校外培訓監(jiān)管將有法可依

《法人》全媒體記者 銀昕

▲大雪籠罩下的“新東方” CFP

自2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》之后，多地出臺地方性“雙減”文件，限制學科類校外機構(gòu)的活動。上述文件，都成了對校外機構(gòu)執(zhí)法的依據(jù)。

與此同時，也有一些聲音呼吁，將“雙減”用法律法規(guī)的形式鞏固下來，提供更加堅實的執(zhí)法依據(jù)。前不久，由教育部擬定的《校外培訓行政處罰暫行辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）于12月9日結(jié)束了對外征求意見，這是針對校外機構(gòu)的第一部法規(guī)。

執(zhí)法現(xiàn)狀：有政策，無法律？

“我希望專門為校外機構(gòu)立一部法律，今后執(zhí)法的依據(jù)就是法律，而不是政策。”近日，北京市海淀區(qū)一位校外機構(gòu)負責人徐先生對《法人》記者說，“雙減”政策實施以來，他所在的這所機構(gòu)的學科類培訓全面停擺，只剩下高考復讀班還在正常運轉(zhuǎn)。“今后我們完全不碰學科類培訓了，一心做好兩件事，一是復讀班，二是民辦高中。”徐先生說。

北京市海淀區(qū)教育局一位工作人員告訴記者，對校外機構(gòu)的執(zhí)法，目前采取的方式就是“抓現(xiàn)行”，“針對社會上的舉報信息，在機構(gòu)進行學科類培訓的過程中進行查處。在抓到現(xiàn)行之后，對機構(gòu)出示的執(zhí)法依據(jù)，就是北京市的‘雙減’文件”。

根據(jù)記者不完全統(tǒng)計，自全國性的“雙減”文件出臺之后，北京、山東、云南、海南、江蘇、四川等20余個省份均跟進了地方性的“雙減”文件，目前這些文件暫時作為針對校外機構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)而存在，但在法理上，政策的內(nèi)容只有以法律法規(guī)的形式固化下來，才能保證其持久和長遠。

“早在‘雙減’政策出臺之時，法律界就有這樣的討論，教育部門或者市場監(jiān)管部門前去查封校外機構(gòu)，法律依據(jù)在哪里呢？”北京市中聞律師事務(wù)所律師趙虎對記者表示，責令校外機構(gòu)停產(chǎn)停業(yè)，屬于行政處罰的手段之一，必須依據(jù)行政處罰法，而行政處罰法的第十三條規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)，國務(wù)院部門規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。“目前關(guān)于‘雙減’政策，只有意見、通知等文件，均不屬于法律或行政法規(guī)。只有目前教育部推出的這份征求意見稿，在未來有可能成為一部行政法規(guī)。但當前，可以說是沒有任何與‘雙減’有關(guān)的行政法規(guī)。”

這意味著，目前“雙減”領(lǐng)域?qū)儆谛姓幜P法第十三條所稱的“尚未制定法律、行政法規(guī)的領(lǐng)域”，根據(jù)該法條的規(guī)定，行政處罰可以行使的手段是警告、通報批評或者一定數(shù)額的罰款，但教育部門及市場監(jiān)管部門無權(quán)責令其停產(chǎn)停業(yè)。“目前我們看到的教育部門‘抓現(xiàn)行’，市場監(jiān)管部門強制校外機構(gòu)歇業(yè)的做法，在法律依據(jù)上是不完備的。”趙虎認為，與“雙減”有關(guān)的意見、通知等，并未詳細規(guī)定各種違規(guī)行為所對應(yīng)的法律后果，僅出示這些文件，不能構(gòu)成十足的執(zhí)法依據(jù)。

行政處罰暫行辦法，走出第一步

2022年全國兩會期間，全國人大常委會委員、中國教育學會副會長、華中師范大學國家教育治理研究院院長周洪宇建議，應(yīng)盡快制定《校外教育培訓管理條例》。他指出，目前我國法律體系中關(guān)于校外教育培訓具體的相關(guān)法律仍有待完善。校外教育培訓監(jiān)管立法對于深入推進“雙減”政策實施，依法治理校外教育培訓機構(gòu)具有重要意義。征求意見稿的出現(xiàn)，彌補了前述不足。

征求意見稿規(guī)定，對于未經(jīng)審批，且有固定場所開展校外培訓的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下罰款；對于變相違規(guī)開展校外培訓的，責令改正，退還所收費用，情節(jié)嚴重的，處以5萬元以上、10萬元以下罰款；為違法校外培訓提供場地的，予以警告，并沒收違法所得。征求意見稿還規(guī)定，若校外機構(gòu)學科類培訓的時間違反法律法規(guī)和國務(wù)院校外培訓主管部門有關(guān)規(guī)定（周末及節(jié)假日、寒暑假不得培訓，工作日晚8點前須結(jié)束培訓），由縣級以上人民政府校外培訓主管部門或者其他有關(guān)部門責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)、吊銷許可證。

也有人認為， “‘雙減’政策中‘營改非’和嚴格限制學科類培訓時間，都有上位法的影子。”全聯(lián)民辦教育出資者商會監(jiān)事長馬學雷告訴記者，所謂“營改非”，即所有校外義務(wù)教育階段學科類培訓機構(gòu)不得登記注冊為營利性機構(gòu)，而是全部注冊為非營利機構(gòu)，不得資本化運作，其法律依據(jù)是民辦教育促進法第十九條：民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學校。而對學科類培訓的時間嚴格限制，依據(jù)是2021年6月1日開始實施的修訂后的未成年人保護法第三十三條：學校不得占用國家法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期，組織義務(wù)教育階段的未成年學生集體補課，加重其學習負擔。“在此處，‘雙減’文件視校外培訓機構(gòu)也為學校。”

“征求意見稿就是為了讓下一個階段的執(zhí)法有法可依，說明對校外機構(gòu)的嚴格監(jiān)管會持續(xù)下去。”馬學雷告訴記者，征求意見稿也處處可見未成年人保護法、民辦教育促進法和民辦教育促進法實施條例等上位法的影子。

“我們內(nèi)部研究過這個征求意見稿，對于適用范圍，有一點困惑。”北京魔法滑雪學院創(chuàng)始人張巖告訴記者，對于體育類的校外機構(gòu)來說，魔法學院在行政上主要歸體育局管轄，但是在征求意見稿之后，張巖頭頂上也許就多了一個“婆婆”：市教委。“征求意見稿的適用范圍是招收3歲以上中小學生的校外機構(gòu)，對我們學院的青少年班課是適用的，對冬令營也是適用的，但我們更多的業(yè)務(wù)是接待跨年齡段的散客，不分成年人和青少年。這樣的規(guī)定就意味著，同樣是散客，對高三學生的管理要符合這個規(guī)定，上了大學的則不用。其實，都是來滑雪的，卻要執(zhí)行不同的標準，很難操作。”

與體育類校外機構(gòu)類似，北京市藝術(shù)類培訓機構(gòu)也不歸教育部門管理，而是由文化旅游部門管理，這意味著藝術(shù)類培訓機構(gòu)也會遇到類似問題。適用性問題，即已經(jīng)在行政上不歸地方教委管轄的校外機構(gòu)，是否還適用教育部的法規(guī)？需進一步細化。

從業(yè)者說

“雙減”政策實施一年半之久，雖然資本已經(jīng)退潮，但轉(zhuǎn)入地下的校外機構(gòu)并未完全消失。不乏對“雙減”政策持悲觀態(tài)度的家長，認為客觀需求仍然存在，強力監(jiān)管一旦不能持續(xù)，學科類培訓將死灰復燃。“只要中高考指揮棒不改變，學科類培訓就有市場，無法禁絕。”家住北京市海淀區(qū)的一位家長對記者說。

韓國曾于1980年禁止校外學科類培訓，但屢禁不絕；1995年，改為允許公立學校為有需要的學生補課；到2000年5月，韓國政府以“禁止補習侵犯了兒童的受教育權(quán)”為由徹底推翻該政策，校外培訓機構(gòu)再次繁榮。

“鄰國政策對我們的借鑒意義不大。”馬學雷告訴記者，通過對我國校外學科類培訓市場細致入微的觀察，他看到了我國與鄰國的大不同。“鄰國的校外學科類培訓主要集中在高中和高考復讀班，中國則不是。‘雙減’前，將近六成的學科類培訓是為了‘小升初’，很多家長認為，在‘小升初’階段被重點中學‘掐尖’錄取，就是提前上岸了。”

馬學雷還告訴記者，隨著近年來國家對“小升初”招生政策的調(diào)整，“掐尖”招生的比例已經(jīng)比前些年大為降低，“劃片招生、就近入學、電腦搖號”原則強力推行之后，不允許“掐尖”擇校的規(guī)定會執(zhí)行得更加嚴格。在教育、招生、考試和評價等多方面基礎(chǔ)教育綜合改革之下，學科類培訓的生存土壤會發(fā)生根本性的改變。馬學雷表示，隨著教師全員輪崗等義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展措施的推行，還有中考功能的變化、職業(yè)教育大發(fā)展、高中階段有特色多樣化發(fā)展、新高考改革、高考命題新方向以及義務(wù)教育學校評價指南和普通高中評價指南等評價體系的調(diào)整，學科類培訓作為基礎(chǔ)教育的“影子教育”，也會發(fā)生很大的變化。“在我國，‘雙減’只是教改的抓手之一，基礎(chǔ)教育改革這盤大棋動了，‘雙減’就會持續(xù)跟進。”馬學雷說。