的資產進行實物盤點、價值評估，并將其作為固定資產核算的基礎。

（二）有機結合資產管理與預算管理，保障資源配置效果

在2019 年2 月21 日財政部發布的《關于進一步加強中央部門“三公”經費管理的通知》中，財政部明確提出，各部門應當在年度預算編制時根據實際情況，合理確定資產配置額度，提高資金使用效率。部門預算執行中，應當嚴格執行資產配置管理相關規定。一般不得在部門或者單位內部設置超過規定標準設置賬外資產，不得擅自調劑或者處置部門資產。行政事業單位應當嚴格按照《關于進一步加強“三公”經費管理工作意見》（財辦金〔2016〕198 號）相關要求執行資產配置管理制度。并在此基礎上進一步完善、細化部門預算中的新增資產配置表，全面掌握本單位資產存量情況，以提高資產配置預算的可操作性。

（三）建立健全行政事業單位資產管理機構，科學分配職責

行政單位是國家的行政機關，而事業單位則是實施政府某項公益服務的重要部門，他們對國家行政事務和社會公共事務的管理具有不可替代的作用。作為公共機構，資產的管理工作直接關系到政府決策的有效性，需要通過職責的科學分配保證資產的管理質量。因此，行政事業單位要想實現其資產管理，必須設立專門的資產管理機構來對其資產開展相關管理工作，為行政事業單位提供良好的物質保障和精神保障。相關部門也需保持高效配合，共同推動行政事業單位的高效管理體系建設。具體可從明確單位資產的使用范圍、規范部門的職責劃分、加強資產日常管理工作、健全資產安全制度體系、制定科學合理的人員崗位職責分配計劃等方面落實，以確保資產管理下行政事業單位各部門工作人員主動承擔自身責任，資產管理工作的規范性目標達成，避免違規操作現象與行為出現。

（四）建設信息化資產管理監管系統，提升管理質量

加強行政事業單位的國有資產管理，能夠幫助單位打破當前單位與主管部門資產信息不對等的局面，單位應該提高與主管部門之間信息交換的時效性，建設信息化資產管理監管系統，開拓信息共享平臺，加強各部門之間國有資產狀況的信息交換。單位應該提升各部門人員自身的信息化管理水平，與時俱進，提升自身綜合能力和職業素養。單位可以邀請優秀先進人員開展信息化水平培訓工作，為各部門人員提供增加學習的平臺。同時，也可以利用信息技術實現對固定資產的管理，建立固定資產信息庫，拓寬審批使用申請渠道，例如：在電腦、辦工作、打印機等國有資產上粘貼利用二維碼技術制作的固定資產標簽，通過掃描二維碼能夠看到當前資產的情況，便于階段性的資產盤點。建立電子版固定資產信息庫，便于管理人員的清點與核對；拓寬審批使用申請渠道，利用信息技術建立管理使用平臺，保存使用記錄，加強對固定資產管理的同時，提高審批的效率，進一步加強單位內部的工作效率，實現國有資產的動態化管理。

（五）強化資產管理問責問效，完善相關管理制度

問責機制的建設可有效約束行政事業單位內部工作人員的行為。首先，針對近年來出現的各類資產問題，要及時采取有效措施加以整改。其次，加強對行政事業單位國有資產管理工作的監督檢查，及時發現、消除和整改可能存在的各類隱患。再次，建立違法違規行為的責任追究制度和追責機制。由于我國當前對國有資產監督檢查工作開展力度不大，因此在實際工作中存在監督檢查效果不佳的情況，行政事業單位在之后的資產管理中可從監督檢查制度出發，展開資產問責工作。最后，建立起對違法違紀行為的懲戒機制和問責制度等監督檢查長效機制，有效遏制上述問題出現。在此基礎上，利用定期檢查通報制度督促單位領導履行好崗位職責、全面落實各項工作要求。

四、結束語

綜上所述，為提升行政事業單位國有資產管理工作質量，本文從國有固定資產管理問題出發，制定相應的解決策略，具體包含聘請專業機構，解決歷史遺留問題；有機結合資產管理與預算管理，保障資源配置效果；建立健全行政事業單位資產管理機構，科學分配職責；建設信息化資產管理監管系統，提升管理質量；強化資產管理問責問效，完善相關管理制度幾個方面，以期為之后國有資產管理工作提供相關建議。