推進鄉村治理現代化的路徑選擇*
——基于衡陽市X 村的調查思考

謝安平

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421005）

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，這是對馬克思主義理論的重要創新。鄉村治理現代化作為國家治理體系的微觀組成部分，它治理的績效對國家治理現代化有著重要的支撐作用。推進鄉村治理現代化，提高鄉村治理能力，對于全面推進鄉村振興戰略、實現共同富裕具有重要意義[1]。

1 推進鄉村治理現代化面臨的困境

自從20 世紀80 年代實現村民自治以來，我國形成了“鄉政村治”這一具有中國特色的農村政治模式。這有利于促進公民社會和法治社會的確立。但是，目前我國基層鄉鎮政權的整合能力逐步弱化，農村社會結構失衡在不斷加劇，鄉村治理結構中各種治理主體不斷分化，這些都在很大程度上影響著鄉村的治理能力。

1.1 鄉村人口結構嚴重失衡

隨著工業化、城鎮化、農業化的發展，農村人口流動性明顯增強，越來越多的農村人口流向了城鎮。通過對衡陽市一些農村人口結構的調查發現：和全國大多數農村地區一樣，農村人口出現了“空心化”的趨勢。由于青壯年人口的外流，留守在農村的普遍是人們通常所說的“三留”人員，也就是老人、婦女、兒童。這一方面直接導致了農村勞動力的嚴重缺乏，加重了剩余人口的負擔；另一方面導致了鄉村治理人才的短缺和治理主體的明顯弱化，甚至出現了村委會選舉沒有合適人選的尷尬局面[2]。在不少的農村地區，村委會選舉只有形式而無實質性內容。

1.2 鄉村公共服務供給滯后

鄉村公共服務包括治安、教育、公共衛生、基礎設施、社會救助、環境保護等方面，它是村民評價基層政府的基本依據。在現有的干部績效考核指標體系下，基層政府一般把最大的興趣放在了發展經濟上面，公共服務并沒有成為政府運作的中心。在農村，公共服務產品的負擔幾乎全部落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化。這導致了農村公共產品的嚴重短缺，極大地制約了農業的可持續發展。盡管分稅制改革在根本上減輕了農民的負擔，但是相應的財政轉移支付制度并沒有確立，農村公共產品供給的財力支撐力量被極大地削弱。

1.3 鄉鎮治理能力逐漸弱化

1.3.1 鄉鎮治理理念落后

受計劃經濟和壓力型行政體制的影響，不少鄉鎮政府還存在重視經濟發展、輕社會和公共服務的問題，政府部門的工作人員官本位意識還比較強，尤其在一些邊遠鄉鎮，行政責任淡化、行政思維方式落后在深層次上制約著行政效率的提高。基層干部由于沒有樹立正確的政績觀和發展觀，沒有樹立服務型、責任型政府的理念，治理理念落后，已經不適應新形勢的發展要求[3]。

1.3.2 鄉鎮治理能力弱化

在鄉鎮政府行政運作中暴露出的一些問題，顯示出鄉鎮治理能力呈現弱化的趨勢。相比過去，鄉鎮治理效能在不斷削弱。鄉鎮的職能由“管、收、批”向“扶、幫、助”轉變。在鄉鎮和村級組織之間的關系上也發生了明顯的變化。鄉鎮政府不能夠完全以行政命令的方式，對村級組織的運行和村級事務加以直接干涉。我國進行了幾次鄉鎮機構改革，鄉鎮人員大量精簡，但是在實際中，鄉鎮卻要承擔發展經濟、計劃生育、綜合治理、安全生產、信訪穩定等各項事務，任務繁雜，經常出現一人擔任數職和身兼數崗的情況。鄉鎮工作人員工作負荷重、壓力大，這嚴重影響了工作效率[4]。

1.3.3 鄉鎮債務問題突出

隨著經濟的發展，上級轉移支付的增加，鄉鎮的收入增加了不少，但是卻也面臨公共支出規模日益擴大的問題，債務負擔依然沉重。在基層財政收支缺口大和巨額債務的壓力下，鄉鎮政府組織的行政能力不斷弱化，由于過分依賴上級轉移支付，導致基層財政非常脆弱。部分政府職能無法正常履行，基層政府的發展能力和空間受到了擠壓。現實中，由鄉鎮債務引發的社會矛盾已經開始顯現。

2 鄉村治理存在問題的原因分析

隨著鄉村社會經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整、思想觀念的深刻變化，鄉村治理面臨著許多問題。任何一種現象的出現都有其深層次的復雜原因，分析當前我國鄉村治理困境出現的原因，既有歷史遺留原因，也有當前我國的社會背景、政策環境和制度結構等方面的原因。

2.1 思想觀念方面的原因

任何社會制度的運轉都離不開社會主體人的思想認識。人的思想認識提高了，其行為才可能合乎規范，制度才有可能正常運轉。封建專制主義思想的長期浸潤，形成了以“三綱五常”為主要內容和以君主制為核心的傳統特色政治文化。這種文化在鄉村群眾中體現的就是臣民意識、與世無爭、清官思想等，導致了人們在文化理念上對權威的膜拜及對權威的依附。村民群眾民主意識淡薄，甘愿受人支配。《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》已經把相應的政治權利賦予農民，但是由于封建文化的影響，人民群眾在村民委員會的選舉中，往往表現出一種政治冷漠和消極的態度。

鄉村干部對當前鄉村關系的認識也很模糊，尤其是對于村民自治所要求的新型的鄉村關系不能夠很好把握，他們往往習慣于用傳統的行政隸屬關系來看待當今實行了村民自治后的鄉村關系，更加難以說清鄉鎮政府對村委會的指導作用和過去有什么不同。筆者在鄉村實地調查時，有的村黨組織負責人就說“指導就是領導，沒有什么區別”，而且持有這種觀點的人不在少數。

2.2 經濟發展方面的原因

改革開放數十年以來，農村經濟發展十分快速，但原有城鄉二元經濟結構的特點還很明顯，城鄉之間的差距在拉大。在許多農村地區村級集體經濟不發達甚至空殼化，村級收入很少，村委會無力修建與村民利益相關的公共設施建設，村干部的經濟待遇在相當程度上要依賴于鄉鎮給予的補貼，村委會的自治功能也受到一定的限制，鄉村治理的績效也大打折扣，這使得農業以及整個農村經濟的長遠穩定發展面臨巨大危機。對農民來講，負擔有反彈趨勢。農業稅取消了，表面上農民似乎沒有了負擔，但從實際的調查來看，農民負擔出現了由政府轉向市場、顯性轉向隱形的現象，農資價格大幅上漲，農民出現了增產不增收的現象。以上這些都使鄉村治理陷入了困境。

2.3 體制機制方面的原因

體制機制約束是鄉村治理改革最根本的限制性因素，鄉村治理出現的問題在農村，但是根源在有關的制度安排。現實中，上級政府往往將各項任務指標分解下達給鄉鎮并簽訂責任書，以此作為評價、考核政績的依據，從而形成了自上而下的壓力性機制。鄉鎮政府、村民自治組織以及村民都是追求經濟利益最大化的理性經紀人。在現有體制下，鄉鎮政府承擔了過多的職能，迫使其不斷加強對農村的滲透、影響和控制，為了從村民那里汲取實現目標任務所需的人力、物力和財力，往往會采取一些非常規的方法，否則很難支配村民自治，這導致產生了許多的矛盾[5]。其實從本質上講，無論是鄉鎮政府還是村民自治組織，其一切權力最終都來源于人民，他們的根本利益是一致的，可是由于具體的渠道不一樣，實際表現千差萬別。鄉鎮組織是自上而下構建起來的政治體系的基礎部分，它的權力來源于上級組織，因此其主要就是貫徹上級意圖。

實現村民自治以后，村委會是由村民直接選舉產生的，其權力直接來源于村民，因此它必須維護村民利益。不同的權力來源決定了不同的訴求。一旦村民利益與鄉鎮利益發生沖突，理性的成本和收益決定著村民委員會或為維護村民利益而得罪鄉鎮政府，或依附于鄉鎮政府而獲得特殊預期凈收益。

2.4 文化傳統方面的原因

中國傳統社會是一個封閉的重視人情的禮俗社會。在鄉村，村民注重通過人情交往擴展自己人圈子，期望以此從村莊內部獲得更多的個人利益。傳統鄉村人情禮俗文化是在長期的歷史文化傳統中通過代代相傳傳承下來的。它具有積極的一面，鄉村治理可以借助它協調人際關系，規范村民的行為。但是這種文化與當前推行村民自治所需要的法治精神、理性精神和公民意識的要求不相符。受傳統人情禮俗文化影響，村民普遍民主意識淡薄，法治精神欠缺。而那些在傳統禮俗文化資源中處于弱勢地位的人，一般會選擇遠離村莊事務活動，這不僅不利于村民自治的良性發展，而且使村民自治制度不斷偏離本身所承載的民主和自治目標。隨著市場經濟的發展和國家政治力量的退出，宗教文化和宗法勢力死灰復燃。一些家族和宗教勢力在村民自治的名義下滲透到對社會的治理中，有的還出現了惡黑勢力控制鄉村社會的現象。改革開放以來，村民自治的宏觀環境有了根本性變化。但是社區型宗族勢力，仍然有形或無形地影響村民自治制度的運作，有的村莊宗族勢力控制村級自治組織，使得“村民自治”轉化成了“宗族自治”[6]。

3 鄉村治理現代化的路徑選擇

推進鄉村治理現代化，不僅有利于提高國家各項“三農”政策的效應，而且有利于維護鄉村社會的和諧穩定。為了提高鄉村治理現代化水平，可以從以下幾方面入手。

3.1 加強農村基層黨組織建設，發揮領導核心作用

農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，黨的領導是鄉村治理現代化的根本保證。在農村基層黨組織建設中，要認真貫徹十八大以來黨所提出的黨要管黨、從嚴治黨的要求，必須堅持農村基層黨組織領導核心地位不動搖，尤其要整頓好那些軟弱渙散的黨組織，把農村建設成堅強的戰斗堡壘，充分發揮農村基層黨組織在農村治理中的領導核心地位[7]。

3.1.1 堅定共產黨人的理想信念

廣大的農村黨員，不僅是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，而且是發展農村經濟、推動農村社會進步的中堅力量。其理想信念的堅定與否，直接影響著農村的穩定、農民的富裕，影響到農村治理的績效[8]。理想信念是共產黨人精神上的“鈣”，沒有理想信念，理想信念不堅定，就會“缺鈣”，就會得“軟骨病”。所以農村黨員干部要牢記黨的宗旨，實實在在做到為人民服務。

3.1.2 加強黨員干部隊伍建設

2016 年中央一號文件強調，選好用好管好農村基層黨組織帶頭人，從嚴加強農村黨員隊伍建設，堅持整頓軟弱渙散黨組織，認真抓好選派第一書記工作。提高農村基層干部隊伍素質，尤其是加強農村基層黨組織建設，發揮農村基層黨組織領導核心作用，對促進農村改革、發展、穩定至關重要。可以面向社會公開選拔，用民主、公開、競爭、擇優的辦法，把辦事公道、群眾擁護的優秀黨員選拔到農村黨組織的干部崗位上來。還要把更多的致富能手培養成黨員，把黨員致富能手培養成村干部，提高農村黨員干部帶頭致富、帶領群眾共同富裕的能力。

3.1.3 積極創新基層黨組織設置和活動方式

要適應農村經濟結構不斷調整，城鄉互動日益加強，農村黨員從業方式日益多元化以及黨員流動性增強的趨勢，按照有利于促進農村經濟社會發展、有利于充分發揮農村基層黨組織作用的思路，創新和調整農村基層黨組織設置方式。在流動黨員相對集中的鄉村，把基層黨組織建立在產業鏈上，建立在行業協會上，努力構建以村黨組織為主體、以產業黨支部為骨干、以專業黨小組為基礎的新型農村基層組織體系[9]。

3.2 改革鄉鎮管理體制，理順鄉村權力配置關系

黨的十八大明確提出，要深化鄉鎮行政體制改革。通過改革使鄉鎮政府與村級組織的權力授予方式保持一致，逐漸在鄉村形成一個互相支持的權力制度矩陣，理順鄉鎮政府和村黨支部、村委會的關系，為民主合作型鄉村治理的自我強化創造一個良好的制度環境。在傳統壓力型體制下，鄉鎮政府、村委會各自的職責權限不清晰，本來不屬于村委會的事務最終也要由村委會來完成，這是造成當前鄉村關系沖突的主要原因之一。因此在進行鄉鎮管理體制改革時，要進一步下放鄉鎮的權力，明確權力的邊界。通過改革，使鄉鎮政府擁有的權力與履行的職能相對稱，從而為改善鄉村治理創造條件。

3.3 完善村民自治制度，提高鄉村民主治理水平

當前我國鄉村社會基本特點是鄉鎮黨委和政府在鄉村治理中發揮主導作用，但是從提高鄉村治理水平本身含義來說，還必須立足于鄉村內部制度的改革。而民主制度建設對處理好鄉村事務起著非常重要的作用。鄉村民主制度建設對鄉村治理的影響，主要是通過選舉產生的村干部在處理鄉村事務的行為中表現出來。在鄉鎮政府指導下，依靠村民和村干部素質的提高，從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等方面加強民主制度建設[10]。

3.3.1 規范民主選舉

鄉村民主選舉是廣大村民選舉村委會干部的民主權利和制度，它是民主自治的基礎和前提條件。所以選舉一定要按照民主、公開、平等、公正的原則進行。通過民主選舉，一大批有政治覺悟、經濟頭腦、服務熱情、群眾威信的優秀人才被選拔到村級管理崗位上來。

3.3.2 促進民主決策

民主決策是村民自治的關鍵，可以通過定期召開村民委員會或村民代表會議，擴展行使民主決策的范圍，把一切涉及村民切身利益的重大事務交由群眾決議。還可以設立民主議政日，村民直接參與村務的管理，行使當家作主的權利。

3.3.3 實施民主管理

村民依據一定的規章制度，對本村的公共事務和自己的行為進行自我管理，這是與一般政權組織不同的主要標志。在鄉村治理過程中，可以廣泛深入群眾宣傳村民自治的本質，培養村民的自治意識。依據黨的方針政策和國家法律法規，結合鄉村實際情況，全體村民共同制定村民自治章程和村規民約。

3.3.4 強化民主監督

民主監督是村民自治的保障。村委會定期向村民會議和村民代表會議報告工作，接受村民對村委會工作的評價和監督，對不稱職人員進行罷免。要遵循實事求是、公開徹底、讓群眾滿意的原則，對村內重大事項和群眾普遍關心的問題進行公開，及時接受村民監督。

3.4 推進城鄉一體化，加大公共產品供給力度

推進城鄉一體化，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的產物。鄉村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是國家治理現代化的前提和基礎。從本質上來講，實現鄉村治理現代化的最終目標就是廣大農民平等參與現代化的進程，共同享受現代化的成果。只有農村經濟真正發展起來，農民真正富裕起來，實現鄉村治理現代化才能有堅實的基礎。當前農村公共產品的供給決策機制是“政府決策—農民被動接受”的自上而下的政府主導型供給決策程序，它具有明顯的低效缺陷。所以要想實現鄉村治理中公共產品的有效供給，就要對公共產品的決策機制進行創新。改變當前農村公共產品供給過剩和不足并存的現象，必須修正過去由區域外的變量決定區域內的公共產品供給的決策機制，建立充分體現農民需求的由下而上的農村公共產品供給決策機制。在提供公共產品時存在信息不對稱的問題，所以還應該建立一種充分反映農民對公共產品偏好的公共產品需求民主表達機制。