機(jī)構(gòu)改革的分與合

■ 文｜本刊記者 張林 王洪濤

機(jī)構(gòu)的等級(jí)和性質(zhì)、職責(zé)劃分，以及人員編制成為各省份公路主管部門機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。

12年前，中共中央、國(guó)務(wù)院的一紙文件——《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)），拉開了我國(guó)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的序幕。在這場(chǎng)自上而下的全國(guó)性改革中，公路主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分發(fā)生了重大變化。公路主管部門機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)可以用“合”與“分”兩個(gè)字來(lái)概括，“合”是融合公路、鐵路、水運(yùn)、民航（以下簡(jiǎn)稱“公鐵水航”）的綜合交通，“分”是劃分行政單位、事業(yè)單位和執(zhí)法單位的職責(zé)邊界。

10余年來(lái)，我國(guó)大部分省份公路主管部門的機(jī)構(gòu)改革基本完成。目前，建設(shè)綜合立體交通已成為大勢(shì)所趨。在這樣的背景下，公路主管部門的機(jī)構(gòu)改革也成為了順勢(shì)而為之舉，是滿足人民群眾對(duì)美好出行需求的關(guān)鍵一步。

/ 通過(guò)頂層設(shè)計(jì)看改革 /

記者從各省份公路主管部門獲悉，截至2022年，已有24家公路主管部門完成了機(jī)構(gòu)改革，仍有部分省份的三定方案懸而未決，改革仍在繼續(xù)。

改革啟動(dòng)以前，各地公路主管部門主體多樣，行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位3種管理主體并存，機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)交叉、職能分散，無(wú)法適應(yīng)發(fā)展的要求，阻礙了行業(yè)內(nèi)部的良性發(fā)展。

2011年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)），明確“在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”。此后，隨著改革步入深水區(qū)，特別是黨的十八大、十九大以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)的一系列改革政策，以及黨的二十大對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)的突出強(qiáng)調(diào)，為機(jī)構(gòu)改革的不斷深入指明了方向。

黨的十八大報(bào)告指出“政府機(jī)構(gòu)的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，各級(jí)政府需要按這個(gè)總體要求進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。”“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。”為此，2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，旨在深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能。同年，作為此輪機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，交通運(yùn)輸行業(yè)的機(jī)構(gòu)改革也拉開了序幕。交通運(yùn)輸部黨組書記楊傳堂主持召開了交通運(yùn)輸部黨組會(huì)議，研究部機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變主要任務(wù)，圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，推進(jìn)大部門制改革。

如果說(shuō)，黨的十八大指明了處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，讓該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系，那么黨的十九大則第一次從黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力入手，統(tǒng)籌各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確了各機(jī)構(gòu)職責(zé)。

黨的十九大明確了政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展方向，機(jī)構(gòu)改革開始深入到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，各地交通運(yùn)輸部門逐步進(jìn)入如火如荼的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程。2017年，《中央編辦 交通運(yùn)輸部 關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（中央編辦發(fā)〔2017〕193號(hào)）印發(fā)，要求廣東省、江蘇省、安徽省、寧夏回族自治區(qū)開展交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革。2018年，黨的十九屆三次全會(huì)通過(guò)《中共中央 關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，明確深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，解決多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。全面推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。

2022年，黨的二十大勝利召開，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，特別提出了推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力，為深化機(jī)構(gòu)改革提供了新動(dòng)能。

/ 通過(guò)機(jī)構(gòu)名稱看融合 /

近年來(lái)，社會(huì)公眾對(duì)美好出行的需求向公鐵水航接駁的便捷性提出了新要求，成為了我國(guó)交通運(yùn)輸向綜合立體交通發(fā)展的主要推動(dòng)力之一。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門也逐步制定了關(guān)于綜合立體交通的指導(dǎo)意見(jiàn)、規(guī)劃綱要和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，體制機(jī)制一步步健全。

在基本完成機(jī)構(gòu)改革的24家省級(jí)公路主管部門中，名稱中不包含“路”字的有北京市交通委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“北交委”）、內(nèi)蒙古自治區(qū)交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心、遼寧省交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心等6家單位。通過(guò)這些單位官方網(wǎng)站公示的職責(zé)不難發(fā)現(xiàn)，其覆蓋范圍已不僅限于公路，還覆蓋了鐵路、水運(yùn)和民航。

在已完成機(jī)構(gòu)改革的公路主管部門中，北交委的改革比較特殊。2018年，原北交委路政局被整體劃入北交委，作為其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于行政單位，而非下設(shè)事業(yè)單位。這也符合2017年印發(fā)的《中央編辦 交通運(yùn)輸部 關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》中的“四、行政職能劃歸交通運(yùn)輸主管部門后，要盡可能整合現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能，綜合設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。確需單獨(dú)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，要相應(yīng)減少事業(yè)單位數(shù)量，確保增減相抵后同一級(jí)別的機(jī)構(gòu)數(shù)量不增加，力爭(zhēng)有所減少。”

其余5家名稱中不含“路”字的省級(jí)公路主管部門，皆為省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門直屬的副廳級(jí)公益一類事業(yè)單位，其中江西省綜合交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心和山東省交通運(yùn)輸事業(yè)服務(wù)中心的人員編制為參公管理。

機(jī)構(gòu)改革涉及的人和事都十分龐雜，需要各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和交通運(yùn)輸部門共同推進(jìn)試點(diǎn)，按照中央有關(guān)精神督促指導(dǎo)，支持地方黨委政府履行主體責(zé)任，保證落實(shí)有關(guān)精神不走樣。

機(jī)構(gòu)改革后名稱中不含“路”字的省級(jí)公路主管部門

從上述與名稱中不含“路”字的省級(jí)公路主管部門平行的機(jī)構(gòu)來(lái)看，北京、內(nèi)蒙古和遼寧的省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門皆未另設(shè)專司公路、鐵路、水運(yùn)或民航的機(jī)構(gòu)。江西省交通運(yùn)輸廳另設(shè)了江西省高等級(jí)航道事務(wù)中心和江西省港口集團(tuán)有限公司，前者為副廳級(jí)公益一類事業(yè)單位，后者為副廳級(jí)國(guó)有企業(yè)；山東省交通運(yùn)輸廳另設(shè)了內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展服務(wù)中心和部分地市船舶技術(shù)服務(wù)中心，前者為正處級(jí)公益一類事業(yè)單位，后者為正處級(jí)公益一類事業(yè)單位；河南省交通運(yùn)輸廳另設(shè)了河南省高速公路聯(lián)網(wǎng)管理中心，為正縣級(jí)公益一類事業(yè)單位。

其余18家名稱中包含“路”字的公路主管部門皆為公益一類事業(yè)單位，且均直屬于省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門。其中，副廳級(jí)的有河北省公路事業(yè)發(fā)展中心、黑龍江省公路事業(yè)發(fā)展中心、浙江省公路與運(yùn)輸管理中心等11家；正縣級(jí)的有天津市公路事業(yè)發(fā)展服務(wù)中心、吉林省公路管理局、上海市道路運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心等7家。

綜上可見(jiàn)，在本輪機(jī)構(gòu)改革中，“綜合交通”的理念已經(jīng)逐漸融入各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其直屬單位的設(shè)置上。

/ 通過(guò)單位性質(zhì)看職能 /

除了面向綜合立體交通的“融合”，對(duì)職能的重新劃分也是本輪機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。在24家基本完成機(jī)構(gòu)改革的省級(jí)公路主管部門中，除了北交委是行政單位外，其余23家清一色的都是事業(yè)單位。這顯然是為了劃分行政單位、事業(yè)單位、執(zhí)法單位的職能，讓權(quán)責(zé)邊界更清晰。

記者梳理有關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，從《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）《中共中央 關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央 關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》可以看出，在機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，也同步將公路主管部門的行政職能歸還給行政單位，把行政執(zhí)法的職能劃歸綜合行政執(zhí)法單位。如此，便逐步落實(shí)了《中共中央 關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中第5章第6節(jié)中的精神——“主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理。”

機(jī)構(gòu)改革后名稱中含“路”字的副廳級(jí)省級(jí)公路主管部門

機(jī)構(gòu)改革后名稱中含“路”字的正縣級(jí)省級(jí)公路主管部門

以河北省公路事業(yè)發(fā)展中心（以下簡(jiǎn)稱“河北公路中心”）為例，按照河北省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)有關(guān)文件要求，河北公路中心由原河北省交通運(yùn)輸廳公路管理局、省公路工程定額站、省公路學(xué)會(huì)秘書處3個(gè)單位整合組建，為全省公路事業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐、保障和基礎(chǔ)性工作。通過(guò)梳理河北公路中心的12條主要職責(zé)可以發(fā)現(xiàn)，“技術(shù)服務(wù)”“事務(wù)性工作”“基礎(chǔ)性工作”頻繁出現(xiàn)，“技術(shù)服務(wù)”出現(xiàn)了5次，“事務(wù)性工作”出現(xiàn)了4次，“基礎(chǔ)性工作”出現(xiàn)了2次。可見(jiàn)，改革后公路主管部門的“事業(yè)屬性”逐漸明晰并逐步強(qiáng)化。

從全國(guó)范圍看目前公路主管部門的主要職能，一是提供面向社會(huì)的公益服務(wù)職能；二是為機(jī)關(guān)提供支持保障職能；三是保留了部分行政權(quán)力職能；四是保留了部分行政執(zhí)法職能。其中第一項(xiàng)職責(zé)屬于維持道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)原有的公益服務(wù)職能，第二項(xiàng)為新增職責(zé)，第三、第四項(xiàng)與改革前相比大幅減少。