農(nóng)用地基準地價編制技術(shù)路線探析
——以常州市為例

唐 露，王 文

（常州市自然資源和規(guī)劃服務(wù)中心，江蘇 常州 213000）

1 農(nóng)用地基準地價內(nèi)涵及編制技術(shù)思路

1.1 農(nóng)用地基準地價內(nèi)涵

農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、設(shè)施農(nóng)用地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)用地基準地價指政府根據(jù)需要針對農(nóng)用地不同級別或不同均質(zhì)地域農(nóng)用地質(zhì)量和價格水平基本相同的土地區(qū)域，按照不同利用類型，分別評估確定某一估價期日的平均價格。以定級為基礎(chǔ)的基準地價是農(nóng)用地的級別地價，是某一級別農(nóng)用地基本價格水平。

1.2 農(nóng)用地基準地價編制流程

根據(jù)《農(nóng)用地定級規(guī)程》（GB/T 28405-2012），農(nóng)用地基準地價的編制采用先定級后估價的技術(shù)思路。第一步是農(nóng)用地定級，根據(jù)土地質(zhì)量的自然屬性、社會經(jīng)濟狀況和區(qū)位條件，按照規(guī)定的方法和程序進行農(nóng)用地質(zhì)量綜合、定量評定，劃分出農(nóng)用地級別。以定級為基礎(chǔ)，第二步是農(nóng)用地基準地價評估，是按土地級別對農(nóng)用地的價格進行綜合評定，建立農(nóng)用地基準地價和宗地價格修正體系，即農(nóng)用地估價體系。

2 常州市及其他地區(qū)的農(nóng)用地基準地價定級與評估分析

常州市區(qū)農(nóng)用地基準地價將農(nóng)用地類型劃分為耕地、園地、林地、坑塘水面4種類型，三個級別，分別是一級地至三級地。常州市金壇區(qū)農(nóng)用地基準地價將農(nóng)用地類型劃分為水田、旱地、園地、坑塘水面4種類型，四個級別，分別是一級地至四級地。

圖1 常州市區(qū)農(nóng)用地基準地價技術(shù)流程圖

2.1 常州市農(nóng)用地基準地價定級及與其他地區(qū)的對比分析

農(nóng)用地定級因素指對農(nóng)用地質(zhì)量差異有顯著影響的自然因素、社會經(jīng)濟因素和區(qū)位因素。定級因素可分解為多個因子，構(gòu)成因素體系，權(quán)重反映定級因素因子對農(nóng)用地質(zhì)量的影響程度。定級規(guī)程中共提供備選因素因子48個。

常州市區(qū)農(nóng)用地定級共選擇3個定級因素10個定級因子，自然因素包含土層厚度、土壤質(zhì)地、土壤養(yǎng)分狀況、土壤pH值，社會經(jīng)濟因素包含灌溉保證率、地塊大小、地塊形狀、利用現(xiàn)狀，區(qū)位因素包含中心城市影響度和道路通達度。常州市金壇區(qū)定級指標體系中包含8個定級因素，其中土壤條件中選取土壤有機質(zhì)含量指標并賦予較大的權(quán)重，一是和其他指標相比，就金壇區(qū)域而言，有著比較大的決定性，即一般來說有機質(zhì)含量高的地區(qū)，土壤肥力高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量都比較高；二是該指標在金壇區(qū)域范圍內(nèi)差異比較大，比較符合反映區(qū)域差異的定級原則。金壇區(qū)農(nóng)用地選取的因素代表性強、覆蓋面廣、因素間相關(guān)性小，各參評指標對農(nóng)用地級別影響程度有明顯的差別。廣東省云浮市云城區(qū)耕地定級選取24個定級因子[1]。湖南省益陽市本級農(nóng)用地定級選取7個定級因子13個評價指標。

與其他城市或區(qū)的農(nóng)用地定級因子相比，常州市區(qū)選取的農(nóng)用地定級因子較少。其他城市或區(qū)定級因素權(quán)重占比最高為自然因素，第二位經(jīng)濟社會因素，第三位區(qū)位因素。而常州市區(qū)權(quán)重占比最高為自然因素，其次是區(qū)位因素，最后是經(jīng)濟社會因素，且自然因素與區(qū)位因素的權(quán)重取值相差不大。

2.2 常州市農(nóng)用地基準地價評估及與其他地區(qū)的對比分析

常州市區(qū)農(nóng)用地基準地價評估采用樣點地價平均法和定級指數(shù)模型法，計算各級別平均地價。兩種方法都需要樣點資料，樣點地價平均法對樣本數(shù)量的豐富性和規(guī)范性的要求更高。

樣本數(shù)量越多，越能更精確地反映農(nóng)用地的投入產(chǎn)出情況，計算農(nóng)用地基準地價更精確。常州市區(qū)農(nóng)用地估價共收集321個投入產(chǎn)出效益樣點資料，常州市金壇區(qū)共收集3510個合格耕地投入產(chǎn)出效益樣點資料。廣東省云浮市云城區(qū)收集282個地價樣點，大部分為投入產(chǎn)出樣點。各地收集投入產(chǎn)出樣點資料數(shù)量的差距較大，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地相比，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場不健全，農(nóng)用地土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易較少。

3 農(nóng)用地基準地價編制的難點

3.1 農(nóng)用地定級單元界限難以劃分

級別的確定一般是在定級單元的基礎(chǔ)上將總分處于同一總分區(qū)間的單元進行合并。不同于城鎮(zhèn)基準地價參考行政區(qū)劃界線劃分定級單元，農(nóng)用地定級單元的劃分上，土地級別高低與土地質(zhì)量相對優(yōu)劣的對應(yīng)關(guān)系基本一致，交通條件最發(fā)達、區(qū)位條件較好的區(qū)域不一定是土壤條件、土地質(zhì)量最好的區(qū)域。

3.2 農(nóng)用地定級因素因子的選擇及權(quán)重占比問題

選擇的定級因素因子較少，不利于精準計算出土地自然質(zhì)量條件、土地利用水平和社會經(jīng)濟水平對土地生產(chǎn)力水平及土地收益水平的影響。農(nóng)用地是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的土地，土地的自然肥力是農(nóng)用地質(zhì)量的基礎(chǔ)。農(nóng)用地基準地價是建立在土地資源的生產(chǎn)功能之上，強調(diào)的是農(nóng)業(yè)用途，偏重土地的自然質(zhì)量測算的價格[2]。

3.3 不同用地類型的影響因素不同

園地、林地、草地、坑塘水面的土地利用方式和生產(chǎn)能力與耕地不同，影響因素道路通達度對園地、林地、坑塘水面的影響大，因此定級因素因子及其權(quán)重的選擇應(yīng)與耕地有所區(qū)別。

農(nóng)用地是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)用地的生態(tài)價值體現(xiàn)在調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、維持生物多樣性、提供開敞空間等方面，有些耕地、林地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，如蔬果采摘、觀光旅游，提升其經(jīng)濟價值和生態(tài)價值。目前劃定定級因子時主要考慮自然、經(jīng)濟社會、區(qū)位三方面影響因素，尚未考慮到日趨重要的生態(tài)價值因素。

3.4 獲取規(guī)范豐富的樣點資料難度較大，精確性不足

計算樣點地價需要通過實地調(diào)研等方式獲取交易樣點和投入產(chǎn)出樣點資料。交易樣點方面，盡管很多地區(qū)已建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，但由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的諸多限制，可獲取的農(nóng)用地土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易樣點數(shù)量較少，各地農(nóng)用地交易市場發(fā)展水平也不盡相同。投入產(chǎn)出樣點方面，園地種植果樹、坑塘水面水產(chǎn)養(yǎng)殖等投入較大、技術(shù)要求高，受自然災(zāi)害、氣候、病蟲害等影響較大，經(jīng)營風(fēng)險相對較大。而且農(nóng)用地的投入產(chǎn)出受農(nóng)戶的個體差異性影響較大，收集每家農(nóng)戶的投入產(chǎn)出時獲取投入成本、利潤等數(shù)據(jù)難度較大，尤其是在坑塘水面的計算上，因每家養(yǎng)殖所用飼料等成本不同，租金不同，造成收益差距較大。

表1 各城市或區(qū)定級因子和因素權(quán)重對比表

4 編制農(nóng)用地基準地價的優(yōu)化路徑

4.1 科學(xué)進行農(nóng)用地定級

土地的自然差異性是土地級差生產(chǎn)力的基礎(chǔ)，不同的自然條件和農(nóng)用地利用方式造成農(nóng)用地質(zhì)量具有差異，因此農(nóng)用地定級應(yīng)更多考慮農(nóng)用地質(zhì)量劃分定級單元。定級單元邊界應(yīng)主要參考農(nóng)用地質(zhì)量和權(quán)屬進行劃分。

馬克思將地租分為絕對地租和級差地租，級差地租又分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ是由于土地自身質(zhì)量的好壞而決定的，即土地由于其肥沃程度以及距市場的遠近、交通條件等而被劃分為不同等級[3]。土地的區(qū)位對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說十分重要，但與建設(shè)用地相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地位置的要求處于次要地位，農(nóng)用地的自然因素占比應(yīng)高于區(qū)位因素。

4.2 區(qū)分不同農(nóng)用地類型的定級因素占比

定級因素應(yīng)選取與土地級別影響起主導(dǎo)作用的因素，不同定級因素之間要體現(xiàn)差異。農(nóng)用地生產(chǎn)功能的特點決定了在農(nóng)用地定級上，農(nóng)用地質(zhì)量應(yīng)放在首位，且可以賦予體現(xiàn)農(nóng)用地質(zhì)量差異的地形地貌、土壤條件等因素因子較大的權(quán)重占比。分級單元的劃分中自然因素占比最大，區(qū)位因素在定級比例中不宜太大。

區(qū)分不同類型農(nóng)用地的定級因素占比，區(qū)位因素中道路通達度對園地、林地、坑塘水面的因素比重可適當提高。農(nóng)用地承載了農(nóng)村生產(chǎn)、生活以及生態(tài)功能，農(nóng)用地的生態(tài)價值、社會價值等是土地價值的重要組成部分。在農(nóng)用地的定級因素因子中應(yīng)增加生態(tài)價值因素，耕地可考慮土壤重金屬污染狀況、農(nóng)田生態(tài)環(huán)境等，園地可考慮園地作物生態(tài)習(xí)性等，林地可考慮群落結(jié)構(gòu)和生態(tài)服務(wù)旅游價值[4]。技術(shù)路線上，收集當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)技人員或村委管理人員對農(nóng)用地質(zhì)量和影響因素的評價結(jié)果作為參考，并邀請相關(guān)專家對因素權(quán)重取值。

4.3 地價樣點綜合考慮投入產(chǎn)出和市場交易狀況資料的準確性

馬克思指出級差地租Ⅱ是連續(xù)投資同一塊土地而有不同勞動生產(chǎn)率所產(chǎn)生的超額利潤而轉(zhuǎn)化的地租。土壤肥沃程度的差別、土地區(qū)位條件的差別以及農(nóng)民對土地追加投資的差別，是中國農(nóng)村級差地租發(fā)生的物質(zhì)基礎(chǔ)。測算土地收益高低是基準地價評估的基礎(chǔ)，市場交易價格是土地收益在土地市場中的直接反映[5]。由于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展欠發(fā)達，價格不夠透明，農(nóng)用地收益量化存在一定程度的困難。耕地種植水稻、小麥、油菜的投入產(chǎn)出收益較為穩(wěn)定，因此獲取的投入產(chǎn)出樣點資料具有客觀性和穩(wěn)定性。對于具有客觀穩(wěn)定的投入產(chǎn)出收益的農(nóng)用地類型，以投入產(chǎn)出收益為主計算基準地價。而在園地、坑塘水面等難以獲取客觀、準確的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)的農(nóng)用地類型上，其土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格、租金水平具有相對客觀性、穩(wěn)定性，可以以市場交易樣點資料為主，投入產(chǎn)出收益為輔計算基準地價。