歷史遺留廢棄礦山生態修復現狀及治理對策研究

姜麗麗，李少飛，徐洪偉

（1. 煙臺豐茂環?？萍加邢薰?，山東 煙臺264000；2. 山東省煙臺生態環境監測中心，山東 煙臺264000）

中國大約有80萬座礦山，其中約有40萬座礦山因生態環境破壞而需要修復[1]?！吨袊V產資源報告（2020）》和《2020年煤炭行業發展報告》指出，舊問題約40%沒有治理，但每年新增損毀土地的治理率僅40%左右。經濟發展初期，礦山開發方式簡單粗放，對環境污染治理重視不足。1998年國土資源部成立后，國家層面支持礦山地質環境恢復治理[2-3]。礦山治理的重點是資金籌措，財政部、國土資源部和國家環境保護總局2006年聯合發布《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，提出礦山地質環境恢復治理保證金制度的基本思路[4-5]。礦山環境治理的難點是修復技術水平較低，專業人員相對欠缺。

為解決礦山生態修復過程中存在的突出問題，國家和地方政策相繼出臺，例如，《關于開展全國歷史遺留礦山核查工作的通知》《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》《關于支持開展歷史遺留廢棄礦山生態修復示范工程的通知》《山東省礦山生態修復實施管理辦法》《河北省礦山綜合治理攻堅行動方案》《關于加強礦產開發管控保護生態環境的決定》等。根據生態文明建設總體框架，遵循政府主導、市場運作原則，通過理念轉變和政策引導，鼓勵社會資本參與礦山生態修復治理，采取系統化、科學化和標準化的治理模式[6-7]，提高礦山生態修復能力，達到生態修復目標。

歷史遺留廢棄礦山破壞自然景觀，存在山體滑坡、崩塌等地質災害隱患；開采造成的環境污染減少當地生物種群，因此礦山生態修復治理勢在必行。修復體系的主要方面，如修復機制、修復資金、修復模式、修復工程、修復技術等存在諸多不足，導致修復質量低、速度慢，因此對礦山生態修復問題進行歸納，提出針對性治理措施和建議，有利于形成完整的礦山修復體系，加快推進礦山修復進度。

1 歷史遺留礦山治理現狀

1.1 存量大且任務重

遙感調查監測數據顯示，截至2018年年底，全國礦山開采占用損毀土地約3.60×104km2；歷史遺留和正在開采礦山占用、損毀土地分別約為2.27×104km2和1.33×104km2[8]。國有尾礦庫、廢渣場等固體廢物存放占用大量土地，個人私挖濫采礦山后遺留諸多環境問題。歷史遺留礦山多為開采無序、分布零星的中小礦山，生態破壞嚴重，影響范圍廣。礦山修復是項復雜的系統工程，涉及地質、水文、環境等諸多方面，工程量巨大，修復周期長。

1.2 治理需求強烈

礦山開采多為露天開采，對山體和植被破壞較為嚴重，野生動植物自然棲息地受損，山體崩塌和滑坡，山洪和泥石流等災害事故時有發生，嚴重影響礦區周圍人民群眾的生活?；謴偷V山地質環境和生態環境，治理開采造成的污染，使之與周邊自然環境相協調，民眾對廢棄礦山治理需求迫切。2021年中央第二輪生態環境保護督察收到大量群眾關于礦山開采造成污染的投訴，部分礦山違法占用林地，山體大面積裸露，揚塵污染大氣，重金屬污染果園等現象嚴重，已經作為督察典型案例在生態環境部官網通報[9-10]。

1.3 土地復墾率低

一些發達國家采礦年代久遠，治理理念、措施和技術起步較早。德國自1940年開始，在采礦過程中減少破壞生態環境同時，從宏觀上考慮生態的變化以及居民對環境的要求進行礦山修復和治理。1960年后，一些國家開始研制多種修復方式進行生態修復，技術走在前列。礦區生態修復以土地復墾為主要方式，歐美國家土地復墾率為80%以上，中國礦區土地復墾率僅為20%左右，遠低于國際上50%~70%的平均水平[11]。國務院于1989年出臺《土地復墾規定》，2011年頒布《土地復墾條例》，2019年發布《土地復墾條例實施辦法》，同年對《礦山地質環境保護規定》進行了修改，國家針對礦山修復的政策、資金面、治理方式和重點隨著時代發展逐漸提高和改進（表1）。

表1 國家政策、資金、治理方式和重點

1.4 施工難

礦山修復施工前需辦理開工手續，規劃批示，環境影響報告書及批復，地質災害評估報告，地質勘查報告等一系列資料，資料準備和審批程序煩瑣、審批難、辦理耗時過長等是礦山治理工程的“堵點”。施工過程，當地政府需協調部門之間、施工單位、礦區、村民等多重關系。礦區占用土地多為集體土地，施工后需處理農戶土地流轉租金支付問題，村民對復墾后的土地質量擔憂，不愿意接收復墾土地等社會問題。

2 修復存在的問題和改進措施

2.1 修復機制

中央到地方高度重視礦山生態修復工作，出臺了較為詳細的制度推進礦山修復。地方政府加強政策落實力度，最大限度地調動礦山企業和社會各類資源的積極性。地方政府理順礦山修復相關部門間的權力和義務，形成以自然資源部門為主體，生態環境、林業、水利等部門積極參與的科學化和規范化體系，細化約束獎勵機制，促進部門之間協調溝通，提高生態環境和林業部門在生態修復質量評價和監督方面的執法權，提升歷史遺留礦區的修復速度和治理率。

2.2 修復資金

礦山修復資金量需求巨大，歷史遺留礦山的修復資金更為短缺，需要財政撥款支持，中央下撥的專項資金總量小，地方和企業配套資金到位率不高。全國歷史遺留礦山生態修復和環境治理費用需要6000多億元，截至2017年年底，中央財政累計投入資金約300億元，地方財政和企業自籌資金合計近700億元[12-13]，無法滿足大規模礦山修復需要，資金問題成為礦山生態修復的制約瓶頸。礦山生態修復專項資金籌措來源和渠道尚不完善，礦山開采法律法規賦予自然資源、林業、生態環境、水利等多部門收取生態破壞相關費用權利，費用未集中管理造成用途分散，未全部用于礦山修復。生態修復見效慢、收益少、盈利方式單一，社會資本參與度低。原國土資源部頒布的《礦山地質環境保護規定》建立了礦山環境治理恢復保證金制度，只適用于新建礦山或正在開發礦山，未包含歷史遺留礦山的環境治理與生態恢復。

中央財政加大支持歷史遺留廢棄礦山專項修復資金，促進地方政府和企業配套資金到位率。對地方政府部門收取的生態破壞費用集中管理并納入統一的生態修復專用賬戶，加強資金監管，?？顚Ｓ?，確保收費全部用于礦山修復。借鑒水環境（PPP）治理項目的成功經驗，國家鼓勵社會資本參與礦山生態修復，并對企業在項目實施、稅收優惠、財政補貼等方面進行支持和幫扶，并將“誰修復，誰受益”的獎勵機制落實。拓寬保證金的適用范圍，將一定比例資金用于歷史遺留廢棄礦山修復，進一步滿足國家和地方礦山修復專項資金的需求。

2.3 修復模式

礦山生態環境問題包括景觀型破壞、環境質量型破壞和生物型破壞。傳統修復模式以針對景觀重現型修復（消除地質災害危險和植被覆蓋）為主，較少兼顧環境質量型修復（水體、大氣和土壤的污染治理），以及生物型修復（生物群落和種類的恢復）?，F階段礦山環境治理修復模式簡單，導致經濟和社會效益不明顯，投資和回報未形成良性循環。

堅持生態修復治理優先，采取“邊開發，邊治理”，根據礦山種類和區域位置的生態環境狀態指數及對周邊環境的破壞程度，進行分類施策、分區管控、分級治理、分步推進。在景觀重現模式的基礎上，拓展有潛力的多種修復模式（表2），從土地復墾以種植業為主，過渡到兼顧各方面效益的多元化發展趨勢。目前國內，礦山公園、郊野公園和創意文化產業模式的實例并不多，沒有形成規模和產業鏈，可成為未來運營方向。把握國家大力實施鄉村振興戰略的契機，充分利用各類助農和惠農政策，在建設新農村的同時，將廢棄礦山修復治理好。

2.4 修復工程

礦山修復工程是綜合治理工程，近年來，礦山修復工程的實施效果取得明顯進展，但是依然存在修復方案和目標設定不合理，缺乏科學性和規范性，大部分治理工程修復標準低，資金參與度不高，驗收標準和規范少，驗收質量參差不齊等問題（表3）。

表3 礦山修復工程實施的不足和改進措施

地方政府和修復企業應該根據礦山污染類型、生態環境破壞程度，以及人文地理等因素，制定出不同類型的礦山修復方案，階段性指標和總體修復目標的完成時間，高標準嚴審查，避免方案存在漏洞。礦山修復資金嚴格統籌管理，其使用情況采用“監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開”（簡稱“雙隨機，一公開”）的方式進行監督檢查，保證資金全部合理運用于修復工程。修訂完善工程驗收標準，聘請有資質和經驗的礦山修復相關機構、第三方設計院和礦山治理公司對礦山治理方案、中期目標、治理后生態恢復等情況進行逐條驗收，驗收中發現的問題和不足，針對性提出改進方案，以驗收促整改，避免治理措施不到位，治理工程不達標的現象發生。

2.5 修復技術

礦山開采導致地形地貌破壞嚴重，存在塌陷區、尾礦庫和排矸場占地面積龐大等情形，截至2018年，全國廢棄礦山共發生地面塌陷災害約1.2×104處，固體廢棄物存量4.96×1010t，施工技術要求高[14]。與水污染和大氣污染相比，礦山修復關注度較低，相關技術研究較少，現有的技術較為簡單，主要以地質環境治理、次生災害防治、植被恢復和土地復墾等為主。2014年公布的《全國土壤污染狀況調查公告》中70個礦區的1672個土壤點位，超標點位占33.4%，主要污染物為鎘、砷、鉛和多環芳烴，土壤污染治理技術薄弱，植物存活率低，沒有形成整的治理體系[15-17]。近幾年，某些新技術雖取得良好效果，但成本較高，推廣應用受限。2013年《礦山生態環境保護與恢復治理技術規范（試行）》發布行業標準制定，針對包括排土場、露天采場、尾礦庫、礦區專用道路、礦山工業場地、沉陷區、矸石場、污染場地等生態環境保護與恢復治理的指導性技術要求，此規范沒有強制實行和發揮應有的作用，涉及大氣、水和土壤的污染防治規定都比較簡單，未針對某一方面較為詳細的技術導則和規范，此后也未出臺新的技術規范。

根據不同自然條件下礦山類型和開采方式的差異性，國家制定標準化、系列化修復標準和治理技術規范，提高可操作性，強制執行，提高礦山治理的水平，減少不符合治理標準礦山數量。加強礦山生態修復的基礎理論研究，提升科技支撐水平，降低應用成本。目前生態修復技術以物理修復、化學修復、生物修復、聯合修復等方式為主，單一修復技術往往不能滿足礦山生態修復的需求，聯合修復技術會越來越多應用于礦山修復（表4）。礦山修復在保證地質環境治理，消除重金屬等主要污染的前提下，提高植被存活率[18-19]，實現生物多樣性重建和區域生態功能修復。

表4 生態修復技術優缺點對比

3 建議

3.1 礦山綜合治理工作協調機制

礦山恢復治理工程涉及領域和部門眾多，以修復工程為重點開展相應工作并取得一定進展，但是依然存在各部門職責相互交叉，權利與職能不一致等問題。因此，地方政府應設立礦山綜合治理辦公室，明確成員單位，制定合作會商、信息共享等工作規則，層層傳導責任壓力，確保礦山修復治理工作有力有序有效地開展。

3.2 完善法律法規

礦山生態修復相關的法律法規相對較少?！兜V產資源法》主要是針對勘探和開采的法律，未涉及礦山修復和污染治理。《礦山地質環境保護規定》雖然對礦山環境的修復和保護提出了相關要求，但是許多規定未確切落實。礦產資源相關法律需要進一步完善，設立礦山修復和治理環節，將原來的“保護規定”升格為條例或者法律條文層面，與環境類法律條文相配合，形成協同共治的法律支撐體系。

3.3 廢棄礦山狀況詳查和評估

正在開展的全國歷史遺留礦山核查工作，建立的全國遺留礦山數據庫和目錄清單僅包括礦山名稱、位置、礦種、圖斑編號、中心點坐標、面積等要素，信息量較少。應在目錄清單的基礎上，開展礦山開采方式、土地權屬、環境問題、影響范圍、生態修復預算等項目詳查和環境風險評估，制作礦山現狀分布圖和治理進展圖等系列軟件，以有助于管理者及時掌握礦山概況和修復進度，進行統籌、規劃和治理。

3.4 生態環境督察

生態環境督察發現部分歷史遺留礦山列入當地治理規劃并開展治理，存在表面治理、修復措施不強等現象。環保督察應當設立礦山修復專項行動，對所有礦山運用無人機技術排查，并和歷史圖像進行對比等方式加強生態環境監管，有效抑制和消除地方政府和部門的“抓經濟，不抓環保”現象。強化礦產執法督察與生態環境督察協作，礦產執法中發現重大生態環境損害問題，移送生態環境督察處理。

3.5 生態修復后跟蹤監測

生態修復效果顯現周期長，需要制定治理后相應期限的生態修復效果跟蹤評估指南，對治理后的遺留礦山加強維護、監測和管理，將其納入全國生態環境和地質環境監測網絡，形成系統性和長期性的監測體系和監管機制。

3.6 礦山修復工程專項實驗室

治理工作是一項涉及地質、采礦、農林、環保等多學科、多專業的系統工程，礦山修復技術尚不成熟和完善，缺少專業的工程研究機構，現有技術不能滿足修復需求。加強礦山生態功能修復方面的理論研究和技術研發，提升科技水平，需建立產、學、研、用結合的礦山修復工程專項實驗室，建立小試、中試、大規模實踐的關鍵技術研發和推廣應用。

4 結語

中國是礦產資源存量和使用大國，歷史遺留廢棄礦山存在環境污染問題，現有的政策和技術不能滿足礦山修復的要求，應創新生態修復模式，提高政府和社會資本的參與度和積極性，樹立資源開發和環境保護協調發展的科學發展理念，增強礦山修復治理統籌推進的合力，實現廢棄礦山變身綠水青山和金山銀山。