《消除對婦女一切形式歧視公約》的履行:聚焦非政府組織的作用

白桂梅

(北京大學(xué),北京 100871)

自1981年《消除對婦女一切形式歧視公約》(下稱《消歧公約》)生效迄今已42年(1)該公約1979年12月在聯(lián)合國大會通過,1981年9月生效,我國是原始簽約國,該公約1981年開始對我國生效。截至2023年2月21日,已有189個批準(zhǔn)國和2個簽字國,數(shù)據(jù)來源: https://indicators.ohchr.org/。,其間該公約的履行機制發(fā)生了很大變化,1999年《消除對婦女一切形式歧視公約任擇議定書》(2)截至2023年2月21日,已有115個批準(zhǔn)國和11個簽字國,數(shù)據(jù)來源同上。的制定和生效是重要標(biāo)志。從此,《消歧公約》最大限度地保護被侵權(quán)受害人,她們可以根據(jù)該議定書向消除對婦女歧視委員會(人權(quán)條約機構(gòu)之一,下稱“消歧委員會”)提交指控相關(guān)國家的個人來文,但前提條件是該國已經(jīng)批準(zhǔn)該議定書并已對其生效。我國迄今尚未簽署該議定書。非政府組織可以參與履約的所有環(huán)節(jié)并發(fā)揮作用。筆者曾經(jīng)參與兩次審議過程,本文結(jié)合自己的親身經(jīng)歷,重點討論非政府組織在《消歧公約》審議和履行結(jié)論性意見這兩個環(huán)節(jié)中的作用。

一、審議流程及非政府組織可參與環(huán)節(jié)

這里的審議流程是指包括從遞交報告、委員會給出問題清單、書面回答問題清單的報告、現(xiàn)場審議(即消歧委員會與締約國的建設(shè)性對話)、委員會給出結(jié)論性意見和履行該意見的整個過程,如圖1(3)流程圖由北京大學(xué)法學(xué)院人權(quán)碩士班2014級學(xué)員孫正則先生制作,特此感謝。所示。

隨著聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)改革的不斷深入,2014年起,簡化報告程序開始在人權(quán)條約機構(gòu)中推行(4)參見消歧委員會第59/4號決定。。所謂簡化報告程序,就是省去了上圖所示的第一個環(huán)節(jié),審議流程從委員會給出問題清單開始。這項改革并非是強制性的:問題清單是應(yīng)締約國的要求而提供。我國目前所有條約的審議均仍然采用一般程序。

在上述一般程序流程的六個環(huán)節(jié)中,幾乎所有環(huán)節(jié)均為非政府組織的參與提供了機會,特別是環(huán)節(jié)2、4和6,非政府組織可以進行活動,在時間和空間上都各有相對有利之處。

在環(huán)節(jié)1,即“在締約國準(zhǔn)備或起草報告階段,非政府組織可以敦促締約國及時提交報告,履行報告義務(wù)”(5)參見彭錫華《非政府組織對人權(quán)的保護》,載《法學(xué)》,2006年第6期第65頁的論述。。對于報告的內(nèi)容,非政府組織也可以參與意見。消歧委員會建議:“締約國應(yīng)與本國非政府組織協(xié)商編寫報告,并要求締約國報告敘述非政府組織和婦女協(xié)會及其參加執(zhí)行《消歧公約》和編寫本報告的情況。”(6)參見消歧委員會網(wǎng)頁,“議事規(guī)則和工作方法”:https://www.ohchr.org/zh/treaty-bodies/cedaw/rules-procedure-and-working-methods,2023年8月6日訪問。例如,武漢大學(xué)社會弱者權(quán)利保護中心就參與了2018年提交的《殘疾人權(quán)利公約》國家履約報告的撰寫。一般情況下,提交國家報告前締約國還會征求社會各界的意見,非政府組織可以利用這個機會積極開展活動。例如,我國在提交《殘疾人權(quán)利公約》的履約報告之前就曾召開有人權(quán)學(xué)者參加的討論會,征求他們對報告草稿的意見(7)如果在向社會公布并征求意見時預(yù)留的時間再長一些可能會有更多的個人和非政府組織參與,這樣對國家有百利而無一害。。此外,締約國報告在聯(lián)合國網(wǎng)站上公布之后,非政府組織還可以通過寫影子報告或平行報告的方式進行參與。關(guān)于非政府組織的影子報告或平行報告,本文將在后文專門討論。

在環(huán)節(jié)2,即在條約機構(gòu)(委員會)針對締約國的報告(一般程序的情況下是這樣,因為簡化程序締約國不用遞交報告)提出問題清單之前,非政府組織可以參與到提出問題清單的過程,問題清單向締約國公布之后,非政府組織可以就問題清單游說締約國,爭取影響其對問題的答復(fù)。

在環(huán)節(jié)4,參與委員會與締約國之間的建設(shè)性對話是非政府組織充分發(fā)揮作用的最佳機會,因為其可以與委員會和締約國政府代表團成員進行面對面溝通(8)具體到消歧委員會與締約國的對話,在2006年以前都是在紐約進行的,后來在日內(nèi)瓦和紐約交替進行,再后來就完全搬到了日內(nèi)瓦。。但是,重要的前提是代表團成員能夠進入會場。要做到這一點必須要有一個聯(lián)合國相關(guān)網(wǎng)站的賬號并在網(wǎng)站上提出申請,如果要得到批準(zhǔn),必須是一個在聯(lián)合國經(jīng)社理事會具有咨商地位的非政府組織的成員或得到此類非政府組織的協(xié)助(9)需要登錄聯(lián)合國網(wǎng)站進行操作:indico.un.org。。

在環(huán)節(jié)6,即委員會的結(jié)論性意見在網(wǎng)站公布之后(10)一般情況下,委員會在建設(shè)性對話之后的兩個星期后給出結(jié)論性意見的英文版,大約10天之后,中文版即可在網(wǎng)上查到。, 非政府組織可以做的事情包括:首先,在國內(nèi)盡可能廣泛地散發(fā)或宣傳結(jié)論性意見;其次,不僅敦促締約國政府和相關(guān)部門履行結(jié)論性意見,還要在此過程中積極發(fā)揮本組織的作用,因為這是周期最長的也是最重要的環(huán)節(jié),所以需要持之以恒地與締約國政府合作,努力發(fā)揮作用;再次,注意收集關(guān)于締約國履行相關(guān)公約和履行結(jié)論性意見的信息和資料,為下一次審議的參與作好準(zhǔn)備。

以上是非政府組織在國際人權(quán)條約機構(gòu)(委員會)監(jiān)督公約履行過程的一個周期流程中可能的參與機會,具體如何操作還要看非政府組織自身能力以及與相關(guān)締約國政府的關(guān)系。下面結(jié)合筆者一些相關(guān)經(jīng)歷和體會集中探討非政府組織履行《消歧公約》的作用并提出相關(guān)建議。由于經(jīng)歷有限,下文重點放在影子報告撰寫和建設(shè)性對話的問題上。

二、非政府組織的影子報告

(一)什么是非政府組織

非政府組織有很多定義,可能因使用此概念的人以及使用的語境而有所不同(11)參見:Scott Calnan:The Effectiveness of Domestic Human Rights NGOs:A Comparative Study,Martinus Nijhoff Bublishers,2008年,第5頁。。從字面的意思來看,非政府組織不是政府機構(gòu),也不是政府的下設(shè)機構(gòu)。但是,只要不是政府的,就都是非政府組織。非政府組織的一個非常重要的特征是非營利。關(guān)于這個問題有很多不同的觀點,由于這不是本文的重點,因此僅為本文的目的對婦女非政府組織作以下描述:

婦女非政府組織是為了維護婦女權(quán)利,依法登記注冊的民間社會組織,它應(yīng)該具有以下特性。第一,非營利性。為公益而不是為掙錢,以獲取利潤而經(jīng)營的組織不是非政府組織。第二,獨立性。獨立于任何國家政府機構(gòu),包括政治上和經(jīng)濟上的獨立。第三,志愿性。組織成員為了一個共同的目標(biāo)自愿參加組織的活動。第四,組織性。具有組織章程和制度,有組織的負(fù)責(zé)人。第五,非政治性。非黨派團體,不以獲取政治權(quán)力為目的。第六,非自我服務(wù)性。無論是目標(biāo)和相關(guān)價值,都不能只為自己的組織服務(wù),而是為民間社會的共同目標(biāo)和普遍價值服務(wù)。

(二)什么是影子報告

影子報告(shadow reports)是必須和締約國報告聯(lián)系在一起的概念,而且應(yīng)該先有締約國報告,然后才有可能出現(xiàn)影子報告,俗話說的“立竿見影”,桿子立起來才能見到影子。按字面的意思,影子報告是依據(jù)締約國履約報告的(部分或全部)內(nèi)容寫出非政府組織的不同或補充意見,形成一個報告。實際上,非政府組織也可以在締約國報告尚未公布的時候開始準(zhǔn)備“影子”報告,待報告出來之后再進行適當(dāng)修改,之后形成影子報告,以防止打“無準(zhǔn)備之仗”。

除了影子報告,在聯(lián)合國的文件中還有替代報告(alternative reports)或平行報告(parallel reports)的概念,即與締約國的報告不同的可供選擇的報告,報告的內(nèi)容可以與締約國的報告無關(guān),是從非政府組織的視角向委員會報告關(guān)于締約國如何履行公約義務(wù)的情況。在聯(lián)合國的實踐中,無論是影子報告還是替代或平行報告均涵蓋在“民間社會組織的信息”中(12)人權(quán)條約機構(gòu)審議締約國的報告所參考的信息,除了締約國的報告外,大致分為三類:第一,來自聯(lián)合國機構(gòu)的信息,例如聯(lián)合國(包括國際勞工組織、教科文組織等大約20個)專門機構(gòu);第二,來自國家人權(quán)機構(gòu)的信息;第三,來自民間社會組織的信息。參見人權(quán)高專網(wǎng)站:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/Countries.aspx?lang=zh,2023年7月30日訪問。這些都是在聯(lián)合國,網(wǎng)站上公開的信息,人權(quán)條約機構(gòu)審議締約國報告時所依據(jù)的文件,除了公約以外還包括相關(guān)條約機構(gòu)的一般性意見、媒體的公開報道、締約國公布的“國家人權(quán)行動計劃”等,關(guān)于后者,參見許堯:《全球視野下的國家人權(quán)行動計劃:一種宏觀圖景》,載《國際法研究》2019年第5期,第54～63頁。,作出這樣或那樣的區(qū)分都是為方便起見而為之。

(三)非政府組織影子報告的作用

作為存在于政府和個人以及國際機構(gòu)和個人之間的民間社會組織,非政府組織起著橋梁和催化劑的作用。一方面,其成員各自在自己所關(guān)注和服務(wù)的領(lǐng)域?qū)⒚耖g社會的需求反映給相關(guān)的政府機構(gòu)和國際機構(gòu);另一方面,其成員利用自己的專長把了解到的政府機構(gòu)和國際機構(gòu)的運作和進展情況反映給民間社會。具體到《消歧公約》的履行,非政府組織的橋梁作用主要體現(xiàn)在,將民間社會認(rèn)為政府做得不夠好或者應(yīng)該改進的地方,通過向消歧委員會提交影子報告的方式,監(jiān)督和促進政府在國內(nèi)履行公約義務(wù),履行消歧委員會的結(jié)論性意見。

因此,非政府組織的影子報告應(yīng)該反映締約國報告中沒有或不符合實際的內(nèi)容,把真實的情況客觀確切地提供給消歧委員會,從而達(dá)到促進締約國政府更好地在國內(nèi)履行公約義務(wù),使公約所保護的婦女的人權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)。

如果非政府組織的影子報告與締約國的報告沒有多大區(qū)別,甚至充滿了贊賞之詞,那還不如不提交,原因有四。第一,消歧委員會對這種毫無價值的影子報告不感興趣,很可能不會浪費時間去讀。第二,如果消歧委員會不看我們寫的那些影子報告,其所參考的只能是其他影子報告。通過對聯(lián)合國網(wǎng)站上公布的2014年和2023年兩次提交的所有影子報告的分析發(fā)現(xiàn),我國大陸提交的影子報告中具有實質(zhì)批評和具體建議的少之又少,大多數(shù)都與政府的報告內(nèi)容基本一致。特別是2014年我國非政府組織提交的大約14份報告,段落標(biāo)題都完全一致,很難不讓人認(rèn)為是同一個人編輯的結(jié)果。這樣的影子報告怎么能讓委員會認(rèn)為是有參考價值的?第三,由于大陸的影子報告可參考度較低,消歧委員會參考其他影子報告并采納其中很可能不真實甚至胡編亂造的內(nèi)容(13)例如一個由名為“西藏日內(nèi)瓦辦公處”(The Tibet Bureau Geneva)提交的影子報告(第14段)里說我國強迫大約一百萬的西藏兒童到寄宿學(xué)校上學(xué),然而據(jù)統(tǒng)計我國0～14歲的西藏兒童一共只有不到90萬人。,并在此基礎(chǔ)上寫出結(jié)論性意見要我國政府在國內(nèi)貫徹執(zhí)行。第四,消歧委員會采信對我國懷有惡意的非政府組織影子報告的內(nèi)容所產(chǎn)生的惡果是多重的:首先,違背了條約機構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)并有損其的形象;其次,引起我國政府的反感甚至對抗,不利于《消歧公約》在我國的履行。

綜上,強烈呼吁我國的非政府組織認(rèn)真對待影子報告,讓影子報告發(fā)揮應(yīng)有的作用。讓我們的影子報告真正反映我國在履約方面存在的不足,提高影子報告在消歧委員會的參考度。

關(guān)于影子報告,我國的態(tài)度經(jīng)歷了從最初的不了解或不支持,到現(xiàn)在的接受或支持的與時俱進的變化過程。盡管這個過程漫長了些,但是這足以說明我國在這個問題上是在進步的,目前我國的非政府組織已經(jīng)可以撰寫針對我國履約報告的影子報告或平行報告并提交到聯(lián)合國了。

回顧2004年至2005年筆者和同事共同完成的一個聯(lián)合國開發(fā)計劃署資助的項目“國際人權(quán)條約在中國的履行情況研究”,筆者負(fù)責(zé)其中的一個部分——“《消歧公約》在中國履行情況的深入研究”,再聯(lián)系2006年在紐約親眼所見放在消歧委員會委員面前的一摞摞影子報告,后來才意識到筆者實際上較早地經(jīng)歷了類似影子報告的研究活動(14)當(dāng)時的確有些擔(dān)心,害怕和影子報告扯上關(guān)系,于是就去確認(rèn),得到的答復(fù)是:不是。這才踏踏實實做將起來。我們的研究報告是英文版的,而且公開發(fā)表的只是報告的概要:“Summary of the Report on the Status of the Selected UN Conventions in China”,Part III An In-Depth Study of the Process of Implementing CEDAW in China,pp.19～34,UN Theme Group on the Rule of Law,2005。,但真正參與撰寫影子報告是十年以后的事情。

消歧委員會于2014年10月23日審議中國政府的履約報告,即聯(lián)合國網(wǎng)站上所謂的“建設(shè)性對話”(“審議”和“建設(shè)性對話”在下文將會交替使用)。欲撰寫影子報告的非政府組織在中國將其報告公布在聯(lián)合國網(wǎng)站后就可以開始準(zhǔn)備了。得知我國的非政府組織可以針對我國的履約報告撰寫影子報告,筆者興奮之余想想可以答應(yīng)做點什么,于是就組織了幾位人權(quán)碩士班的學(xué)員參與到撰寫影子報告的活動中,結(jié)果是以北京大學(xué)人權(quán)和人道法研究中心與中國社會科學(xué)院的社會性別與法律研究中心合作的形式遞交了一份影子報告(15)當(dāng)時由于我正在忙著修改《國際法》教材第3版,也是為了讓學(xué)生對國際人權(quán)保護機制中非政府組織作用有一個親身體驗(因為正在給他們上這門課),就把撰寫的具體事情都放手讓學(xué)生去做了,所遺憾的是,最后交稿之前我應(yīng)該好好看一下。北京大學(xué)人權(quán)和人道法研究中心與中國社科院法學(xué)所社會性別與法律研究中心的影子報告,見:file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_NGO_CHN_18363_E.pdf,2023年7月31日訪問。。此外,筆者還參加了一個由中國婦女研究會組織的多個非政府組織參與的影子報告撰寫工作。筆者被分配負(fù)責(zé)和《消歧公約》第1條歧視定義相關(guān)的問題。最終是以“中國婦女研究會”的名義將影子報告提交到消歧委員會(16)我非常遺憾地發(fā)現(xiàn)報告里沒有我所負(fù)責(zé)的那部分,估計是不符合報告編輯的要求。中國婦女研究所報告,見:file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_NGO_CHN_18138_E.pdf,2023年7月31日訪問。。除了一些海外非政府組織提交的影子報告或信息外,在聯(lián)合國網(wǎng)站可以看到2014年來自我國大陸非政府組織的影子報告大約有14個(17)更確切地說應(yīng)該是14個半,因為還有一份影子報告可能也有大陸非政府組織成員參與撰寫,即中國對婦女的暴力關(guān)注小組(China VAW Concern Group)提交的報告。值得注意的是,在聯(lián)合國網(wǎng)站公布的“民間社會提供的信息”中實際上還包括了一些由個人組成的團體提供的信息。有的是提供給屆會的(for the session),還有的是提供給會前工作組的(for the pre-session working group,PSWG)。,除了上述兩個外,還包括全國婦聯(lián)和中國婦女研究會、中國法學(xué)會反家暴網(wǎng)絡(luò)/北京帆葆與北京眾澤婦女法律咨詢服務(wù)中心、中華女子學(xué)院、北京農(nóng)村婦女文化發(fā)展中心、北京眾澤婦女法律咨詢服務(wù)中心與中國就業(yè)促進協(xié)會與中國婦女研究所、浙江社會科學(xué)院婦女與家庭研究中心、中國婦女研究所和陜西婦女與家庭研究會等非政府組織提交的12份報告。

影子報告或“民間社會組織的信息”對于消歧委員會和締約國政府均十分重要。非政府組織通過提交影子報告在促進《消歧公約》的履行中起到雙重橋梁作用。首先,消歧委員會通過這些影子報告可以了解那些在締約國報告中缺失的信息,從而對締約國的情況有更加全面的掌握。其次,締約國政府通過鼓勵非政府組織撰寫影子報告可以拉近政府與民間社會的距離,也可以通過影子報告聽取民間社會的聲音,并在下次的履約報告中避免漏掉應(yīng)該向消歧委員會匯報的內(nèi)容。對于非政府組織來說,其影子報告是不是起到作用,至少有兩個檢驗方法:首先,要看消歧委員會的結(jié)論性意見中是否已采納及被采納了多少;其次,要看締約國政府是否有積極反應(yīng),例如在下一次的履約報告中增加或糾正了相應(yīng)內(nèi)容或在國內(nèi)采取了積極改進措施。但是,由于非政府組織與政府之間的關(guān)系和與消歧委員會的關(guān)系有著本質(zhì)上的不同,因此期望值不能太高,需要更多的熱心、耐心和恒心。

2023年來自中國大陸的影子報告與2014年相比在數(shù)量上增長了50%,大約26份。提交的非政府組織種類也豐富了許多,例如,中國家庭暴力危機國家干預(yù)中心、中國非政府組織合作協(xié)會、中國殘疾人事業(yè)發(fā)展研究會、中國女酷兒工作組等等。這可以說明,8年來在我國政府的大力支持和組織下,我國大陸非政府組織積極撰寫影子報告的數(shù)量上創(chuàng)造了有史以來的最佳成績;在內(nèi)容上也基本改變了2014年報告的那種“千篇一律”“整齊劃一”的呆板撰寫方法。但是問題還是有的,最大的問題是影子報告與政府報告的內(nèi)容高度一致,不能體現(xiàn)非政府組織的特點,更不能發(fā)揮非政府組織應(yīng)該發(fā)揮的作用。

三、作為非政府組織觀察員參與消歧委員會與締約國的建設(shè)性對話

我國的非政府組織參與締約國與消歧委員會的建設(shè)性對話(下稱“建設(shè)性對話”)是從2006年開始的,那一次是審議我國的第五、六期合并報告。筆者從20世紀(jì)末開始一直講授“國際人權(quán)保護機制研究”的碩士研究生課程,關(guān)于人權(quán)條約機構(gòu)的運作和工作方法只能從書本里或網(wǎng)站上獲取一些間接知識。能夠親自到現(xiàn)場觀摩條約機構(gòu)的運作過程是筆者夢寐以求的事情。2006年,筆者有幸隨我國最大的婦女非政府組織——全國婦聯(lián)的代表參與了這次建設(shè)性對話,所見所聞極大地豐富了筆者后來的教學(xué)工作。下文是按時間順序參與過程的概括描述。

這次參與的建設(shè)性對話在紐約舉行,具體時間是2006年8月10日。然而,消歧委員會聽取非政府組織的意見是在屆會的前一天舉行,因此我們必須在9日之前到達(dá)紐約。這次從我國前去參與建設(shè)性對話的非政府組織共九個(18)它們是:全國婦聯(lián)、中國婦女研究會、全國婦聯(lián)婦女研究所、北京大學(xué)法學(xué)院人權(quán)與人道法研究中心、北京大學(xué)婦女法律研究與服務(wù)中心、北京農(nóng)家女發(fā)展中心、首都女記協(xié)婦女傳媒監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、中國法學(xué)會反家暴網(wǎng)絡(luò)、社會性別資源小組。資料來源:劉伯紅、蔡一平、蔡勝:《聯(lián)合國消除對婦女歧視委員會第36次會議簡述》,載《婦女研究論叢》2006年第6期。。為了更好地發(fā)揮作用,我們啟程前在北京大學(xué)婦女法律咨詢服務(wù)中心開了一個碰頭會,解決了在會前會議上發(fā)言的時間、內(nèi)容和如何發(fā)言的問題。

由于建設(shè)性對話是在兩個會場分別同時進行,即消歧委員會為了提高工作效率同時與兩個國家進行建設(shè)性對話,另一個會場是和烏茲別克斯坦對話,因此會前聽取意見的非政府組織分別來自對中國(包括香港和澳門特別行政區(qū))或烏茲別克斯坦感興趣的非政府組織。由于要求發(fā)言的非政府組織代表比較多,分配給我們發(fā)言的時間是6分鐘。我們幾個來自中國大陸的非政府組織選派的兩個代表在有限的時間提出了我們的意見,主要是關(guān)于婦女參政和農(nóng)村婦女問題。

另一個與消歧委員會的委員溝通的機會是在第二天建設(shè)性對話的午餐期間。筆者和婦女研究所的兩位代表與消歧委員會中國國別報告員申蕙秀(韓國)在共進午餐時進行了比較深入的交談,進一步提出了我們的要求和建議。

筆者這次作為非政府組織的一員參與消歧委員會與我國政府代表團的建設(shè)性對話的經(jīng)歷感受頗深,特別是那些與消歧委員會成員、與政府代表團和來自其他國家和地區(qū)的婦女非政府組織代表的坦誠交流以及和他們合影的場面時常浮現(xiàn)在腦海,令人難以忘卻。然而,最使我們感到不虛此行的是,我們通過不同渠道給消歧委員會提出的意見和建議,在其結(jié)論性意見中得到了體現(xiàn)(19)例如,婦女參政,特別是決策層和農(nóng)村婦女參政的問題、農(nóng)村婦女地位和土地權(quán)利問題、出生嬰兒性別比失衡問題等。。

8年后,筆者又參與了2014年的建設(shè)性對話,即消歧委員會對中國第七、八期合并報告的審議。這次是在日內(nèi)瓦舉行(20)過去消歧委員會的建設(shè)性對話一直是在紐約,這是因為聯(lián)合國婦女地位委員會的辦公地點設(shè)在紐約而不是日內(nèi)瓦。但是,由于人權(quán)條約機構(gòu)的所有其他辦公地點都在日內(nèi)瓦,經(jīng)過了一段過渡后,消歧委員會的建設(shè)性對話也搬到了日內(nèi)瓦。。與上次的不同之處,除了地點,筆者印象最深刻的是氣氛的緊張,可能是受國際上反華大環(huán)境的影響。會前消歧委員會聽取非政府組織意見的會議在發(fā)言時間分配上出現(xiàn)了不和諧場面;第二天的建設(shè)性對話上非政府組織觀察員中出現(xiàn)了來自海外新疆分裂勢力組織的代表,諸如此類的事情令人心情難以平靜。此外,我們沒有找到如上一次那樣與政府代表團成員坦誠交流的機會,略感不悅但也非常理解。相同的是,我們照常在會前消歧委員會聽取意見的會議上發(fā)了言,盡管時間更加有限;我們也參加了消歧委員會的午餐簡報會,并在午餐時與中國的國別報告員林陽子(日本)進行了交流。

在2014年的消歧委員會的結(jié)論性意見中也體現(xiàn)了我們通過參與所作出的貢獻(xiàn),主要包括關(guān)于高校招生男女錄取分?jǐn)?shù)線不平等的問題、就業(yè)領(lǐng)域不平等的問題、農(nóng)村婦女土地權(quán)利問題等。

2023年5月8日的審議,筆者因故沒能參與,在此不予贅述。

通過兩次的親身經(jīng)歷和同事們對她們參與2023年建設(shè)性對話的描述,經(jīng)比較筆者發(fā)現(xiàn),中國大陸非政府組織的這三次參與有如下特點。2006年參與的人雖然不多,但是活動比較豐富。我們不僅參與了建設(shè)性對話,而且還就問題單組織并參與了與政府機構(gòu)的討論;在結(jié)論性意見公布后,我們及時組織并參與了針對結(jié)論性意見的研討會。2014年的最大特點是我們普遍感覺到人權(quán)政治化對政府代表團和非政府組織的影響。盡管我們參與的人比2006年的多,而且組成也比較多樣,但總體感覺是氣氛比較緊張。2023年的感覺是各方面都發(fā)生了很大變化,有進步也有問題。但是唯獨不變的是人權(quán)政治化在建設(shè)性對話過程中以及結(jié)論性意見中的體現(xiàn)。特別是2023年6月1日中國政府對結(jié)論性意見發(fā)表了一個立場性文件,在該文件中,中國政府指出:“中方對委員會無視代表團在現(xiàn)場審議時提供的相關(guān)說明表示遺憾,堅決反對有關(guān)評論和建議”,并對結(jié)論性意見中的第42段、第52段、第44段和第40段逐一進行了駁斥(21)參見:file:///C:/Users/admin/Downloads/INT_CEDAW_COC_CHN_52838_C.pdf,2023年8月8日訪問。。人權(quán)政治化在聯(lián)合國機構(gòu)歷來有之,只是近年來更加嚴(yán)重了,這對我們非政府組織工作的開展無疑是一種挑戰(zhàn),如何面對并努力克服,是我們必須認(rèn)真對待的問題。

四、思考和建議

從2004年首次接觸《消歧公約》的履行問題至今將近20年了,但是從時間上來看,其在筆者從事國際法和人權(quán)的教學(xué)和科研生涯中也的確是占了近一半的光景,筆者現(xiàn)把這些年來的經(jīng)歷概括起來談幾點思考。

首先,筆者感覺婦女非政府組織要想在履行《消歧公約》的過程中作出實質(zhì)性貢獻(xiàn),例如依據(jù)公約的規(guī)定推動國內(nèi)法律的完善和修訂,促進現(xiàn)存法律的執(zhí)行、維權(quán)律師在法院的辯護中引用《消歧公約》的規(guī)定等,必須迎接各種挑戰(zhàn),做更深入的實際工作。其次,在國際人權(quán)保護的大環(huán)境因各種的政治化而不斷惡化的情況下(22)無論是國際恐怖主義活動、新冠病毒感染疫情還是俄烏沖突都為國際人權(quán)保護帶來不利后果。特別是不同國家新冷戰(zhàn)思維的驅(qū)動,將我國非政府組織推向越來越困難的境地。,非政府組織的工作只能越來越艱難,這就需要我們相互鼓勵和支持,攜起手來共同努力。再次,也是最重要的,從紐約到日內(nèi)瓦,從2006年到2023年,經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨的我們,依然是我們,依然堅持不懈地關(guān)注著《消歧公約》的履行,爭取參與每一次建設(shè)性對話。雖然我們前面的路還很漫長,但是光明也在前面。筆者為大家不畏難不放棄的精神而感到欣慰,更為陸續(xù)加入我們的年輕人而備感欣喜。

筆者在欣慰和欣喜之余,靜下心來仔細(xì)閱讀2009年消歧委員會所發(fā)的聲明(2009年聲明)(23)參見:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2FCEDAW%2FSTA%2F45%2F19858&Lang=en,2023年7月28日訪問。,發(fā)現(xiàn)我們做得還很不夠。下面筆者想以我國政府越來越支持非政府組織的工作為背景,以消歧委員會的這個聲明為依據(jù),提出幾點建議。

第一,積極參與撰寫履約報告的過程。我們應(yīng)該時刻關(guān)注聯(lián)合國網(wǎng)站關(guān)于條約機構(gòu)審議締約國報告的日程表,特別是我國遞交報告的截止日期。由于幾乎所有公約都涉及對婦女權(quán)利的保護,因此在《消歧公約》之外,我國批準(zhǔn)的其他5項公約我們也應(yīng)加以關(guān)注。目前這些公約有:《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》《消除一切形式種族歧視公約》《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》《兒童權(quán)利公約》《殘疾人權(quán)利公約》(24)條約機構(gòu)審議日程表,參見:https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/TreatyBodyExternal/MasterCalendar.aspx?Type=Session&Lang=zh,2023年月11日訪問。。我國在提交履約報告之前一般都會在網(wǎng)上公布報告草案征求大家的意見或建議,這正是我們非政府組織作出貢獻(xiàn)的好機會。真心希望我國的非政府組織能夠盡早參與到上述所有公約的履約報告的撰寫過程,而不僅僅是在報告征求意見稿公示后才開始收集民間的意見。當(dāng)然,要做到盡早參與有兩個前提:一個是我國政府負(fù)責(zé)撰寫報告的機構(gòu)將撰寫工作的開始時間和進展通報給相關(guān)非政府組織;另一個是相關(guān)非政府組織積極參與的意愿和能力。這就需要我國政府進一步提高履約報告撰寫過程的透明度,需要相關(guān)非政府組織的積極合作。

第二,建議我國政府“相關(guān)機構(gòu)”在非政府組織(民間組織)撰寫影子報告的過程中盡量為其提供一些幫助,例如向其提供與我國相關(guān)的人權(quán)條約機構(gòu)審議日程表,并給其一些必要的指引。如果能在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)ζ溥M行一些培訓(xùn),具體指導(dǎo)其撰寫影子報告的方法就更好了。

第三,積極參與后續(xù)行動。結(jié)論性意見(當(dāng)然必須是我國接受的意見)是否能夠在締約國得到很好的貫徹執(zhí)行是人權(quán)條約機構(gòu)監(jiān)督公約履行的關(guān)鍵環(huán)節(jié),因此備受重視,這被稱為后續(xù)行動。由于在前述的六個環(huán)節(jié)中后續(xù)行動是持續(xù)時間最長的,從結(jié)論性意見公布一直到下次審議,對《消歧公約》來說是4～8年的時間。在這期間,根據(jù)消歧委員會在其第45屆會議上的決定,要求締約國在一年或兩年之內(nèi),向消歧委員會遞交如何執(zhí)行依據(jù)后續(xù)程序所選擇的結(jié)論性意見(一般選擇其中兩個意見)的報告。消歧委員會鼓勵非政府組織在截止期限內(nèi)向其提交不同的(alternative)信息。消歧委員會將會把收到的所有信息公布在其網(wǎng)頁上。建議我國非政府組織密切關(guān)注網(wǎng)頁的相關(guān)信息,并積極參與到后續(xù)行動中去。具體方法應(yīng)該和撰寫和提交影子或平行報告類似。

第四,非政府組織的影子報告在履約的各個環(huán)節(jié)中均可發(fā)揮作用。但是,非政府組織應(yīng)該更多地向締約國政府和消歧委員會反映自己組織的訴求,而不應(yīng)該重復(fù)締約國報告的內(nèi)容或者說一些對草根群眾沒有什么幫助的空話。

第五,也是最重要的,通過各種方式和可能的機會盡可能廣泛地宣傳和普及《消歧公約》的內(nèi)容(25)推薦一本最新可以參考的書,劉伯紅、劉小楠編著:《〈消除對婦女一切形式歧視公約〉導(dǎo)讀》,中國政法大學(xué)出版社,2022年版。該書分兩個部分:第一部分,介紹公約內(nèi)容;第二部分,實際是該書的附錄,讀者可以看到公約中文文本、公約的任擇議定書中文文本和消歧委員會通過的38個一般性建議。推薦另一本參考書,戴瑞君翻譯的《〈消除對婦女一切形式歧視公約〉評注》(上、下),社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2020年版。該書是從英文版The UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women,(Marsha A.Freeman,Christine Chinkin and Beate Rudolf,editors) 翻譯成中文的,因為書太厚,中文版分為上下兩卷。。由于消歧委員會從1987年到現(xiàn)在通過的一般性建議對于理解《消歧公約》的具體條文可以起到輔助作用,在進行宣傳和普及時可以作為重要參考資料。

五、結(jié)語

非政府組織或民間社會組織在履行《消歧公約》和結(jié)論性建議的過程中所起到的積極作用是毋庸置疑的。自從2006年我國大陸婦女非政府組織成員開始作為觀察員親自參與審議我國的履約報告,以及自從2014年開始提交關(guān)于《消歧公約》的影子報告,在我國政府的大力支持和協(xié)助下,我國大陸婦女非政府組織正在緩慢穩(wěn)步地向前發(fā)展。但是,要達(dá)到理想的發(fā)展目標(biāo),還有很長的路要走。相信熱愛和維護婦女權(quán)利事業(yè)的同仁們一定會克服種種困難,向著我們共同的目標(biāo)堅持不懈,勇往直前。