提高黨性、完善技術，加強土地資源管理實現節約集約用地

徐 璠

（中國農業大學煙臺研究院，山東 煙臺 264670）

近年來，隨著土地利用管理工作的不斷深入開展，各級國土資源管理部門認真貫徹落實“科學發展觀”思想，不斷探索和創新土地資源管理工作思路和方法。但是從各地反映情況看，在土地利用中還存在一些問題和不足，建設用地增長過快；低效閑置用地問題嚴重；土地利用總體規劃不到位等等，面對這些問題和不足，必須加強政策引導和規劃引導，加大執法監察力度，切實保護耕地和節約集約用地。同時要強化內部管理和績效考核機制[1]。只有這樣才能提高黨性、完善技術、加強土地資源管理實現節約集約用地。

1 節約用地在土地資源管理中的重要性

1.1 保護耕地

在城鄉一體化發展的全過程中，許多建設項目的開展，基本都會在農村地區征用大量的土地，這就會造成許多優質的耕地被破壞，進而對我國糧食產量的數量和質量產生不可逆的影響，也會危害到糧食生產基地的管理，阻礙社會主義農業事業的發展。在實施節約用地的方針政策后，繼續強化農業用地監管效能，強化對優質農田的保護，制定有效的法律法規，以預防耕地被非法占據和征用[2]。從實踐的觀點來看，土地資源的保護實質上就是維持本國的土地資源，土地資源的合理利用是實現本國的土地資源可持續發展的必要條件。

1.2 促進國民經濟快速發展

我國的國土面積很大，但是土地資源利用率很小，而且土地資源是有限的，所以國土資源的合理利用，直接關系到一國經濟能否實現可持續發展。為了推進社會主義市場經濟建設，就必須協調好經濟發展與土地管理的關系，并以此為依據，深入貫徹實施節地的土地政策。在確保社會經濟建設的穩定發展的前提下，做好土地資源配置和規劃等一系列工作，能夠維護生態平衡，避免資源的過度浪費，通過節約用地，可以提高農村土地的再生能力。總體而言，提高國土資源經營的層次與效率，對國家經濟的長期發展具有重要意義。

1.3 有利于建設資源節約型社會

盡管我國的經濟發展已經取得了很大的進步，但是我們仍要認識到一系列的實際問題，如人口過多、人均占地面積少、資源分配不平衡等，這些問題的存在，都會對國民經濟的長期發展造成影響[3]。因此，貫徹實施集約型社會建設的方針是非常重要的，由于土地資源是有限的，我國一直以來都存在著大量的嚴重浪費的現象，我國的土地資源使用效率令人擔憂。通過節約用地，不僅可以強化對城市化用地的管理，還可以對廣大農民群眾進行全方位的保護。

2 現階段我國土地資源管理以及土地利用現狀分析

2.1 土地流轉水平尚待提升

土地流轉是保障農用地和宅基地規模化開發的重要途徑，既能達到農用地的節約性，又能保障農用地的集約性。但是現在，盡管已經實現了土地的確權，但是，由于土地資源還沒有充分地流通，大量的土地還在集體的農戶之間進行著流轉。農村經濟組織與涉農企業融合程度不高，土地流轉水平也相對較低。相關的土地法規需要修改，以便給農業公司帶來更多的方便，不然的話，土地的流動將會停滯不前。此外，農戶的土地流轉觀念淡薄，且以短期為常態，對規模化土地流轉的成效也有一定的影響。當地政府對農業發展的規劃不夠完善，承包經營、農場建設、園區建設等方面存在著諸多問題，導致了已有耕地資源的大量閑置。

2.2 土地資源開發過度，生態環境遭受破壞

在全球生態環境中，土地退化現象不斷加劇，由于對森林資源的過度采伐和對土壤資源的過量使用，使得全球各個國家都面對著嚴重的土壤荒漠化、土壤侵蝕以及地力下降問題。目前，土地生態環境的退化范圍不斷擴大，惡化程度日益加劇，水土流失、土地鹽堿化、草地退化等問題日益突出，森林日益減少，濕地日益縮小，生物多樣性遭到破壞。

其次，由于過量施用了大量的殺蟲劑和肥料，造成了農業生產中的土壤環境問題。例如，在新中國以前，吉林省的黑土厚度為100cm，現在僅為30cm。而1cm的土壤，則要兩百年才能形成。因為村民們沒有環保意識，擅自開荒，占用林地，甚至還將林木砍倒，導致水土流失，土壤沙漠化。此外，相關單位沒有進行長期地計劃，造成了區域的經濟發展程度下降。如果當地政府沒有進行長期的計劃，不但會對當地的生態環境產生破壞，而且還會浪費大量的人力物力和財力。

2.3 城市建設用地失控，土地浪費嚴重

隨著社會主義市場經濟的迅速發展，城鎮化、工業化的深入，會導致建設用地的增速越來越快，城鄉建設和生產建設規模越來越大，土地利用結構往往出現不平衡，在此過程中，工業用地、商業用地、居住用地比例不合理的現象也時有發生，有限的土地資源沒有得到有效的利用，導致了土地資源的浪費。

3 提高黨性、完善技術，加強土地資源管理實現節約集約用地

3.1 積極提升土地流轉水平

將生態所有權體系納入到土地流動之中。“生態產權”是通過對耕地的生態狀況進行定量化的評估，并將其作為耕地質量評價的一個重要手段。我們可以看到，生態產權是為土地財產提供了一種服務。將“生態產權”與“農地流轉”相結合，對農地的生態品質進行科學測度，從而達到對農地經營權轉讓費用進行分級的目的。從而促使農戶對耕地的保護更加關注，更加合理地降低農藥和肥料的使用量，防止危害物質的超標。土地利用流轉時，流轉各方應簽署土地利用生態評價報告，并將其作為土地利用的憑證。在轉移期滿后，重新對其進行土地生態進行評估。對于因土地使用權轉移而導致的水土流失，應給予土地使用權轉移人以財政賠償。而土地流轉中，由于土地流轉中的生態效益得到了改善，因此可以得到政府的適當補助。只有這樣，才能使農地的生態環境轉化為農地的無形資產，才能使農地的價值得以實現。

3.2 提高黨性，樹立節約集約用地意識

樹立科學的發展觀和正確的政績觀，是當前國土資源系統各級領導干部面臨的一項重大課題。首先，必須正確認識和把握經濟發展與土地利用的關系。土地資源是經濟發展的基礎，是經濟社會發展不可或缺的重要資源和重要條件。然而，長期以來，我國粗放式的經濟增長方式卻導致了土地資源嚴重浪費。土地作為不可再生資源，其有限性決定了我國必須節約使用土地資源。只有通過不斷提高黨性，把節約集約用地作為我們一切工作的出發點和落腳點，才能進一步提高對國土資源管理工作重要性、緊迫性的認識。其次，要把科學發展觀貫徹落實到國土資源管理工作中。科學發展觀是關系我國發展全局的一場深刻變革，是從我國基本國情出發對經濟社會發展作出的戰略部署，是指導新時期國土資源工作的行動綱領。只有在科學發展觀的指導下，堅持節約優先、自然恢復為主的方針，把建設節約型社會作為轉變經濟發展方式、優化經濟結構、提高經濟發展質量和效益的重要途徑來抓，才能進一步明確節約集約用地工作目標和方向。再次，要樹立正確的政績觀和發展觀。在國土資源管理工作中要牢固樹立以人為本、全面協調可持續發展和科學發展觀。以人為本是科學發展觀的核心內容。而科學發展觀是對傳統發展觀的深刻反思與總結，體現了立黨為公、執政為民、統籌兼顧、全面協調可持續發展等要求。只有樹立正確的政績觀和發展觀，才能進一步樹立節約集約用地意識，不斷提高國土資源管理水平。

3.3 完善技術，加強土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是我國土地利用的綜合安排，也是我國經濟社會發展戰略規劃的重要組成部分。因此，必須按照統籌城鄉發展、堅持節約資源和保護環境的基本國策，以土地利用總體規劃為基礎，以土地用途管制為核心，強化約束性指標管理，優化用地布局，嚴格控制建設用地規模和增長速度，統籌安排各類用地。

3.3.1 加強土地利用總體規劃的編制和實施管理

要在認真總結以往經驗的基礎上，完善土地利用總體規劃的技術方法和指標體系。加強對國土資源部門現有土地利用總體規劃成果進行匯總整理和分析評價，查找規劃編制、實施、監管中存在的問題與不足，研究解決辦法和措施。制定一系列科學合理、操作性強的技術標準規范體系和管理制度，規范和指導全國土地利用總體規劃編制工作。

3.3.2 加快建立健全土地利用總體規劃動態監測系統

在當前技術手段相對落后的情況下，要盡快建立完善并形成一整套與國土資源部門相適應的土地利用動態監測系統。對全國各地的各類土地利用數據進行采集、匯總、整理和分析評價。建立各級土地利用規劃數據庫和耕地后備資源數據庫。通過對各地各類用地情況的監測分析，為科學制定全國及各省（區、市）、縣（市、區）各級土地利用總體規劃提供基礎數據。

3.3.3 嚴格控制建設用地規模

嚴格控制建設用地規模是促進節約集約用地的重要手段之一。因此要嚴格按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）規定，合理控制建設用地總量和用地結構布局，提高土地利用率。大力推進開發區、城市新區等各類重點建設項目用地審批制度改革，嚴格控制新增建設用地規模。

3.4 強化管理，構建節約集約用地體制

首先，要不斷強化內部管理，建立健全節約集約用地的責任體系，完善目標責任制，進一步落實部門和個人的工作責任，形成齊抓共管、整體聯動的良好局面。要嚴格按照土地利用總體規劃確定的用地規模和布局進行建設，不得隨意變更土地利用總體規劃。同時要做好近期建設規劃的編制工作，將節約集約用地的理念貫穿到各項專項規劃中，結合重大產業、基礎設施和公益事業等項目開展專項規劃編制工作，明確各類用地在空間布局、結構比例、規模標準和實施要求。

其次，深入開展建設用地節約集約利用評價。要建立土地節約集約利用評價制度，明確評價原則和方法，評價周期和結果應用。建立考核評價機制，將建設用地節約集約利用情況作為各級政府領導班子考核的重要內容。同時還要加強存量建設用地盤活利用。要結合本地實際情況，對閑置土地進行調查摸底，對閑置土地情況進行分類分級管理，建立閑置土地數據庫，完善動態監測監管系統，實現動態監控和監管。要將低效用地處置納入市縣政府對鄉鎮和部門的年度目標責任考核體系。要探索建立存量建設用地盤活利用的激勵機制和約束機制。

3.5 完善考核機制，強化內部管理

在土地管理方面，我國實行的是土地出讓制度，但目前各級地方政府普遍存在“重發展、輕保護”的傾向。因此，應將土地開發利用和保護納入經濟社會發展綜合考核體系，完善政府領導下的土地管理責任制，切實加強對土地資源的保護。要將土地節約集約利用狀況納入政府工作績效考核范圍，作為領導干部政績考核的重要內容之一。在考核機制方面，要建立健全國土資源管理目標責任制、執法責任制和責任追究制。要按照上級下達的年度計劃指標和重點建設項目用地指標進行考核。要把各項任務目標納入單位的年度考核體系中去。各級政府對本行政區域內的節約集約用地狀況負總責，實行定期報告制度和土地利用年度計劃執行情況報告制度。要定期對轄區內各單位的土地利用總體規劃實施情況進行考核評價，對違反土地利用總體規劃、超指標用地和批而未供、閑置土地等嚴重違法違規行為要嚴格追究相關責任人的責任。國土資源管理部門要定期組織開展節約集約用地專項檢查活動，及時發現和解決存在的問題；對各級政府在節約集約用地方面工作不力的，要約談政府主要負責人；對造成重大影響的要依法追究相關責任人責任。

在國土資源執法監察方面，要積極探索和建立健全“早發現、早制止、嚴查處”的執法監察機制。在規劃方面，要嚴格按照國家宏觀調控政策和規劃要求，嚴格執行“兩規”制度。在用地方面，要以土地利用總體規劃為龍頭，全面開展建設用地“二次開發”和“低效利用土地開發”工作。在人事制度方面，要實行“全員聘任制”“崗位責任制”和“末位淘汰制”，對不能適應形勢要求的干部職工進行調整。

4 結語

實現土地資源的集約節約化利用是非常關鍵的，它不僅關系到市場的發展效果，更關系到國家的民生問題。目前的首要問題就是要對各個部門的責任與任務進行明確，確保各項政策能夠無死角地實施，要提高對土地的使用的集約度，對工業用地進行嚴格的控制，對土地的審批制度進行健全，最后要強化對農田的保護，并對其進行優化，只有如此，才能真正提高土地資源的管理效率，實現節約集約用地的目的。