國家治理視域下民族地區社會組織參與地方治理：功能、挑戰與路徑*

廣西民族師范學院政治與公共管理學院 彭湣皓

一、引言

地方治理作為國家治理的基礎及重要組成部分，是黨和政府在地方公共事務層面的國家治理行為。經濟全球化的發展與改革開放40余年帶來的地方經濟社會全面蓬勃發展的背景下，中國地方政府面對大量的公共問題與公共事務，勢必開展地方治理的變革。黨的十八屆三中全會提出了“國家治理現代化”這一重要命題后，促進地方治理能力與治理體系現代化成為理論研究與地方政府的重要課題。如何推進“政府-社會-市場”的關系規范化，重構新權力新格局下的地方治理體系，是推進地方治理能力與治理體系現代化建設的關鍵問題。黨的十九屆四中全會作出的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步明確了社會組織在國家治理尤其是社會治理領域的重要角色與職能。為地方政府發展“政府-社會-市場”多中心協同的地方治理體系提供了重要的思路。民族地區經濟發展落后、公共服務水平低下、社會治理水平有限，亟需社會組織積極參與地方治理，通過發揮社會組織自身優勢，與政府、市場等多元主體協同促進地方經濟社會的發展，實現公共利益。因此，本文結合國家治理現代化的背景，對民族地區社會組織參與地方治理的功能、挑戰與路徑等內容展開研究，為進一步推動地方治理體系與治理能力現代化提供理論與實踐方面的啟示。

二、民族地區社會組織參與地方治理的功能與優勢

學界普遍認為，社會組織即政府部門、企業以外的“第三部門”，也被稱為非政府組織、非營利組織或者民間組織，具有非政府性、非營利性、志愿性以及公益性等方面的特點。政府部門則將“社會組織”定義為對社會團體、民辦非企業單位（社會服務機構）和基金會的總稱。在我國，地方治理是指在特定行政區域內，為實現地方穩定與發展，在地方黨委領導下，以地方政府為核心主體，鼓勵地方企事業單位、社會組織和廣大人民群眾等多元主體參與，依法通過多種形式協同管理地方公共事務、參與地方公共產品和服務生產與供給的過程。當前，在民族地區經濟發展落后、公共服務水平低下、社會治理水平有限的背景下，社會組織積極參與到養老服務供給、民族地區鄉村振興建設、疫情防控、民族文化保護與傳承、關愛留守兒童服務、環境保護以及社區治理等公共事務中。筆者通過對廣西的社會組織參與社會治理的現狀展開研究，探究了民族地區社會組織提升地方治理能力的功能邏輯。

（一）完善公共參與機制，推動基層協商民主進程

社會組織作為政府與人民群眾之間的溝通橋梁，在了解一線群眾的愿望與訴求，表達群眾的利益與凝聚群眾共識等方面具有天然的優勢。鼓勵社會組織參與地方治理，將促使地方政府主動完善公共參與機制，將完善社會組織與地方政府對話、協商以及合作等參與地方治理的途徑，也有利于地方政府及時獲取與公共問題相關的信息以及群眾的意見，提高地方治理的決策科學化與民主化。與此同時，地方政府也可以通過社會組織加強與群眾的溝通與交流，進一步推進基層協商民主的發展進程，預防與化解潛在的利益沖突、基層矛盾，從而提升治理效能。例如：2021年，廣西銀行業協會與南寧市中級人民法院、南寧市各城區法院分別簽訂了《銀行業糾紛訴調對接工作機制合作協議》，為進一步推動南寧轄區各銀行機構全面開展訴調對接，緩釋法院審判壓力、節約司法資源，促進金融糾紛多元化解奠定堅實的基礎①。

（二）公共服務供給主體多元化，優化公共服務質量

隨著經濟社會的發展，民族地區在發展過程中出現了公共事務復雜化、公共問題多元化、公共服務需求精細化的新形勢。其中公共服務的供給與人民群眾的利益息息相關，是地方治理中需要重點關注的領域。然而，當地方政府作為單一的公共服務主體，無法滿足當前民族地區群眾多元化、個性化的公共服務需求。而公共服務的“非競爭性”“非排他性”的特征，使其具有明顯的外部性，需要避免優先追求利潤的“理性經濟人”——市場（企業）參與其中。因此，具有非營利性、非政府性、公益性以及專業性等特點的社會組織在參與公共服務供給中具有天然的優勢，可以為政府排憂解難，實現公共服務供給主體多元化，提高公共服務供給的數量與質量。以廣西崇左市為例，自2016年起通過向社會組織購買關愛留守兒童服務、關愛困境兒童服務，有效改善了邊疆民族地區留守兒童、困境兒童面臨的多種問題，并依托社會組織，構建起黨建引領下政府主導的學校、村委、婦聯、社工及志愿者等多元主體參與的關愛留守兒童體系。

（三）拓展資源獲取渠道，助力鄉村振興

民族地區總體經濟水平落后，經濟社會發展的瓶頸是城鄉發展不平衡。在國家全面推進鄉村振興戰略的落實過程中，對農村地區資金投入、項目建設、人才資源進行政策傾斜已經成為國家對農村進行“資源反哺”的重要體現②。地方政府在響應鄉村振興戰略中，借助社會組織的優勢，拓展農村地區資源獲取的渠道，對于鄉村振興的發展具有重要意義。以廣西為例，自2022年起，號召社會組織積極發揮自身專業優勢突出、服務涵蓋面廣、資源整合力強等特點，助力鄉村振興的發展。例如鼓勵公益類社會組織幫助農村地區發展公益事業；行業協會類社會組織助推幫扶地區特色產業發展、進行消費幫扶；落后的農村地區亟需學術類、科技類及專業類社會組織通過提供教育培訓、技術支持、咨詢服務等方面的人才支撐助力鄉村振興。此外，還可以通過社會組織吸引更多的社會投資進入農村地區，為鄉村振興提供社會資本的支持。

三、民族地區社會組織參與地方治理面臨的挑戰

（一）民族地區協同治理機制不完善

地方治理體系與治理能力的現代化，需要在共同分擔社會責任的基礎上形成多元協同治理機制，整合多元主體的力量在地方公共事務的治理中實現公共利益。與發達地區相比，民族地區協同治理機制的建設仍不完善。以廣西為例，社會組織參與的公共項目有限，發揮自身優勢的公共空間不足，地方政府與社會組織的協作仍流于表面，缺乏充分協作的長期規劃。例如自治區民政廳號召社會組織積極參與鄉村振興，提供人才、技術、服務方面的支持，可是地方政府并沒有做好引導社會組織參與鄉村振興的具體規劃，也缺乏多元協作的聯動機制。此外，部分社會組織雖然有主動參與地方治理的意愿，但地方政府未主動搭建服務供需對接平臺，導致社會組織的參與不足。這些問題歸根到底仍是地方缺乏協同治理的意識，未能主動為社會組織參與地方治理提供體制機制的保障。

（二）地方政府培育及引導社會組織的功能不足

地方政府在地方治理中占主導性地位，因此，地方治理現代化需要地方政府在國家治理視域下對已有治理模式進行反思與變革，從而強化自身治理能力。在此過程中，社會組織廣泛、有序地參與地方治理，需要政府充分發揮自身的培育及引導功能。民族地區的社會組織發展落后于發達地區，不僅數量少、規模小，而且還存在自律機制與監管機制不健全等問題。以廣西為例，截至2022年3月，全區在各級民政部門登記的社會組織共2.94萬個，數量遠低于廣東、江蘇等發達地區。主要原因是缺乏廣西社會組織培育發展的長期規劃，不能進一步落實中央政府要求培育社會組織，促進社會組織與政府良性互動的政策要求。且多數社會組織的發展仍處于初級階段，組織內部的自律機制與來自外部的監管機制不健全，因此當前廣西對社會組織的引導仍停留在打擊整治非法社會組織、開展行業協會商會亂收費專項清理整治工作等加強規范社會組織管理的層面。而在引導社會組織參與地方治理方面仍有較大的不足。

（三）社會組織參與地方治理的能力不足

社會組織在地方治理中產生的積極影響包括：第一，有助于培養公民有序參與政治的意識，提高公民的政治效能感與認同感；第二，有助于健全和完善社會監督機制，通過協商與對話發揮監督功能；第三，有助于提高社會自我管理與自我服務的能力，減輕政府負擔，滿足地方經濟社會發展中的多元化需求。但由于民族地區社會組織在發展過程中內生動力與獨立性不足，無法充分發揮上述功能，因此參與地方治理的能力不足。以廣西為例，首先，當前地方社會組織的發展嚴重依賴地方政府的支持，主要經費來源是地方政府的財政支持以及政府購買公共服務的項目扶持，經濟獨立性不足。其次，社會組織的規模過小，也無法吸引專業對口、實踐能力強的專職人才，提供服務的能力低下，無法為地方治理提供高質量的公共服務，因此內生動力不足。此外，廣西的大部分社會組織均存在產值規模小的問題，對地方經濟社會發展的貢獻遠低于全國的平均水平。

四、民族地區社會組織參與地方治理的實現路徑

（一）完善制度建設，推動地方政府與社會組織協同治理

現代國家治理的首要任務是建立起一套行之有效的制度體系，界定各類治理主體之間的權責關系，在有效的制度安排下，各主體可以發揮自身優勢參與國家治理活動③。因此，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，強調國家制度在國家治理現代化中的重要地位。在國家治理現代化的視域下民族地區地方政府應在中央總體要求下和地方黨委的領導下，統籌與完善地方企事業單位、社會組織、人民團體和廣大人民群眾共同管理地方公共事務的制度體系，通過構建一整套緊密聯系、相互協同、鼓勵協同治理的地方法律法規、制度與政策，為構建與完善民族地區協同治理機制提供制度保障，推進地方治理現代化的進程。

（二）加強對民族地區社會組織的培育與引導

對社會組織的培育與引導，一方面要重視對社會組織的財政支持與項目支持，另一方面也需要地方政府完善社會組織服務供需對接平臺，為社會組織參與地方治理提供具體路徑。例如，2013年起上海市不斷完善地方性法規與政策，并搭建上海市社會組織服務供需對接平臺，鼓勵、支持優秀社會組織承接政府購買服務項目，為社會組織協同參與公共事務的治理提供體制機制保障。到目前為止，社會組織為上海市社區治理服務、居家養老服務、行業職業資格準入和水平評價管理服務、預防和減少犯罪體系社會服務等多種優質、專業的公共服務，社會組織已經成為上海市構建協同治理的社會共同體的重要組成部分。此外，也需要制定地方社會組織培育的長期規劃，有計劃地推動社會組織的發展，保障社會組織參與地方治理的服務質量與效能。此外，還應完善對社會組織的政策支持，激發社會組織參與地方治理的積極性與主動性。

（三）加強社會組織的主體建設，提高協同治理能力

要加強社會組織的主體建設，提高社會組織協同參與地方治理的能力。首先，要建立科學、有效、完善的組織管理制度和管理流程，確保組織管理的效率，提升社會組織的社會服務能力④。其次，要加強社會組織的人才隊伍建設。民族地區社會組織應該結合地方經濟社會發展的需要，做好具有前瞻性和科學性的人才隊伍建設總體規劃。并有計劃地、長期地為社會組織專職人員提供培訓，通過專題講座、專家授課、實踐交流等方式加大培訓的力度。從而提高社會組織參與地方治理的業務能力與專業水平。最后，應進一步建立健全民族地區社會組織的法人體制，加強社會組織自我治理的獨立性。確保社會組織的運行是在法律與制度的框架下規范運行，從而理順政府與社會組織的關系，充分發揮社會組織的社會監督功能。

五、結論

社會組織參與社會治理的功能對民族地區經濟社會的發展具有重要意義，地方政府治理能力與治理體系的現代化是發揮地方社會組織功能的關鍵。因此，要發揮社會組織參與地方治理的功能，解決社會組織參與地方治理過程中面臨的問題與挑戰，需要地方政府理順政府與社會的關系，對地方治理模式進行改革，通過制度體系建設與完善，構建鼓勵社會組織參與地方治理的協同治理機制，發揮政府的培育與引導功能，提高社會組織服務民族地區經濟社會發展的能力與水平，從而不斷推進地方治理體系與治理能力的現代化。

注釋

①《廣西銀行業協會與南寧市中級人民法院聯合召開金融糾紛多元化解暨金融審判工作座談會》，http://www.gxgba.com/page89?article_id=15568.

②郭鵬．農村社會組織參與鄉村治理:功能、挑戰與路徑:基于山西省W村的個案研究［J］．山西高等學校社會科學學報,2022,34(9):31-37．

③楊開峰等著,中國之治 國家治理體系和治理能力現代化十五講[M]中國人民大學出版社，2020:4.

④黨秀云,譚偉.民族地區社會組織參與基層社會治理的路徑選擇[J].新視野,2016,(1):48-53.