高校職務科技成果權屬改革難點與對策研究

張 丁，張靜園

(科技部科技評估中心，北京 100081)

1 研究背景

國家探索產權激勵的職務科技成果轉化制度，2020年2月中央全面深化改革委員會第十二次會議審議通過，2020年5月科技部等九部門開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點（以下稱“賦權改革”），并確定40家試點單位。希望通過將職務科技成果所有權或長期使用權賦予成果完成人，暢通科技成果轉化通道，提高成果轉化效率[1]。

賦權改革研究主要集中在以下三個方面：

（1）從法律角度分析職務科技成果混合所有制的難點和解決途徑。郝佳佳等[1]分析高校職務科技成果權屬混合所有制的研究現狀，總結了賦權改革的價值、發生邏輯等5個共識，以及目前還存在的混合所有制改革的合法性問題、職務科技成果國有屬性的認知問題等5個爭議。謝地等[2]認為賦權改革試點是解決目前職務科技成果權屬的法律限制問題的路徑，下一步應細化權屬保留制度與工作協調機制。高艷瓊等[3]認為高校職務科技成果混合所有制的現實困境在于法律依據、權利行使方式的不明確，而設計適宜方式、完善法律規定、規范權力行使、細化高校制度是解決困境的有效路徑。陳思穎等[4]分析職務科技成果權屬混合所有制改革過程中合法性、行為定性、法律關系定性、風險分擔等問題，形成建立“校方發布改革方案—完成人申請—學校審核-學校批準的確權”的確權模式等對策。

（2）從政策與制度角度分析職務科技成果混合所有制的發展歷程以及改進方向。章熙春等[5]指出現行職務發明成果轉化中實施產權激勵政策存在不足，并提出無形資產的管理區別于有形資產、明確職務完成人作為出資人參與科技成果轉化等對策建議。李金惠等[6]針對廣東省級財政資金科技成果權屬制度存在的問題，提出單位獲得科技成果權屬，擁有優先轉化權利，收益60%獎勵團隊或個人等具體政策設計與制度建議。肖尤丹等[7]回溯新中國成立后我國科技成果權屬的制度變遷與改革歷程，從法律關系上、權利內容上、權利主體上、權利歸屬上總結了制度發展的邏輯和路徑。駱大進等[8]認為賦權改革關鍵在于制度體系建設，要統籌推進科技成果資產屬性、職務科技成果權屬管理改革和成果定價機制、成果轉化模式、機構內控制度等方面的改革。盧亞楠等[9]通過專利分析全國高校試點職務科技成果權屬改革的實踐效果，提出建立專職機構、完善實施和激勵機制等建議。馬波[10]指出可以通過修訂法律與政策、明確單位與科研人員的主體結構、構建共有權行使規則等方面完善單位與科研人員在職務科技成果混合所有制共有制度下法律關系的轉變問題。

（3）從實踐角度分析職務科技成果轉權屬混合所有制改革的經驗。李強等[11]通過委托-代理模型的研究提出不同類型科研單位職務科技成果產權分配建議。劉群彥等[12]針對賦權存在的問題提出將衍生成果賦權給科研人員及其創業企業、科研人員創業失敗債務處理、協議定價和評估定價的關系處理等實操建議。吳壽仁[13]對賦權政策的演進、賦予職務科技所有權和長期使用權賦權政策的內涵進行解析，助于科研人員合理選擇成果轉化方式，保護自身合法利益。曾婷等[14]分析了四川省開展職務科技成果權屬混合所有制改革試點以來，帶動了經濟效益和社會效益等成效進展，并提出缺乏專業化人才和機構、社會資本投入少等問題。

職務科技成果權屬研究大多是從理論和法律的角度，對賦權的價值、發生邏輯和改革路徑進行解析，給出制度體系建設等建議，以及實踐過程中如何運用政策開展賦權。但是賦權改革的試點在開展過程中仍然存在著諸多難點和障礙，尚未形成完善成熟的賦權工作的機制與模式。本研究分析我國職務科技成果權屬改革實踐過程中的難點和障礙，通過梳理賦權改革試點開展以來試點單位的經驗，研究形成相應的對策與模式，為我國未來的科技成果轉化和賦權改革工作提供借鑒。

2 職務科技成果權屬改革的難點與障礙

職務科技成果權屬改革與傳統的成果轉化相比，在流程、管理、激勵機制上更加復雜，也會遇到更多障礙，與此同時成果轉化中遇到的問題可以通過賦權改革的方式予以完善。

2.1 賦權區別于傳統成果轉化

（1）賦權改革是一種產權的獎勵。賦權改革實質上將對于科研人員的成果轉化獎勵前置到成果轉化完成前，將職務科技成果的所有權獎勵給科研人員。因此被賦權的成果應該具有清晰的產權，成果類型包括專利權、計算機軟件著作權、集成電路布圖設計專有權、植物新品種權，以及生物醫藥新品種和技術秘密等很多種[15]，且不同類型的知識產權具有不同的管理部門和規定，賦權過程中存在的所有權變更行為，操作不當會發生法律糾紛，因此需要更加專業的管理。

（2）賦權需要考慮的因素更加復雜。賦權過程中需要關注成果應該滿足權屬清晰、應用場景明確、有承接對象、具有轉化前景等條件，還要考慮是否會對國家產生不良影響等不適合賦權的因素，并且要注意國資管理、稅收優惠等政策的適用條件，與傳統的成果轉化相比，不僅需要既有商業背景，又有學術背景的人才，還需要具備法律、財務等方面知識的多層次專業化人才，要有專業的機構和人才來專門做賦權這件事情[16-17]。

（3）賦權涉及的關鍵環節更為繁瑣。賦權的流程涉及到高校的科研管理、人事、財務、法務、國資管理、知識產權管理等多個部門，為暢通賦權的各個環節，高校要建立完善的組織體系和協同機制，形成完善的操作流程。

針對以上特點，高校要建立完善的賦權工作組織架構、建設專業化的技術轉移機構和人才隊伍，制定合理的激勵機制來促進賦權和成果轉化。

2.2 可賦權科技成果來源較少

賦權過程中科技成果最好已經有明確的應用場景和轉化方案，但是目前高校科技成果轉化的效率依舊偏低，技術轉移機構的效能發揮不夠，導致可賦權成果來源較少[18]，主要有以下三方面原因：

（1）高校和科研院所的成果多是以基礎研究為主，缺乏市場導向，技術先進性和創新性強但成熟度不高，且很多時候缺乏應用場景[19]。

（2）成果轉化為導向的激勵機制缺失。高校的激勵政策“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”傾向嚴重，多數科研人員的目標更多在于發論文而不是為了轉化，在成果轉化過程中缺乏主體意識，參與程度和重視程度不高[20-21]。

（3）對于成果轉化的資金支持不足。成果轉化過程中從小試、中試到產品化、商品化等一些過程均需要大量的資金支持，資金不充足會影響成果轉化的成功率。

針對以上情況高校可以從賦權的角度，通過將職務科技成果的所有權賦予科研人員，并賦予科研人員深度參與成果轉化的決策與流程的權利，從而增加科研人員對于成果轉化的主體意識。另外，還可以通過將成果轉化收益的一部分用作資金支持科技成果的中試熟化、商品化等過程，從而提升成果質量，提高科研人員成果轉化意愿。

2.3 國資管理導致高校不敢轉

將科技成果的所有權賦予科研人員后，由高校和科研人員共同所有，但是高校持有部分的所有權比例即使很小，仍然屬于國有資產，也需要按照高校院所的國有資產管理辦法及處置流程來審批，仍然會面臨國資管理的問題，成為制約成果轉化的因素。

（1）對于高校的負責人來說，為了規避風險，對于風險較大或者金額過高的成果不敢轉化，將成果束之高閣，反而是一種另外意義上的“流失”[22]。

（2）對于企業或者投資人來說，如果高校想將科技成果進行作價投資或者自主創辦企業的話，因為職務科技成果具有國有資產屬性，那么在后續企業發展和壯大過程中，很多流程和手續較為繁瑣，從而影響市場化進程，導致企業的引進動力和投資人意愿不足。

針對該種情況，高校也可以通過探索科技成果非資產化管理、擇機增資入股等方式降低風險，通過盡職免責機制明晰責任邊界的方式降低科研人員和高校負責人員的顧慮。通過允許科研人員購買高校部分所有權的方式提升企業和投資人的意愿。

3 職務科技成果權屬改革對策研究

針對賦權過程中會遇到的問題與障礙，在組織架構、規章制度、國資管理3個方面形成模式與對策，希望能更好的應用賦權改革政策，促進科技成果轉化。

3.1 組織架構

職務科技成果賦權工作是一項系統工程，需要考慮的因素更加復雜，涉及的關鍵環節也更為繁瑣，所以要堅持“統一領導、分工負責”的原則，構建權責清晰的高效組織體系。

3.1.1 建立院校黨政一把手為第一責任人的領導小組

賦權的過程涉及到多個部門，有黨政一把手作為領導小組的責任人，才能有效調動各個部門的工作積極性，更好的協調各個部門的配合度。其次高校最好要有專門的技術轉移機構作為領導小組辦公室負責賦權的具體工作，并協調成果完成人和相關部門。另外領導小組還應該包括分管人事、財務、法務、國資管理、知識產權管理等部門的領導參與，負責研究確定單位賦權工作的目標和方案，審議相關管理規定，定期召開工作會議等，如圖1所示。

3.1.2 形成多職能部門協同的管理體系

因為賦權涉及申請、審核、賦權、評估、轉化等很多環節，技術轉移機構要擔起責任，如果賦權過程中需要其他部門配合審批或者制定相關的管理辦法，技術轉移機構也要做好協調工作。人事部門負責建立以成果轉化為導向的績效評價體系，設立技術轉移序列的職稱，并負責審核離崗、兼職創業等工作，從激勵機制方面提高科研人員和成果轉化工作人員的轉化意愿。財務部門負責對成果轉化過程中的收益分配制度的制定，轉化過程中的賬務處理等工作。法務部門負責賦權協議的審核，以及對于賦權和成果轉化過程中法律問題的咨詢、糾紛的處理等。國資管理部門負責高校的知識產權國有資產監督和管理工作，復核相關的知識產權權屬、定價機制、評估報告合規等，創新體制機制，通過賦權的方式建立有利于成果轉化的國有資產管理制度。知識產權管理部門負責知識產權的管理，賦權過程中的知識產權變更等工作。

3.1.3 實現初期決策、成果轉化、后期監管多級管理流程

在初期決策環節，技術轉移機構對賦權成果進行初核，并由負責知識產權管理的法務或其他部門判斷并決策成果的項目來源、形成成本、潛在風險等，為賦權的前期準備提供保障。在成果轉化環節，由技術轉移機構對賦權的方案進行決策，對于復雜項目，可以會同國資、法務、財務等部門做賦權項目的初審判斷。在后期監管環節，加強國資、法務、財務的聯合審核，保障賦權成果國資可控性、法律合規性、財務規范性。

3.1.4 組建專業化的人才隊伍

技術轉移機構需要依托專業化的人才為成果轉化提供專業化服務，因此需要一批既有商業背景，又有學術背景，具備技術、市場、法律等方面知識背景和豐富的實踐經驗，在實際工作中既能“內”又能“外”的多層次專業化人才，才能推動建立成果轉化的良性循環。可以采用將成果轉化收益的一部分用于技術轉移機構建設、設立成果轉化職稱等方法吸引高層次人才。

3.2 規章制度

3.2.1 權責對等機制

賦權改革賦予了科研人員很大的權利，從根源上厘清科技成果產權，科技成果轉化的收益分配得以通過所有權的形式提前得到確認，增加了科研人員“我的成果我做主”的主體意識，提升了科研人員的轉化動力。但是同時也應該承擔相應的責任與義務，因此高校應該建立權責對等的賦權改革機制與模式。

（1）成果轉化過程中技術支持的責任。成果轉化是一個長期的過程，很多時候高校的成果技術成熟度不是很高，所以需要后期的中間試驗、商品化等活動。而科研人員對自己的成果最為熟知，這些過程離不開科研人員的技術支持。

（2）成果轉化決策風險的責任。第一，可以賦予科研人員一定的決策權，比如通過與單位法人簽署委托授權書的方式，在賦予科研人員成果所有權的同時，將一定時限內的成果轉化簽字權賦予給科研人員，縮短成果轉化周期與流程，同時也提高了科研人員的主體意識。第二，需要按照權責對等原則，科研人員應該承擔真實性和違規問題的責任，對于申請材料不真實、產權不清、利益紛爭等違規行為應主動承擔相關責任。

（3）賦權過程中的費用承擔。賦予完成人職務科技成果所有權之后，成果完成團隊應該按所有權比例歸還學校前期支付職務科技成果的撰寫、申請、登記、維持等已支付的費用，并且成果所有權在國家知識產權機構變更所有權人的費用也應該由成果完成團隊承擔。

3.2.2 轉化激勵機制

（1）高校應該制定合理的收益分配制度。對于科研人員可以選擇“先轉化后獎勵”或者“先賦權后轉化”。選擇“先轉化后獎勵”的，合理規定科研人員所得的收益分配比例，選擇“先賦權后轉化”的，科研人員與高校稱為共同所有權人，在協議中明確規定收益分配的比例，成果轉化完成后可直接獲得收益。

（2）成果轉化人員的獎勵。科技成果轉化的順利開展不僅是成果完成人的功勞，還有其他作出重大貢獻的人員，比如說賦權協議的簽署、對接企業、尋找投資人、協助熟化、改良產品等，他們也是成果轉化的過程中不可或缺的一環。所以為了激勵這些成果轉化人員，可以將成果轉化收益的一部分激勵給這些人員，從而增加成果轉化人員工作的積極性。

（3）以成果轉化為導向的績效評價機制。目前高校對于院系、科研人員的評價機制以論文為主，很多科研人員在研究過程中也是以發論文為目的，甚至為了發論文而發論文，而忽視了可應用性。高校可以增加以成果轉化為導向的評價機制，提高科研人員的以應用為目的做科研的意識。

3.2.3 成果轉化基金

高校可以通過將成果轉化收益的一部分成立學校自身的成果轉化工作。可以用來對有潛力的成果進行專利布局、技術秘密保護和高價值專利培育，對于有應用前景的成果進行概念驗證、技術熟化等，對于有市場需求的成果開展成果推介，以及高校的技術轉移機構建設、人才隊伍培養、成果轉化績效獎勵等工作。

3.2.4 負面清單制度

在實際的賦權操作過程中，并不是所有的成果均適合賦權，對于可能影響國家安全、國防安全、公共安全、經濟安全、社會穩定等事關國家利益和重大社會公共利益的成果，或者容易產生糾紛的成果并不適用，因此要建立賦權成果的負面清單制度，對于權屬不清、泄露技術秘密、不合規、可能危害國家和社會安全等四類成果不進行賦權，詳細內容如表1所示。

表1（續）

3.3 國資管理

3.3.1 盡職免責機制

（1）在將高校共有的部分所有權轉讓給科研人員的時候應該科學確定成果的價格，防止后續出現糾紛和國有資產流失的風險。比如說可以采用第三方機構進行公正公平的評估、與科研人員簽訂協議、進行公示的多重風險控制的辦法，或者采用技術市場掛牌等方式以市場化機制確定職務科技成果的價格。

（2）按照成果轉化金額實施不同程度的審批。將職務科技成果按照擬轉化的金額進行等級分類，不同等級的成果可采取不同的審核，比如對于擬轉化金額在500萬元以下的，可以由技術轉移機構進行審核即可；對于擬轉化金額在500～1 000萬元之間的，需交由成果轉化領導小組進行審核；對于擬轉化金額在1 000萬元以上的，需要校長辦公室統一審核決策，具體金額設置各學校可以按照情況自主決定。通過分級審批，一是可以減少擬轉化金額較低的成果審批流程，提高轉化效率，二是加強對風險較大、金額較高成果的監管，減少國有資產流失的風險。

（3）高校應該對已經轉化加強監管，對該成果的后續轉化過程如中試熟化、技術開發、資金支持、創業輔導等科研人員等增加幫助與支持，加強服務。

3.3.2 科技成果非資產化管理

針對這一問題，探索將科技成果在轉化前不納入國有資產管理，從而可以不納入國有資產考核范圍。針對這一解決方案，四川省探索職務科技成果轉化前不納入國有資產管理，推動職務科技成果退出或部分退出國有資產管理清單，以作價入股等方式轉化職務科技成果形成國有資產，其減值及破產清算，區別于現行有形資產形成的國有股權，不納入國有資產保值增值管理考核范圍。

3.3.3 高校擇機增資入股

職務科技成果在轉化過程中并不是每一個成果都很順利，有些成果可能投入市場后效果并不是很好。對于賦權成果的作價投資轉化，因仍有部分成果所有權屬于高校，如果轉化后效益不明顯，再進行國有資產清退等一系列操作會非常繁瑣。所以可以采用轉化前科研人員與高校簽訂協議，先將科研人員所有的部分產權入股進行轉化，高校視轉化情況進行擇機增資入股、轉讓產權或者直接反發起入股，避免了國有資產管理保值增值的風險，科研人員也沒有那么大的轉化成功壓力。但是該模式下高校所承擔的責任和風險較小，有可能會導致對于科研人員自主成果轉化的支持和服務不夠，試點單位需加強監管，并未科研人員提供支撐，做好服務。

3.3.4 先賦權后獨享

先賦權后獨享是一種處置高校持有職務科技成果產權的模式，具體含義為高校將職務科技成果所有權賦予科研人員后，科研人員可選擇購買高校所有部分的成果所有權，這樣科研人員可以獲得完整的成果所有權，便于后續成果轉化過程中操作。

該模式可以解決兩點問題：一是科研人員在成果轉化過程中，對于轉化方式的選擇、轉化金額的評估時，遇到需要決策的時候，如果與學校共有成果所有權，會使得決策過程流程環節多、周期長，并且決策容易受學校制約的問題；二是因為賦權后所有權仍然由高校和科研人員共同持有，如果科研人員想將科技成果進行作價投資的話，仍然會遇到國資管理的問題，企業或者投資人也會因為成果中含有國資屬性而會購買或者投資中有顧慮。

這個模式需要在科技成果還沒有開始轉化或者轉化初期并沒有獲得收益的階段，科研人員購買高校共有的部分產權，可能會遇到資金不足的問題。因此高校可以制定相關細則，與科研人員形成債權關系，科研人員可以在成果轉化取得收益之后或者以分期付款的方式支付購買金額[23]。

4 問題與建議

本文通過分析賦權改革開展過程中存在的難點與障礙，在組織架構、規章制度、國資管理等3個方面提出對策，但是賦權試點過程中仍然存在著政策不完善、單位不熟悉和科研人員意愿不強等問題，對此提出以下4點建議：

（1）部分單位制定了賦權成果的負面清單，通過清單方式明確列出在成果權屬、技術秘密、合規性、國家和社會安全方面不適合賦權的成果類型，在負面清單以外的成果均可以有權利被賦權，給予科研人員更多的主動權，激發科研人員的積極性和轉化活力，但是目前還存在以下3個問題并提出建議：一是負面清單制度為大部分單位自己制定，缺乏統一的負面清單，建議國家能夠在試點單位經驗的基礎制定更加完善、統一、可操作的負面清單。二是目前的負面清單制度大多遵循非禁即入的原則，且每一項規定不夠細化，可操作性不高。建議可以將負面清單按照禁止準入類和限制準入類，對于禁止準入類成果則不予賦權；對于限制準入類成果，試點單位在做好盡職調查，沒有問題的基礎上再考慮賦權。三是目前的負面清單僅是針對科技成果的，建議制定針對成果完成人的負面清單制度，加強科研倫理建設。

（2）研究生是高校科技創新的生力軍，研究生的培養過程中會產生大量的創新性成果。鼓勵高校研究生參與科技成果轉化既是培養應用型人才的國家戰略需求，又是推進科技成果轉化的重要方式和實施創新創業教育的重要途徑。但是目前對于研究生的考核也多以論文、專利、項目為主，很多高校對于研究生尤其是博士研究生的畢業條件中，論文屬于硬性指標，和科研人員相比更加缺乏市場化的意識[24-25]。高校可以嘗試對于研究生的培養也可以將成果轉化作為加分項，為研究生創建學校與企業的交流平臺，有利于提升高校人才培養質量，而且能推動企業發現和解決技術難題，促進產學研合作，如果有合適的成果也可以探索賦權路徑。

（3）一線科研人員對于賦權的意愿不足。一是科研人員習慣傳統成果轉化流程，更關注收益的分配而不是成果所有權；二是很多單位現有政策成果完成人在賦權前后的收益無明顯差別，科研人員并不會特意選擇賦權的轉化方式；三是很多科研人員對于賦權的政策甚至是成果轉化政策仍不熟悉，有成果轉化的需求卻不知道如何操作。因此高校應該細化賦權工作流程，加強宣傳組織培訓，通過試點總結經驗，探索適宜進行賦權轉化的成果特點，總結典型案例。

（4）在成果轉化相關國有資產管理的規定中，尚存在政策不一致和不明確的情況。2015年中共中央 國務院發布《關于深化體制機制改革 加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，同年《促進科技成果轉化法》修訂實施，將科技成果使用權、處置權和收益權下放給國家設立的研究開發機構和高等學校，其中包括采用“無償劃轉、對外捐贈、轉讓、置換、報廢、損失核銷等”方式處置科技成果的權利。但是2021年財政部印發的《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》（財資〔2021〕127號文）規定國家設立的中央級研究開發機構、高等院校對“不涉及國家秘密、國家安全及關鍵核心技術的科技成果可以自主決定轉讓”，對“以科技成果作價投資形成的國有股權無償劃轉、轉讓、損失核銷等處置事項，由各部門審批”，也就是說財資〔2021〕127號文將科技成果轉讓的決策權下放給單位，但是以作價投資開展轉化，仍需要報各部門審批。國有資產管理政策的不一致會給高校在成果賦權轉化實施過程中造成顧慮，從而出現科技成果“不敢轉”的情況。因此國家應該統一政策，明確政策的適用條件，并盡快建立細化的盡職免責制度，減少高校和科研人員顧慮，促進成果轉化的順利開展。

5 結論

通過將職務科技成果的所有權或長期使用權賦予成果完成人，可以暢通科技成果轉化通道，提高成果轉化效率。但是我國在職務科技成果權屬改革過程中仍存在著與傳統成果轉化存在區別、可賦權科技成果來源較少、國資管理導致高校不敢轉的問題。本文以賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權改革試點實踐為例，從組織架構、規章制度、國資管理三方面提出賦權改革的相關模式與對策，并針對政策不完善、單位不熟悉和科研人員意愿不強以及國資管理障礙等問題提出了相關政策建議。希望可以完善我國職務科技成果權屬政策體系，更好地推動賦權改革試點的開展，從而促進我國的成果轉化事業進程。