土地承包經營權退出研究回顧與展望

韓佩松，馮應斌，徐夢潔，任弟丹

（1.貴州財經大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025；2. 貴州財經大學管理科學與工程學院，貴州 貴陽 550025）

農村勞動力轉移造成的承包地低效利用問題，已經成為“三農”學者關注的重點話題。圍繞該話題，學術界提出了兩種解決思路：一是引導進城農戶流轉土地。二是倡導以退促用，即建立和完善土地承包經營權退出（以下簡稱“土地退出”）機制，引導進城落戶農戶自愿有償退出土地承包經營權，并經過一系列整治后將退出的承包地交給第三方進行規模化經營。顯然，前者在實踐中無法打破小規模生產格局和承包地低效利用現狀，存在明顯的弊端——“土地流轉陷阱”[1]；后者不僅可以優化配置土地資源，推動農業生產向規模化和現代化轉型，還可以徹底打破農民工“半市民化”困境。近年來，中央連續出臺一系列重要文件推動農村土地承包經營權退出改革。在政策支持與引導下，重慶梁平、寧夏平羅、四川成都和內江等改革試驗區對土地承包經營權退出改革作出了有益探索。基于此，本文通過對中國知網（CNKI）全文數據庫收錄的有關土地退出研究成果進行回顧與總結，并對未來研究趨勢進行展望，為土地退出后續研究提供借鑒。

1 土地承包經營權退出的理論研究

1.1 土地承包經營權退出的內涵解析

與“土地承包經營權退出”相似的概念有“農地承包經營權退出”“承包地退出”等。曹丹丘（2021）從法學視角對土地退出作出解釋，認為這是在穩定土地承包關系長久不變的基礎上，賦予進城農民自愿有償退出土地承包經營權的權利，使其能夠自由決定是否放棄承包地并獲得相應的經濟補償。他還指出，這種權利的退出具有主動性、有償性和永久性。王常偉（2018）則定義為在依法、自愿、有償原則下，有條件離農農戶將承包地退還給集體經濟組織，自愿放棄承包經營權，并獲得合理補償的行為。然而，有些學者或地方實踐中把流轉第二輪剩余土地承包經營權年限也歸為土地退出的范疇，混淆了二者的概念，使得農戶退出土地承包經營權后能否再主張擁有土地承包經營權爭議較大。土地退出的概念界定有待從法律層面作出詮釋。

1.2 土地承包經營權退出的必要性

梳理文獻發現，土地承包經營權退出的必要性大致可以歸納為：①承包地保障功能弱化。工業化與城鎮化發展，加速人口流動，農民生存發展空間不斷拓展，承包地已不再是離農農戶的“命根子”。②承包地利用效率低。在農村人口轉移背景下“離鄉不離土”“棄耕不棄地”“棄農不棄權”等導致承包地的低效利用乃至拋荒。③農業適度規模經營的需求。近年來職業農民、家庭農場、農業合作社、農業企業等規模化經營主體逐漸發展壯大，但細碎、不連片的土地成為規模流轉障礙之一。即便已經流轉的土地，由于經營權流轉的不穩定性和投機性使得經營者蠶食性開發農地及農地的非農化與非糧化利用[2]。因此，當前不合理的土地流轉需要以土地退出為突破口來滿足經濟社會發展的需要。④現行承包地分配模式的固有弊端。現行“增人不增地，減人不減地”的土地賦權違背了法理上的平等、公平要求[3]，尤其是新生代村集體成員沒有土地權能而已經放棄集體成員身份的群體依然享有土地權能顯得極其不公平。⑤農民工市民化需求。理論上，土地依賴性越小或渴望獲得市民身份的進城農民有著強烈的土地退出愿望，土地退出通道的缺失捆綁了該群體的市民化步伐[1-2]。此外，從試點效果來看，土地有償退出已經被證明是現實可行的。

1.3 土地承包經營權退出方式

基于對土地承包經營權退出概念的不同理解，我國學者或地方工作者從不同角度對土地退出的方式進行劃分。按照退出程度劃分為永久性退出與長期性退出，又稱為徹底性退出與階段性退出，或不可逆性退出與可逆性退出（圖1）[4]，如四川內江、重慶梁平試驗區就提出了永久退出土地承包經營權與退出第二輪承包期剩余的年限兩種方案。按照退出面積劃分為部分退出與全部退出，如貴州湄潭試驗區制定了需要全體家庭成員簽字同意的退出全部承包地和僅需戶主簽字的退出部分承包地方案。徹底割斷進城農戶與土地的聯系，必須是永久性的土地承包經營權退出。長期性退出短期內看似緩解了承包地的低效利用，這種方式非但不能破解小規模生產格局和半市民化的困境，反而可能帶來一系列新問題。

1.4 土地承包經營權退出機制

當前土地承包經營權退出尚處于探索階段，普遍存在退出程序不規范、監管不力、社會保障不健全、風險防控意識薄弱、農戶退地意愿低、補償不合理等問題。針對這些問題，學者們提出了各種解決措施（圖1）。張學敏（2014）建議對已退地農戶進行經濟獎勵，來提高農戶土地退出的積極性；同時采取用途管制、撂荒約束、惠農補貼約束和退出條件約束等約束性機制，加強對低效土地利用、土地非農化的管理，防止承包地的無效占有、濫用和非理性退出。王建友（2012）提出，在構建土地退出機制時，要預留退出緩沖期，保障農戶生存方式選擇權；同時打造引力機制，提升農戶市民化能力；同時還需要給予農戶就業、就醫、入學、住房等多項聯動扶持。劉同山（2016）認為，創新土地退出機制需要落實土地轉讓權能，適度打破村集體經濟組織邊界和建立退出反悔機制。李莉明（2019）認為，建立完善的土地退出監管與救濟機制，可以有效避免強迫性退出、退地補償不合理，以及農民合法權益受到侵害等現象的發生。劉潤秋等（2018）提出防止工商資本掠奪式經營、圈地和破壞承包地及生態，需要建立退出激勵機制、改造及復耕機制、退出成本測算機制、信息披露和信譽機制等機制。

圖1 土地承包經營權退出路徑

2 土地承包經營權退出的實證分析

2.1 土地承包經營權退出意愿及影響因素

隨著經濟發展，部分農戶退出土地承包經營權已成必然趨勢。戶籍制度試點改革之初，農戶對土地承包經營權退出的態度較為保守、謹慎，農戶土地退出意愿偏低[5]。隨著經濟社會發展和家庭綜合條件改善，農戶土地承包經營權退出意愿逐漸增強且具有明顯的空間差異[6-7]。農戶土地承包經營權退出意愿主要受到稟賦條件、土地權益和區域條件等方面的影響。

農戶稟賦條件主要集中體現在人口特征、經濟特征和資源特征等方面。在特定制度與稟賦條件下，農戶是否愿意土地退出是基于尋求家庭生存與發展而作出的理性選擇。人口特征方面，年齡越大、文化水平越高、家庭缺乏勞動力、對承包地依賴性弱和參加非農技能培訓的農戶越愿意退出土地承包經營權[8-9]。經濟特征方面，穩定的非農就業與收入、非農收入比例及家庭總收入越高的農戶，土地退出的可能性更高[9-10]。但非農化水平對農戶土地承包經營權退出意愿具有門檻效應[11]，最符合政策目標的農戶群體反而更不愿意放棄承包地[12]。資源特征方面，承包地面積越小、承包地的閑置、撂荒或流轉，農戶更傾向于選擇退出承包地；而擁有城鎮住房是否強化農戶土地退出意愿仍存在爭議[12-13]。

土地權益涵蓋農戶地權認知、土地財產收益和退地補償。現實中農戶對農村土地所有權歸屬的認知與法律規定存在較大偏差[14]，但這并不影響農戶退出承包地[15-16]，反而是農地財產權與發展權認知的強化產生了抑制作用[17-18]。此外，農戶對土地退出補償是否滿意也會影響其退出決策[8，19]，相對于平羅模式、溫江模式而言，內江模式與梁平模式下農戶退出承包地經營權的意愿更高[20]，且不同類型、處于不同生命周期階段的農戶在選擇退出方式上也存在差異[21-22]。

區域條件是農戶退出土地承包經營權的推動力，包括區位自然地理條件、交通狀況、經濟發展水平和到城鎮的距離等。距離城鎮較遠、交通道路通達等級低、村莊整體經濟發展落后的農民不愿意退出土地[8，23]。然而他們的子女，尤其是進城大學生傾向于退出承包地[24]。

2.2 土地承包經營權退出補償

在土地承包經營權退出補償方式上，多數試驗區對土地承包經營權退出的補償集中體現在“換”字上[25]，“土地換現金”是普遍采用的方式，少數試驗區如溫江市采取“換現金”“換股份”“換社保”等多種置換方式。事實上，“人動地不動”表達了農戶對土地退出多元補償的訴求。白積洋（2012）調查得出，農戶期望的補償方式有一次性現金補償、房屋置換、浮動計息補償、混合型現金補償等；王常偉等[12]調查發現，一半以上農戶傾向于選擇“貨幣+就業+社保”多元組合型的補償，因而采取動態的貨幣補償與經營補償是相對科學合理的方式[19]。

合理的退出補償標準應當兼顧農戶的短期利益與長期生活保障。汪曉春等（2016）建議以征地補償和土地流轉租金作為土地承包經營權退出補償標準計算依據，事實上農戶更希望采取市場估價的方法[7]。張學敏（2014）認為，制定土地承包經營權退出補償標準，需要重點考慮農戶放棄權能所遭受的耕地多功能價值損失。諸培新等（2011）基于耕地的經濟功能、社會功能和生態功能構建綜合價值補償體系，論證了該補償體系不僅使農戶獲得高于現行標準的經濟補償，還可以將耕地的外部性問題內部化。在測算補償價格時的計算單位有：一是以人口為單位，何盈盈等（2018）基于馬斯洛需求理論，運用層次分析法測算出農戶期待的補償標準約為5.3萬元/人。二是以土地面積為單位，張超輝（2010）采用條件價值評估法（CVM）算得成都市農民土地承包經營權退出受償價格區間為10.73萬~13.96萬元/畝，是現行標準的3.58~4.64倍。此外，土地承包經營權的長期退出等同于土地流轉，因而其補償標準是對土地流轉價格的計算。穆松林（2010）指出，土地流轉后作物種植類型沒有改變的，其流轉價格為經濟價格與社會保障價格之和；經營項目發生變化后，流轉價格應等于經濟價格、社會價格及修正價格之和。綜上所述，土地承包經營權退出補償標準測算依據不一致，缺乏統一管理。作為土地承包經營權退出改革的核心與關鍵，今后應進一步厘清耕地價值構成，根據區域經濟發展水平和耕地功能價值確定合理的補償標準，保障退地農戶權益不受損。

2.3 土地承包經營權退出風險

近年來我國學者圍繞土地退出潛在風險開展多維度探究。部分學者指出，土地承包經營權退出渠道的缺失導致糧食安全和生態安全受到威脅。與不愿意退出土地承包經營權的農戶相比，愿意卻無法退出的農戶耕地利用效率與糧食產量明顯降低[26-27]，同時在糧食生產中施用更多的農藥、化肥[28]。大部分學者更多關注的是土地退出改革中可能存在的風險。例如，張學敏（2014）指出，可逆性退出存在著自然風險、經營風險、市場風險和復墾風險；不可逆退出則面臨著失業風險、法律風險、社會風險和制度風險。劉超（2018）分析發現，土地承包經營權退出因遭遇工商資本俘獲土地增加收益，導致土地粗放利用和非農化使用、地方政府追求政績改變農地用途和農民追逐短期利益三重邏輯沖擊，導致政策目標發生偏離。在資金風險方面，大多試點區域補償資金來源主要還是依賴于財政撥款，這已經加重地方政府的財產壓力；若土地退出的收益無法超過其成本，將致使政府無法按計劃收回墊支資金。土地承包經營權退出試點改革不可避免地面臨諸多挑戰與風險，這就要求在制度設計上要具有前瞻性，才能保障已取得的改革成果不受影響。因此，今后還需要進一步厘清土地退出中與退出后面臨的各種潛在風險，并采取量化方法對風險進行評估，為制定風險防范機制提供科學依據。

3 研究展望

伴隨經濟社會的轉型發展，大量農村人口脫離鄉村融入城鎮，土地保障功能弱化與財產功能凸顯，探索有償退出土地承包經營權成為進一步深化農村土地制度改革的重要環節。在中國進入特色社會主義新時代和全面振興鄉村的新的歷史時期，土地承包經營權退出亟須深化研究。

（1）土地承包經營權退出潛力研究。實施土地承包經營權退出改革，首要任務是摸清退出土地承包經營權的底數，掌握我國土地可退出的數量和空間差異，為退出改革的時序安排提供參考。當前，農戶意愿作為考察土地退出潛力的主要指標，主觀價值判斷因人而異且因主客觀條件的改變而改變。綜合農村常住人口、農業勞動生產率、生計資本、土地閑置率與流轉率，以及農戶主觀意愿等多種測度指標，更有利于評估土地退出潛力。因此，關于土地承包經營權退出潛力研究的內容包括：土地承包經營權退出潛力內涵及測算方法研究；土地承包經營權退出潛力評價指標體系構建；土地承包經營權退出潛力評估；符合退出土地承包經營權條件的農戶群體特征及空間分布研究；不同區域、不同村莊類型農戶土地承包經營權退出潛力比較研究等。

（2）土地承包經營權退出補償研究。多元補償標準和科學評價指標是實現和維護農戶承包地合法用益物權、增加農民財產性收入的重要依據。顯然，一次性貨幣補償已經不能滿足農戶的多元需求。同時，對補償標準測算的依據是土地征地價格、市場交易價格還是土地承包經營權的綜合價值功能，學術界依然存在較大爭議。土地承包經營權退出補償的決策過程涉及政府、村集體、農戶、受讓者等多個主體，每個主體的行為特征、偏好選擇、博弈過程，對制定土地承包經營權退出補償標準都會產生較大影響。因此，土地承包經營權退出補償研究亟待解決的問題有：基于博弈理論構建土地承包經營權退出補償機制的理論框架；基于多元利益主體視角構建土地承包經營權退出補償機制；多元利益主體博弈對確定土地承包經營權退出補償標準的影響；開展土地承包經營權價值體系研究，構建土地承包經營權退出補償價值評估體系；基于農戶異質性及偏好選擇構建多元土地承包經營權退出補償方式。

（3）土地承包經營權退出的風險評估及風險防控研究。土地承包經營權退出改革在顯化土地財產價值、加速鄉村人口市民化進程、實現農業規模生產、減少承包地撂荒等方面發揮著重要作用。同時對退出過程中面臨的法律風險、經濟糾紛、財政風險與退出后的承包地非農化與非糧化風險、農民生計與就業風險、社會穩定風險、城市壓力風險等風險的預判、評估及管控也不容忽視。應以風險管理理論為指導，構建完善的風險識別、風險評估和風險防范管理體系，運用改進的風險評估矩陣對實地調研數據開展實證研究，探索土地承包經營權退出風險防控策略，有效規避及降低風險，讓土地承包經營權退出的效益實現最大化。

（4）多元農村權益聯動改革機制構建研究。當前改革實踐中，大部分試點改革為單項退出土地承包經營權，多權同退的實踐案例鮮有。在現行農村土地制度框架下，農戶集土地承包經營權、宅基地使用權和集體資產收益分配權等“多權”于一身。單項退出土地承包經營權的農戶與農村仍然“藕斷絲連”，沒有徹底離村進城，這既不符合改革的系統性、整體性、協同性要求，也有悖于以人口市民化為核心的新型城鎮化建設。因此，構建兼顧合理性與徹底性的農村多元權益聯動改革機制，鼓勵和引導有條件的農戶同步退出“一攬子”農村權益，對于進一步完善農村土地制度改革和促進新型城鎮化建設具有重大戰略意義。