建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批豁免目錄實施績效評估體系建設(shè)及應(yīng)用*

陳志輝 賈 佳# 趙菲菲 楊東葉 張 萱 方迪可

(1.浙江省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計研究院,浙江 杭州 310007;2.浙江環(huán)能環(huán)境技術(shù)有限公司,浙江 杭州 310012)

1979年9月《環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布,標(biāo)志著我國環(huán)境影響評價(以下簡稱環(huán)評)制度正式確立。經(jīng)過40余年的發(fā)展,環(huán)評已從防治建設(shè)項目環(huán)境污染、加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境管理,上升到參與發(fā)展與保護(hù)綜合決策、促進(jìn)綠色高質(zhì)量發(fā)展的高度[1],在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮的重要作用也越來越受到?jīng)Q策層的關(guān)注[2]。為更有效開展建設(shè)項目環(huán)評工作,1999—2021年,國家共發(fā)布了7批《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》[3](以下簡稱《名錄》)。《名錄》是建設(shè)項目實施環(huán)評分類管理、履行環(huán)評審批手續(xù)的依據(jù),對未列入《名錄》的建設(shè)項目,前6批《名錄》規(guī)定其環(huán)評類別由省級生態(tài)環(huán)境主管部門提出建議,報生態(tài)環(huán)境部認(rèn)定。近幾年,環(huán)評改革的方向之一是簡化項目環(huán)評管理[4],2021年版《名錄》,更是明確了“名錄之外無環(huán)評”的原則。

1 環(huán)評制度豁免改革情況

1.1 全國環(huán)評制度改革趨勢

在2021年版《名錄》實施前,各地積極探索《名錄》之外的環(huán)評制度改革措施,簡化管理,支持企業(yè)發(fā)展。上海、山東等地出臺了不納入建設(shè)項目環(huán)評管理的豁免政策[5],北京編制了《名錄》的地方實施細(xì)則[6];廣東省深化環(huán)評改革,多個項目實現(xiàn)審批“零用時”[7];蘇州試行了告知承諾制環(huán)評管理[8];廣州發(fā)布了不納入環(huán)評管理的工程建設(shè)項目名錄。

1.2 浙江省環(huán)評豁免政策基本情況

浙江省民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),激發(fā)小微企業(yè)市場活力對促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有舉足輕重的作用[9]。浙江省依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)、建設(shè)項目的環(huán)境影響程度、各級審批管理部門的實際經(jīng)驗、企業(yè)及公眾的實際訴求,積極探索《名錄》外建設(shè)項目環(huán)評審批模式,于2012年發(fā)布了首批建設(shè)項目環(huán)評審批豁免目錄(以下簡稱豁免目錄)。至2020年,陸續(xù)發(fā)布共5批豁免目錄。豁免范圍覆蓋全省11個市級單位,涉及水利、農(nóng)林牧漁、交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等29大類行業(yè)228個項目類別,主要包括單純組裝的機(jī)械設(shè)備制造、單純分裝的農(nóng)副產(chǎn)品制造、手工制作、不涉及有毒有害及危險品的倉儲物流、部分社會事業(yè)類等基本不產(chǎn)生環(huán)境影響的小微項目,減輕小微企業(yè)負(fù)擔(dān)、營造良好營商環(huán)境。特別是在疫情形勢下,第5批豁免目錄深入貫徹統(tǒng)籌疫情防控和生態(tài)環(huán)保工作的決策部署,提高了環(huán)評服務(wù)效能的同時,又切實減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2 浙江省環(huán)評審批豁免目錄實施績效評估

浙江省環(huán)評豁免政策實施的時間跨度長達(dá)10年,具有政策范圍廣、體量大和歷時長的特點,對其豁免政策開展績效評估,可反映行政審批制度改革對政府和企業(yè)關(guān)系重構(gòu)的作用,對今后相關(guān)制度的深化有重要意義。目前,豁免制度績效評估文獻(xiàn)未見報道。本研究選取合適的調(diào)查與評估方法,建立評估體系,全面評估浙江省環(huán)評豁免政策的實施績效,技術(shù)路線見圖1。

圖1 技術(shù)路線Fig.1 Technology roadmap

2.1 評估方法

當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚未就環(huán)評豁免政策實施提出具有針對性的政策績效評估方法,但它作為一項政府主導(dǎo)的公共政策過程,可在既有的績效評估方法“工具箱”中尋求評估之道。由于“3E”(即經(jīng)濟(jì)性“Economy”、效率性“Efficiency”和效果性“Effectiveness”)評價法和標(biāo)桿管理法缺乏工具理性而失去績效水平精準(zhǔn)評估的優(yōu)勢,也缺乏價值理性對政府績效定性評價的功能,往往對政府工作的全面衡量有失偏頗[10]。平衡計分卡能測量組織績效的平衡性和可持續(xù)性,但忽視了利益相關(guān)者的影響,具有一定片面性。盡管績效棱柱模型彌補(bǔ)了這一缺陷,但因涉及大量績效指標(biāo)而過于繁多復(fù)雜,并未獲得普遍應(yīng)用[11]。上述方法褒貶不一,但在不斷修正與發(fā)展中,幾乎存在一個共識,即尋求定性分析與定量方法相結(jié)合、主觀評價和客觀數(shù)據(jù)互為補(bǔ)充的評估指標(biāo)體系[12-14]。綜上,環(huán)評豁免政策績效評估體系可以主觀與客觀績效為基礎(chǔ)而建立。

一般而言,政策績效是主、客觀績效的總和,最早被用于分析經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托/代理問題。BAKER[15]將寫入報酬契約的目標(biāo)視為代理人的績效,即客觀績效評價;BAKER等[16]指出,在多任務(wù)代理人情形下,主觀績效評價的納入可對客觀績效的效率扭曲作出矯正和補(bǔ)充。因而,主、客觀績效的恰當(dāng)組合能實現(xiàn)帕累托最優(yōu),故能規(guī)避風(fēng)險、提高測量效度[17]。主觀績效是利益相關(guān)者或服務(wù)和作用對象對一項政策的主觀判斷和感知,呈現(xiàn)出主體對價值利益的實現(xiàn)程度的考量;主、客觀績效互為補(bǔ)充、相輔相成,能共同體現(xiàn)一項公共政策的績效結(jié)果[18-19]。這一體系的優(yōu)點在于其多層次的評價結(jié)構(gòu)、可操作化的評價內(nèi)容及考核目標(biāo)指向,對政府績效評估的有效性和科學(xué)性具有重要意義,并且能從價值原則、普遍性和特殊性、顧客導(dǎo)向等多個視角提供對特定政策的全面理解[20-21],有助于引導(dǎo)政府行為選擇和發(fā)展方向[22]。但不可否認(rèn)的是,任何指標(biāo)體系均存在不足之處,如在實際測評中,指標(biāo)可能具有時效性和短期性,未能就一個時間段的政策實施進(jìn)行動態(tài)跟蹤;指標(biāo)評價主體單一化,主要集中于政府部門和行業(yè)骨干,無法反映普通公眾的偏好和訴求等[23]。為發(fā)揮指標(biāo)體系的優(yōu)勢,避免其劣勢,本研究在指標(biāo)體系構(gòu)建和評估過程中盡量將評估主體涵蓋多種人員類型,并在考慮政策指標(biāo)歷史表現(xiàn)的基礎(chǔ)上判定得分,以保證評估結(jié)果的科學(xué)性和可靠性。

本研究采用基于“主觀+客觀”數(shù)據(jù)的指標(biāo)評估法,通過建立一個包含主、客觀績效評價指標(biāo)的體系,利用統(tǒng)計與調(diào)查數(shù)據(jù)分別作為兩者的計算依據(jù),進(jìn)而獲得浙江省環(huán)評豁免政策的總體績效。總體績效的各項數(shù)值是與“絕對標(biāo)準(zhǔn)”(即環(huán)評豁免政策的目標(biāo)值)進(jìn)行比對后的結(jié)果,據(jù)此評價績效程度。

2.2 評估指標(biāo)

政府權(quán)力規(guī)制邏輯、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化邏輯共同作用于政府公共治理過程,并產(chǎn)生不同的政策導(dǎo)向與績效結(jié)果[24]。將3種制度邏輯置于環(huán)評豁免政策過程中,可進(jìn)一步歸納出豁免目錄實施的三重績效目標(biāo),即簡政放權(quán)、企業(yè)發(fā)展和環(huán)境改善績效,并據(jù)此構(gòu)成績效評估維度。根據(jù)浙江省環(huán)評制度改革的實際情況,從上述3個績效維度展開,結(jié)合豁免政策實施的客觀統(tǒng)計指標(biāo)及政府工作人員、企業(yè)等利益相關(guān)者的主觀評價指標(biāo),對基于“主觀+客觀”數(shù)據(jù)的評估指標(biāo)體系進(jìn)行遴選,構(gòu)建由3個維度、8個一級指標(biāo)和17個二級指標(biāo)組成的浙江省環(huán)評豁免政策實施績效評估指標(biāo)體系。

通過實地訪談、文獻(xiàn)調(diào)研和問卷調(diào)查的方法獲取有關(guān)浙江省環(huán)評豁免政策實施的具體資料,并在此基礎(chǔ)上利用人工檢索、篩選和整合等多項步驟,建立數(shù)據(jù)庫,為政策實施的績效評估提供高可靠性數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2.3 評估指標(biāo)權(quán)重賦值

2.3.1 評估指標(biāo)權(quán)重配置方法

綜合考慮直接判斷法、重要性排序法、層次分析法等權(quán)重賦值方法優(yōu)缺點的基礎(chǔ)上,采用權(quán)值因子分析法對各指標(biāo)賦權(quán)。具體操作步驟如下：

(1) 成立一個由環(huán)評主管部門代表、高校、企業(yè)代表、環(huán)評單位代表等15位專家組成的評分小組。

(2) 將各指標(biāo)視為因子,制定權(quán)值因子判斷表。

(3) 評分小組填寫權(quán)值因子判斷表。將每一行的行因子與每一列的列因子進(jìn)行兩兩比較,在四分制基礎(chǔ)上得出行因子相對于列因子的重要程度,即將每一個指標(biāo)分別與其他指標(biāo)相比,按照四分制得出每一個指標(biāo)相對于剩余指標(biāo)的重要程度得分。所有二級指標(biāo),包括不同一級指標(biāo)下的二級指標(biāo),均可進(jìn)行兩兩比較。指標(biāo)得分“4”代表非常重要,“3”代表比較重要,“2”代表同樣重要,“1”代表不太重要,“0”代表完全不重要。

(4) 對所有權(quán)值因子判斷表進(jìn)行統(tǒng)計。每一行評價指標(biāo)的總得分(DiR)計算見式(1)。每一行評價指標(biāo)的平均得分(Pi)計算見式(2)。各指標(biāo)的權(quán)重(Wi)計算見式(3)。

(1)

(2)

(3)

式中：i為行因子序號;n為行因子總數(shù);aij為每一個行因子與列因子相比時的得分,即指標(biāo)間兩兩相比后得出的重要程度;j為列因子序號;R為專家序號;L為專家總?cè)藬?shù)。

2.3.2 評估指標(biāo)權(quán)重賦值與評估結(jié)果

本研究17個二級指標(biāo)包含了環(huán)評豁免政策實施的客觀統(tǒng)計指標(biāo),又吸納政府工作人員、企業(yè)等利益相關(guān)者的主觀評價指標(biāo)。邀請15位專家對各指標(biāo)打分,以環(huán)評審批(備案)數(shù)量降幅為例：將15位專家對該指標(biāo)的打分相加后得出該指標(biāo)的總得分為583.0分,則平均得分為38.9分;所有指標(biāo)的平均得分之和為544.0分,則該指標(biāo)的權(quán)重為0.07。根據(jù)上述步驟,計算得出各指標(biāo)權(quán)重,具體見表1。

3個維度中,環(huán)境改善績效權(quán)重賦值最大,呼應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的愿景與可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。一方面,體現(xiàn)為政府部門對環(huán)境問題的嚴(yán)格監(jiān)管與風(fēng)險防控,從而降低環(huán)境污染突發(fā)性事件、環(huán)境違法案件等發(fā)生率,豁免目錄的制定與實施旨在改變以審批許可替代監(jiān)督管理的慣性思維,變靜態(tài)管理為動態(tài)監(jiān)管,進(jìn)而推進(jìn)環(huán)評改革從“重審批、輕監(jiān)管”向“重監(jiān)管,輕審批”的轉(zhuǎn)變,這意味著“豁免”并非“免責(zé)”,而是環(huán)保后續(xù)執(zhí)法、全過程風(fēng)險防控的精準(zhǔn)化與高效化追求。另一方面,在社會層面上激勵企業(yè)自覺承擔(dān)環(huán)保責(zé)任,主動安裝運行環(huán)保設(shè)施。同時,環(huán)境質(zhì)量的改善則是所有生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政策改革的最終目的。

2.3.3 評估指標(biāo)目標(biāo)值的確立

設(shè)置科學(xué)合理的“目標(biāo)值”一般需要結(jié)合指標(biāo)的歷史表現(xiàn)、任務(wù)環(huán)境和利益相關(guān)者的偏好等綜合因素。標(biāo)桿值法、平均值法、回歸分析、局部擬合等是計算目標(biāo)值的常用方法。鑒于數(shù)據(jù)可得性和資源約束性,決定采用“平均值-專業(yè)判定法”的方式來獲得評估指標(biāo)的目標(biāo)值。

基于“該指標(biāo)以往的歷史表現(xiàn)”“上級政府預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制性要求”“該指標(biāo)在相關(guān)政策的表現(xiàn)”,計算得出17個二級指標(biāo)的平均值。其中,針對定性描述的指標(biāo),如環(huán)評審批程序改善,除依據(jù)上述3條標(biāo)準(zhǔn)外,還需要結(jié)合“問卷設(shè)置選項”來判斷。各指標(biāo)平均值的計算多選取的是2012—2020年數(shù)據(jù),用以呈現(xiàn)此間的變化趨勢,并以2021年評估結(jié)果數(shù)據(jù)作為待賦分的數(shù)值，計算依據(jù)具體見表2。平均值計算結(jié)果均依據(jù)實際調(diào)研數(shù)據(jù)得出,部分指標(biāo)如環(huán)境違法案件降幅、區(qū)域環(huán)境噪聲平均等效聲級降低、全省地表水水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)斷面比例、全省日環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)平均比例等平均值較低,說明該指標(biāo)變化幅度總體較緩,但均為正值,代表違法案件數(shù)量減少,相關(guān)環(huán)境要素質(zhì)量變化均為向好趨勢。

表1 浙江省環(huán)評審批豁免政策實施的績效評估指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重Table 1 The performance evaluation index system and index weight of the implementation of the exemption policy of environmental impact assessment in Zhejiang

2.3.4 評估指標(biāo)目標(biāo)值與得分區(qū)間的判定

依據(jù)基于工作經(jīng)驗的專業(yè)判斷、基于科學(xué)分析的理論判斷、利益相關(guān)者(企業(yè)、群眾等)的訴求和宏觀結(jié)構(gòu)性因素的變化,將上述平均值配置相應(yīng)的目標(biāo)值。如環(huán)境污染突發(fā)性事件2012—2020年的年均降幅為9.9%,在2020年指標(biāo)結(jié)果(56.5%)的基礎(chǔ)上加減數(shù)個平均值單位,即可獲取相應(yīng)的目標(biāo)值得分區(qū)間。為便于計算,得分區(qū)間設(shè)置為0、1.0～2.0、3.0～4.0、5.0分。

評估采用五分制來最終判定環(huán)評豁免政策的實施成效：最終綜合得分<2.0分為不合格;2.0～<3.0分為合格;3.0～<4.0分為良好,4.0～5.0分為優(yōu)秀。

2.4 評估結(jié)果

為對豁免政策實施的績效評估施以更科學(xué)、客觀的判斷,2021年的評估結(jié)果數(shù)據(jù)通過調(diào)查結(jié)果分析、對比豁免政策實施以來各年度環(huán)評審批情況、環(huán)評豁免情況、突發(fā)環(huán)境事件信息、信訪情況、生態(tài)環(huán)境狀況公報等相關(guān)數(shù)據(jù)得出。將17個二級指標(biāo)的2021年評估結(jié)果數(shù)據(jù)代入設(shè)定的得分區(qū)間,對每個指標(biāo)進(jìn)行賦分(見表3)。根據(jù)每個維度的得分率為相應(yīng)二級指標(biāo)的得分與該維度總分的比值,簡政放權(quán)、企業(yè)發(fā)展、環(huán)境改善績效得分率分別為63.6%、91.0%、66.0%。結(jié)合17個二級指標(biāo)權(quán)重與得分得出浙江省環(huán)評審批豁免政策實施的績效評估結(jié)果為3.6分。

3 結(jié) 語

本研究建立的環(huán)評豁免政策實施評估體系計算結(jié)果表明,浙江省豁免政策實施成效總體良好。進(jìn)一步從簡政放權(quán)、企業(yè)發(fā)展、環(huán)境改善績效3個維度的得分率分析,企業(yè)發(fā)展績效維度得分率最高,達(dá)到91.0%,說明政策實施在降低環(huán)評費用、減少環(huán)評上報材料等方面均呈現(xiàn)出較好的績效,對優(yōu)化營商環(huán)境起到了較好的影響。簡政放權(quán)績效維度得分率為63.6%,主要失分在環(huán)評審批(備案)數(shù)量降幅與豁免政策相關(guān)法律的完備性兩個二級指標(biāo),原因是在豁免目錄實施期間,受到環(huán)評登記表備案形式改變的影響,全省登記表備案數(shù)量大幅增加,致使環(huán)評審批(備案)總數(shù)整體下降趨勢不明顯。

表2 浙江省環(huán)評豁免政策實施評估指標(biāo)的平均值與計算依據(jù)Table 2 The average value and calculation basis of the evaluation index for the implementation of the environmental impact assessment exemption policy in Zhejiang

因2021年版《名錄》的實施,地方環(huán)評豁免政策成為歷史。但本研究建立了政府環(huán)境管理政策實施績效評估方法,評估了環(huán)評豁免政策的實施績效,在上級簡政放權(quán)、支持地方因地制宜實施區(qū)域政策的發(fā)展趨勢下,對評估其他環(huán)境政策的改革及應(yīng)用效果,進(jìn)而宏觀指導(dǎo)政策的制定具有實際意義。建議在今后的研究中,進(jìn)一步完善評估方法,增加樣本獲取量,提高計算結(jié)果的精確度和科學(xué)性。

表3 浙江省環(huán)評豁免政策實施評估指標(biāo)目標(biāo)值、得分區(qū)間及評估結(jié)果Table 3 The target value, score range and evaluation results of the evaluation index for the implementation of the environmental impact assessment exemption policy in Zhejiang