新發展階段發展規劃實施評估指標體系的構建

張 興，王春磊，李亞茜

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

規劃是未來發展的藍圖和路線圖。規劃編制是關鍵的第一步，評估作為規劃實施全周期鏈條上不可或缺的環節，是推進規劃全面實施的重要抓手。“十四五”時期，遵照發展規劃實施機制和規劃評估新基準要求，健全完善規劃實施評估的方法手段，彌補規劃評估技術方法體系的不足，以滿足規劃評估的技術支撐和實踐需求。站在新的發展起點上，隨著評估維度的深入擴展，實現規劃評估與技術方法的匹配。其中，指標體系作為考量規劃實施的基礎性評價，不僅是規劃達成度評判和精準實施追溯的重要依托，還對規劃評估規范和標準的具體化和系統化進程都有重要影響。新發展階段更需要持續優化規劃實施評估框架體系，在規劃評估指標選取和指標體系構建上盡快融入新發展趨勢。基于此，這不僅是新發展階段規劃實施評估運行機制和框架設計需要深入探討的問題，也將為規劃實施機制的建立提供有價值的參考和借鑒。

1 新發展階段規劃實施評估的迫切需求

1.1 新形勢下黨和國家對發展規劃實施評估作出新的部署和要求

2018年12月，《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》中明確了新時代國家新的規劃體系框架，構建以國家發展規劃為統領的“一本規劃”。2019年10月，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對推進國家治理體系和治理能力現代化作出全面部署，強調“完善國家重大發展戰略和中長期經濟社會發展規劃制度”。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出了“健全規劃制定和落實機制”“健全政策協調和工作協同機制，完善規劃實施監測評估機制，確保黨中央關于‘十四五’發展的決策部署落到實處”。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步明確了規劃實施機制和系統部署，面對新形勢、新要求就建立健全規劃實施機制作出諸多新安排，其中把“加強規劃實施監測評估”作為規劃實施機制的重要內容，加強了規劃實施評估的頂層設計和指導，這為新發展階段的高質量評估工作提供了更好的政策依據。

1.2 規劃實施評估已成為健全完善規劃實施保障體系的重要抓手

規劃實施評估不僅是一種反饋機制，更是一種切實落實規劃目標任務的監督機制。規劃實施評估不僅有助于及時發現規劃實施遇到的風險和困難，找準落實規劃的短板，也有助于調整規劃實施路徑和統籌謀劃下一步的發展規劃。當前，國家和有關部委及地方政府相繼編制和公布的“十四五”時期的發展規劃，均對規劃管理和實施作出了系統部署和安排，規劃評估越發引起規劃實施部門的高度重視，規劃實施評估邁入了系統化的全新發展階段。國家“頂層設計”和“地方探索”有機緊密結合，常態化評估發展態勢已成為全面提升部門治理能力的一個重要抓手。立足于“十四五”新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的新契機及全方位高質量發展的背景，隨著政府職能轉變和規劃管理改革深化，規劃編制和實施管理工作對規劃評估的現實需求愈加強勁，規劃評估的地位和作用甚為凸顯，評估任務也會更加艱巨。

1.3 系統完善和提升規劃評估能力和方法的現實需要

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了健全重大政策事前評估和事后評估制度安排，在當前和今后規劃評估制度的實施過程中，進一步加強規劃實施評估的理論和技術方法體系研究，進行必要的技術儲備，探索建立日益成熟“強基護航”的評估方法，以對規劃評估形成有力的技術支撐，這也將是“十四五”規劃評估工作中需要深化研究和建設的一個重要方面。深刻把握規劃治理變革的新要求，用新技術、新方法指導適用于新業態、新發展的規劃評估實踐，強化規劃預期目標任務管理，形成與規劃改革相適應的、普適的規劃實施評估技術體系。作為規劃實施評估工作的根本基點、衡量評估工作的根本抓手，構建充分的規劃實施評估的考量“標尺”指標[1]，對于完善規劃實施評估工具、夯實評估方法具有很重要的作用。這不僅有助于提升規劃治理和實施能力，也是當前和未來適應發展新形勢，深化研究探索規劃實施評估實踐技術方法的難點所在。

2 規劃實施評估指標范疇

“指標”術語來源于拉丁語“indicate”，意思是揭露或指出，使公開化，給出評價或賦予價值，一般被定義為反映系統要素或現象的數量概念或具體數值，分為名稱和數值兩部分，可簡單概括為：描述事物特征的度量化表達。20世紀70年代末，評估指標引起了各國政府決策者、學者和社會公眾的關注與重視。80年代，學者們將政策評估指標定義為統計數值應用于公共政策議題的一個衡量工具，把其看作發展趨勢的一種動態反映[2]。規劃評估在結構上有著多種形式，一般來講，規劃約束目標和預期目標的理想評估就是采用量化指標來處置，依據規劃目標指標，構建一套從概念性框架向可操作性、適用性更強的評價體系轉變，以便為規劃評估具體的行為或活動提供有力的技術支撐。規劃評估的基本范疇是規劃本質特性的集中反映，以規劃為基準，規劃承接的主要目標、重點任務、重大工程項目等有效落地，共同構成了規劃評估范疇和基本評估要素。

目前從不同學術角度提出的評估分析方法選擇上有多種，通常會采用計量統計、指標分析、回歸分析、理論分析、對比分析等方法，每種分析方法各有其特點，本文力求從研究范式及技術方法上聚焦于指標體系分析（表1）。創新評估方法，從評估維度上按采集要求不同而選擇不同的具體指標，指標選取的重要性是不可忽視的，適宜的指標分析可以為規劃評估決策的科學化提供重要支撐[3]。對于規劃評估指標而言，第一，需要考慮到規劃評估對象的實質特性，評估工作需從多方面的多指標“集”來反映規劃實施情況，并依照一定的原則和方法，從規劃文本中選擇并確定若干關鍵的、代表性的要素指標。第二，評估指標的一個主要效用是其可比性，通過縱橫比較，通過一定的統計方法將各個指標量化。第三，指標體系的構建是對復雜現實事物的抽象過程，經過不斷精簡和完善，盡可能顯現指標的目的性和層序間指標的可衡量性，適當地對指標進行一定的取舍。第四，一個具體的指標要盡可能多地反映其所代表的系統信息，為使評估者對規劃的特性作出貼切的判斷，需要借助多因素或子指標進行綜合考量。第五，可監測性是指標動態性的反映，指標所反映的系統特征不可能一成不變，評估指標也必須反映出這種動態性變化，以對規劃實施的態勢進行適時評估。

表1 規劃實施評估的主要方法及比較

3 規劃實施評估指標篩選思路與方法

3.1 規劃實施評估指標篩選的思路

發展規劃文本往往要緊扣規劃主要目標、重點任務和重大工程等重點內容，這也是支撐整體規劃評估的主要內容。規劃評估重點圍繞規劃目標任務和工程項目來評價實現效果程度，抓住主要指標，科學合理地設置量化指標[4]，才能做好規劃實施監測與統計分析。按發展規劃實施周期與階段分解目標任務，有序推進各類主要指標，探索發展規劃與功能指標體系的篩選思路，主要體現在以下幾方面：①主要目標指標是規劃實施的核心和關鍵，依照統計尺度對指標進行定量化對比。發展規劃主要目標的約束性和預期性指標可以直接采用實施前后成效的對比，歸納規劃實施周期目標值與規劃實施年度階段預期現狀的一致性程度來直觀顯示，厘清預期目標的“落實”與實際實施成效的差距。②重點任務評估可采用定性監測評估和定量監測評估相結合的綜合評估方法，對重點任務中某些指標可用度量化的數值表達的，直接利用賦值量化約束性語言界定；若部分重點任務僅能發現規劃實施中的定性關系，開展基于“一致性”表現的“事實檢查”，規劃實施“怎么樣”的反饋[5]，則可采用定性邏輯推理予以特定說明。③重大工程項目評估嚴格對標對表發展規劃路線圖和時間表，依照重大項目安排的規定性施工進度、各階段推進質量等情況作出客觀分析和整體判斷，分析重大工程項目年度和總體推進是否合乎預期目標導向，通過超前完成、如期推進、相對滯后等多元反饋的方式給出相應的評價[6]。

3.2 發展規劃實施評估指標篩選方法

在實際應用中，發展規劃評估大致遵循“目標—過程—結果”的方法和原則，篩選出與規劃評估內容和目標緊密相關的核心指標[7]，對規劃階段性目標進行“回頭看”總結，考量和評價“做的什么”和“做得怎么樣”，因此，規劃評估指標篩選實用性成為客觀反映現實結果準確性的關鍵。我國規劃評估工作起步較晚，規劃評估理論研究相對較為滯后，盡管近年來開展了卓有成效的規劃評估探索，但目前規劃評估體系尚無系統技術支撐的“經典方法”，規劃實施評估方法仍處于“摸著石頭過河”的探索階段，適用于新任務新要求實用有效的規劃評估方法亟待完善和提升。

關于規劃評估指標選擇，在規劃實施評估實踐中，通常要建立一套評價指標體系，采用針對規劃目標任務的一致比對法進行實現程度的評估。而指標選擇需注重科學性和實用性相統一。指標篩選方法大致有兩種：一種方法是基于規劃發展目標，特別是規劃文本中的主要約束性和預期性指標，分別進行數據采集、定量評價；另一種方法是基于規劃的總體思路和戰略，設計定性化指標或其他途徑可變量轉化的評估指標。指標選擇的原則：一是所選取的指標具有可靠的數據作支撐，即滿足數據的可獲得性[8]；二是指標涵蓋的時空維度，設定指標體系可用于規劃周期內實施特點的橫向對比；三是既要有指標的延續性，又要有指標動態性的調整和開放性的補充屬性，亦即具有多景式的縱向對比；四是指標要簡明，易于操作和掌握；五是根據實際情況設定的指標要易于轉化，容易解釋。

4 規劃實施評估指標體系構建模型

4.1 規劃實施評估指標構建過程

指標體系是規劃評估的常用衡量方法，探索構建符合規劃評估特點、具有較強針對性的評估指標體系，既是科學合理反饋規劃實施狀態的需要，也是提升規劃評估質量的內在要求。評估指標的構建過程就是一種認知逐步深化、發散思維走向聚集連接的過程，逐步在實施抽象或具體概念的基礎上向實操性的變量轉化或演化，獲取可反溯、可計算、可度量、可分析的應用架構體系。考慮到綜合評估指標特殊性和目標指標數據的可得性，依照指標的隸屬度、相關性和時效性，結合指標設計的內在效度和外在效度相關理論，單項特定指標設計過程中應考慮對某種指標的轉換[9]，最終確定可量化的群組指標數。按照指標屬性甄別精減和有效的選取原則，篩選出有效可操作的評估因子，達到評估要素測量和描述的目的（圖1）。

圖1 指標的構建過程

對多目標導向型的規劃指標，評估過程中可借助于關鍵評估指標設計來對規劃預期目標任務作出相應對標對表的評估。規劃評估指標篩選可以分為初選和精選兩個階段，規劃評估之前首先需要從待評估的要素出發，大多數指標在提煉和篩選中，有時每項指標下可能存在多個指標項樣本可用，但需要注意的是評估指標的篩選不能偏離規劃文本的內在機理。在初選基礎上，由規劃評估主體基于評估事項或內容，最終確定采用定量指標還是定性評價，并根據評估類別作出下一步規劃評估指標體系的構建和篩選。每個規劃評估階段的指標設計，從指標“池”到最終指標的篩選，需對指標“池”進行層層過濾，刪除無效指標，檢視重復指標，不能“大而全”，要“少而精”，不斷優化評估指標體系。最后，根據規劃評估選取的指標可操作性與否，直接決定下一步規劃評估階段設計的起點。評估指標體系的篩選與構建大致可分為初選、完善、驗證、確立等4個階段（圖2）。

圖2 評估指標體系構建流程

4.2 規劃實施評估指標選取標準

一般來說，多指標或多屬性綜合評價的三個主要構成要素：評價對象、評價目標和評價方法，評估中要對準規劃文本的內容，考察規劃實施已完成的階段性或周期性的目標任務，然后嵌入科學合理的評估技術方法，最終作出客觀的評價結論。這三個構成要素緊密相連，在選擇評估方法和進行綜合評估時，唯一保險的方式就是把三要素作為一個整體進行決策，三個要素最終的作用就是通過分布式思維、點對點連接衡量規劃周期內實施情況。如“十三五”時期，落實國民經濟和社會發展五年規劃確定的目標指標和各項任務，在評估指標篩選上要確保不同領域和行業的中長期發展規劃與國家發展規劃總體目標對接、方向一致，將國家發展規劃提出的主要指標目標、重點任務、重大工程項目分解到不同領域和行業的中長期發展規劃中，對接好規劃主題主線指標和目標任務及工程項目，做到指標篩選科學性。

作為評估的具體操作層，評估指標的構成和選取，與相關性、充分性、時效性和可操作性等存在必然的聯系，秉承規劃編制文本設計、實地考察評估調研、公眾問卷調查等多方面的評估指標，佐證篩選和進行針對性的修正。經過明確規劃評估對象或類型、廣泛收集資料、系統整合素材、建立待選指標、指標體系鑒別、指標數據收集、指標數據預處理、指標統一標準化、指標賦值測定、指標合成、綜合評價和修編調整、結果輸出、處理和解釋步驟[10]（圖3）。指標的合成也需經歷指標的綜合校核，舍去不匹配的衍生指標給予相應的說明。例如，在“十三五”規劃評估實踐探索中，評估中借助主要目標指標密切跟蹤規劃實施效果情況，通過充分的宏觀形勢分析，及時了解和把握現勢的新情況和新問題，有針對性地調整完善評估相關子指標，確保發展規劃評估與時效性指標相契合。總體上，實際評估中遇到的情況可能較復雜，需要依據評估內容及實際需求，明確指標結構，形成分類指標體系，對主要目標指標、重點任務、重大工程等事項的實施是否適應新發展階段的變化，作出具體的評價與反映。

圖3 規劃綜合評估指標選取步驟

5 新發展階段規劃實施評估指標體系構建的思考

規劃實施評估是一個需要不斷深化認識與實踐的過程。當前，規劃實施評估工作中還存有一定的短板，規劃評估方法、規劃評估機制等還需深入探究和完善，創新探索更加成熟、更加定型的規劃評估發展路徑。

5.1 順應新趨勢變化的規劃實施評估指標選取

在規劃實施過程中，難以預料的不確定性因素貫穿始終，如果外部情境因素發生重大變化，影響或制約規劃目標的實現，有時需適應形勢變化對實際情況與規劃目標適應程度和偏差作出評估。在規劃評估指標體系建構中，評估指標設置和選擇時應及時反映出敏感的“活性”，增強規劃評估指標的順勢性。規劃指標隨發展內涵的豐富而豐富，規劃評估指標的設置上應對規劃實施期內外部環境變化的評估背景關注，與時俱進，根據形勢變化相應增減子指標項，動態地考察規劃預期目標和規劃年度分解目標的符合度變化。就“十四五”規劃而言，新發展階段、新發展理念、新發展格局下的一些重大戰略政策陸續出臺，規劃評估過程中需要關注經濟發展環境和相關政策變化、發展模式和空間布局調整、重大自然災害及突發事件等情形，可能抑或大或小地帶來規劃實施路徑的變化。對落實規劃實施情況進行評估，需要對與宏觀環境緊密關聯的規劃子項指標進行必要的調整或設計，以備持續監測和動態跟蹤之需。

5.2 建立規劃全周期目標任務實施監測評估機制

規劃是按周期階段性地完成的一項獨特性目標任務，以規劃實施為主線，對相關實施主體的目標任務實施情況進行全方位的“體檢”，發揮評估“顯微鏡”的作用，監督和促進規劃實施，從而實現規劃實施周期進度管理。當前規劃評估仍處于探索階段，規劃評估理解不一，規劃“重編制、輕評估”“重目標、輕過程”的現象仍存在，規劃評估工作機制還需要在實踐中不斷總結、豐富與完善。建立常態化的監測評估機制和相關制度體系，將定期評估嵌入到規劃實施全過程中，壓緊壓實主體監管責任和“上下傳導”機制，進一步細化中長期規劃主要指標目標、重點任務和重大工程等指標事項的具體落實舉措，最大限度地維護規劃的嚴肅性和權威性。同時對發展規劃指標體系與實施機制開展深入研究，為規劃實施路徑的優化提供及時的理論支撐。

5.3 建立健全規劃實施評估監測標準和操作規程

評估標準不僅是評估分析的基礎支撐，也是指導評估實踐的重要操作指南。目前國內規劃評估作為一個創新性新事物，“怎么評估”“以什么標準來評估”還缺少遵循原則。特別是評估的框架和指標體系，還沒有形成系統的、可依照的評估準則或操作指南，評估理論和方法仍在發展和完善之中。立足于實踐，堅持以評促建，把評估技術標準納入規劃實施體系之中，對具體評估目標和每類公共政策確定“量身定制”的評估方法。例如，規劃目標指標、重點任務、重大工程及重大改革等優化的評估標準和技術規范，按照統計數據的標準和時點，建立健全“目標—判斷—結果”實用導向型的統計指標和評估標準。與此同時，固本強基，進一步探索更趨成熟、更加定型的規劃評估發展路徑，使規劃評估體系日漸走向健全完善。“十四五”時期，新發展階段背景下加強系統謀劃，完善規劃評估多景監測體系，搭建技術方法與評估業務有效融合，運用更加精準的評估準則，更好地指導規劃評估實踐工作。