株洲市農村承包土地經營權交易市場運行存在的問題與對策研究

□劉小溪

（湖南工業大學，湖南 株洲 412008）

土地是農村生產要素配置的基礎，土地資源的管理及利用決定了農業生產的效益和規模。加快土地流轉能有效推進資源轉型升級，是促進農村生產要素加速流動和優化配置的有力抓手，也是帶動農村經濟發展和農民增收的有效途徑。因此，近年來各地開始積極建立以承包土地經營權為主的農村產權交易平臺。湖南省株洲市于2020 年11 月建立了交易平臺，以促進株洲市農村承包土地經營權交易市場健康發展，但在交易平臺的運行中還存在著相關問題，有待進一步解決。

1 相關概念和理論概述

1.1 農村產權

農村產權指農村集體所有的資產、資源，是我國建立在農村土地集體所有基礎上的一種產權制度，主要包括宅基地使用權、農村土地承包經營權、集體資產使用權、林權、灘涂及水域養殖權和“四荒地”使用權，即農村集體土地及其附屬物的產權[1]。

在我國，土地從根源上只有兩種所有制，即國家所有和集體所有。《中華人民共和國土地管理法》規定，城市市區的土地歸國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定歸國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。在城市，土地主要為國有制，企業和個人通過繳納土地出讓金，獲得土地使用權。在農村，土地歸集體所有，村集體經濟組織成員擁有承包權和使用權，不需要繳納土地出讓金，在取消農業稅和農村傳統的“三提五統”后，農村產權逐漸具有了“公有私用”的屬性，即集體擁有土地所有權，但不享有收益權，農戶擁有土地使用權，一定程度上自由使用，享受收益，但不允許自由上市交易。

1.2 農村承包土地經營權

農村承包土地經營權是指農村居民通過承包的形式，獲得農村土地的經營權，并在一定期限內享有土地使用、收益、轉讓和抵押等權益的權利[2]。承包土地經營權是中國農村土地制度的基石，既保障了農民的土地使用權和經營權，也促進了農村經濟發展、農民增收。

1.3 農村承包土地經營權交易市場

農村承包土地經營權交易市場是指為農村土地經營權依法流轉交易提供服務的平臺，主要包括農村土地經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、農村產權交易中心（所）等[3]。這一市場的設立旨在促進農村土地資源的優化配置和提高農民的土地經營能力，進一步推動農業現代化和農村經濟發展。

2 株洲市農村承包土地經營權交易市場運行情況

株洲市農村產權流轉交易中心成立于2020 年11 月，注冊資金5 000 萬元，是由政府主導、具有公益性質、株洲市唯一從事農村產權流轉交易業務的專業服務平臺，也是湖南省首家構建“全市統一、市縣鎮村四級聯動”服務體系的專業服務平臺。該中心設立了市級交易場所，下設醴陵、攸縣、茶陵、炎陵、淥口5 個縣（市）區級分支交易機構，主要提供農村承包土地經營權、林權、農村閑置住宅使用權、集體經營性建設用地使用權、農村水域和灘涂養殖權、水利設施使用權和經營權、農業類知識產權等流轉交易服務，以及從事農業產業項目招商和轉讓、農村建設工程招標代理、大宗農產品交易等。

2.1 基礎業務開展情況

株洲市農村產權交易市場以助力鄉村振興、深化農村產權制度改革為宗旨，積極推動農村產權的流轉和交易，促進要素資源的流動，推動株洲市農村經濟的發展。2022 年，該市場共受理業務112 宗，涉及流轉金額2.3 億元，涉及流轉面積9 533.33 hm2和材積520.91 m3。其中攸縣分中心2022 年5 月份實現自主創收，創收業務共計5 筆，分別為土地流轉項目辦理交易鑒證書1 宗，林地流轉項目辦理交易鑒證書2 宗，為企業做農業相關政策咨詢服務2 宗，是拓展市場化業務，創造可盈利模式的良好開端。

截至2023 年6 月15 日，株洲農村產權交易市場已完成交易項目661 宗，交易金額合計8.9 億元，流轉面積達2.95 萬hm2。其中土地經營權1.23 萬hm2，林權1.72 萬hm2。

2.2 金融服務開展情況

為優化營商環境，降低市場主體交易成本，株洲市農村產權交易市場率先構建了“政、企、銀、交、擔、保”六位一體金融服務模式，聯合建設銀行、株洲農商行、農業銀行、招商銀行、株洲市融資擔保有限公司、省農擔株洲分公司等金融機構為農業經營主體提供農村信貸支持，同時積極推進《株洲農村產權抵（質）押貸款登記管理辦法（試行）》文件出臺，為株洲市農業生產經營主體拓寬融資渠道，有機結合了株洲市農村產權交易市場的平臺優勢與銀行機構的金融優勢。截至2023 年6 月15 日，株洲市農村產權交易市場促成涉農金融貸款49 筆，合計金額6 629.8 萬元。有效解決了涉農企業及經營主體融資難、抵押難的問題，為涉農企業、經營主體筑起了“防火墻”。

3 株洲市農村承包土地經營權交易市場運行中存在的問題

3.1 市場定位存在問題，對政府補貼依賴較大

株洲市深化改革委員會在《構建株洲市農村產權流轉交易市場體系實施方案》中明確指出，株洲市的農村產權交易必須堅持“政府主導、公益性方向”與“市場化運作”相結合的原則，堅持政府主導、為農服務宗旨，突出公益性，不以盈利為目的，促進城鄉生產要素雙向流通和資產資源優化配置，充分發揮其服務農村改革發展的重要作用。株洲市農村產權交易市場前期定位突出公益性，基本上沒有營業收入，根據上述方案中的有關保障要求，運營前5 年，市財政補助平臺200 萬元/年，縣財政補助平臺100 萬/年，但在實際運行過程中，因近年來各市區政府財力資源緊張，補貼資金很難到位，而農村產權流轉交易平臺前期建設投入較大，且平臺定位為公益性質，造成交易市場運行缺乏資金流的支撐。

3.2 農村產權確權難、評估體系不合理

農村產權確權難是目前全國農業農村面臨的首要難題。我國農村的土地面積大、農民承包的土地較為分散且戶數多，受地形影響，土地形狀不規則，確權較困難，且農村鄉鎮的工作人員素質偏低、人員較少，影響農村產權的登記工作。有些土地因為歷史遺留問題，存在產權不清晰、面積不準確等問題，給農村產權的確權工作帶來困難。農村產權的抵質押物確權登記不明確，造成金融機構及擔保公司認定、評估價值也存在困難。缺乏業內公認的、值得信賴的農村產權價值評估機構，不同的評估機構可能會對抵質押物的價值評估存在較大差異。一方面因為農村產權的價值核定確實存在困難，另一方面因為會出現人為判斷差異，可能存在抬高或者降低抵質押物價值的情況[4]，也有可能存在人為協商決定抵質押物價值的現象，嚴重影響了金融機構和擔保公司對抵質押物真實價值的判斷。

3.3 政府未及時出臺相關監管法律法規

株洲市農村產權流轉交易市場的運轉缺乏系統的法律法規體系和統一的管理和監督模式，日常業務的主管部門和監管方式不明晰，交易范圍和監管形式不明確，導致行業監管部門工作難以開展，容易形成行業監管漏洞。株洲市政府關于“四級聯動”和“考核辦法”的政策文件未及時出臺，導致在農村產權流轉交易的過程中，出現部門協調聯動困難，交易品種受局限、“四級聯動”工作推進緩慢等問題，不利于株洲市全面開展農村產權流轉交易服務工作。

3.4 數據互聯有待打通

株洲市農村產權交易市場暫時未獲得市行政審批服務局的林地、土地確權數據授權，在實際業務辦理過程中，辦理交易、權屬查詢、項目信息錄入系統等存在諸多不便。

3.5 金融服務拓展能力不夠

農村金融是金融體系中較為薄弱的環節，農業受自然環境的影響較大，風險較大，金融機構發放貸款時，可能會面臨風險與收益不對等的現象，風險高而收益較低。而株洲市目前并未設立相應的風險補償機制，當發生農村金融風險問題時，沒有風險補償資金能彌補金融機構資金損失，導致金融機構及擔保公司在涉農信貸方面，往往選擇經營狀況較好的涉農龍頭企業來降低并防范風險，無法有效解決農村金融“小”“散”“多”的本質問題[5]。

3.6 交易品種不夠豐富

株洲市農村產權交易市場交易品種從探索初期的農村承包土地經營權、林權、集體資產，拓展到養殖水面經營權、林木采伐權、公安罰沒資產處置等七種交易品種，但交易品種仍然比較局限，不夠豐富。

4 相關對策和建議

4.1 堅定不移走市場化道路

株洲市農村承包土地經營權交易市場以“政府引導、市場化運作”為定位，如何在交易所的公益性與市場化之間做平衡，決定了該交易市場后續發展是否順利。在具體執行的過程中，市場定位要明確，出發點是平臺性和公益性，首先要確保農業、農村、農民的利益。明確了出發點和根本點才能夠有效指導交易市場較好地承擔公益性服務。在發展前期，政府會補貼公益性服務，但發展的落腳點是堅定不移走市場化路徑，要充分利用自身的優勢，充分調動社會各界積極參與，吸引各種要素資源進入交易市場，向市場要發展、要效益，實現自我“造血”功能，才是長遠發展之路，才能逐步淡化對政府行政化主導和政府補貼的依賴。只有切實落實市場化運作，該交易市場才能既完成農村產權交易的任務，又能準確把握交易內容和項目，真正實現“市場作為資源配置的最有效手段”，持續堅持公益化、平臺化。

4.2 加大農村產權確權工作力度，建立農村產權價值評估機構

農村集體土地確權難主要體現在農民的思想意識不強、部分土地權屬存在爭議。首先，要提高農民思想認識，加大土地產權登記發證宣傳力度。其次，相關部門（農業農村局、林業局、水利局、自然規劃局等相關部門）要全面查清農村權屬狀況，依法妥善處理好權屬主體。再次，政府相關部門要完善糾紛解決機制，提高調解效率。最后，株洲市有關部門應完善產權制度，建立科學合理的、受農戶、擔保公司和金融機構認可的產權價值評估機構，以便準確有效評估農村產權的價值，保障各方的利益，同時也真正體現農村產權的價值。農村產權評估機構在對農村產權進行評估以后，應向各方出具書面證明材料，為擔保公司和金融機構對農村產權的價值判斷提供依據。

4.3 構建完整法律法規體系，完善相關政策文件

推動農村交易市場制度化、規范化發展，需要構建系統、完整的法律法規體系，逐步形成用于農村產權交易行業管理的法律框架，以及各類交易原則與標準程序、市場準入規則、參與主體交易準則和中介機構行業管理準則，把控農村產權交易市場運行情況。株洲市政府應及時出臺“四級聯動”和“考核辦法”的政策文件，推動株洲農村產權流轉交易發展。

4.4 整合資源，實現數據共享

充分發揮大數據平臺優勢，聯合“智慧株洲·諸事達”社區鄉村板塊，對資產、資源、土地等經營要素信息進行統籌采集、整合、共享、集中發布，推動農業全產業鏈上下游銜接，將平臺打造成為一個具有大數據信息共享功能、農村金融服務功能、招商引資功能的綜合性鄉村發展平臺。

4.5 強化金融平臺賦能

首先，株洲市農村產權交易市場要努力推動株洲農村產權抵（質）押貸款登記管理辦法的落地實施，促進農村產權有序流轉交易，拓寬農業生產經營主體融資渠道。其次，要以科技金融平臺為基礎，加大與供銷社、企業、銀行、擔保公司等平臺的合作力度，建立聯動機制，創新服務模式，優化服務渠道，為新型農業經營主體和小農戶提供快捷、高效的金融服務。最后，探索新型抵押融資模式。在交易鑒證、抵押登記、銀行貸款的基礎上，積極探索用政策擔保、風險補償和不良資產處置進行賦能，形成全鏈條的抵押融資模式，解決“三農”融資難、融資貴問題，在盤活農村產權資產的同時，獲取增值服務收益。

4.6 創新交易品種

株洲市農村產權交易市場要根據株洲市的實際情況，在國務院相關文件規定的交易品種基礎上，加大創新力度，不斷拓展交易品種，重點拓展農村建設項目招標、儲備糧交易業務、農村集體經營性建設用地等交易品種。對標德陽、瀏陽等地的農交所，組織業務人員隨崗跟班學習，引入相關操作模式，為交易品種入市做好前期準備。

5 結束語

農村承包土地經營權流轉交易市場是具有較高應用價值的研究領域，涉及主體多、研究內容廣，需要更多的學者共同研究和探討。由于文章篇幅有限，不足之處有待進一步完善和深化。在我國經濟發展的進程中，隨著農村產權制度的改革和農業產業結構的調整，乘著鄉村振興戰略的東風，農村承包土地經營權交易市場將得到進一步的發展，推動社會主義新農村的建設。