農村低保政策執行的影響因素
——以云南省Y縣為例

張子茵

引言

貧困問題可能是人類社會面臨的永恒難題和最大挑戰，建立和完善以社會救助為核心的社會保障和服務體系是解決城鄉困難家庭貧困問題的重要舉措，是實現社會公平團結的重要途徑。我國雖于2020年解決了絕對貧困問題，但仍存在一定數量處于貧困邊緣的人口，多集中于農村地區，且西部地區需要低保救助的人口較多。因此，鞏固西部地區農村人口的脫貧成果，研究影響其低保政策的執行因素具有一定的價值。

一、文獻綜述

(一)目標對象識別問題研究

關于低保政策執行問題的分析，許多學者關注低保政策在執行上的偏差問題。從制度層面來說，農村低保制度為農村脫貧減貧提供了良好保障，但在理論框架之外，低保制度首要面對的問題是“誰能夠獲得資格”，也就是目標瞄準的精準性問題。鄧大松和王增文從理論上分析了目前我國農村最低生活保障體系的不足，并提出了我國農村最低生活保障體系建設的必要性[1]。安永軍和陳文瓊也都認為低保政策目標存在偏差：安永軍從宏觀層面上將其歸咎于國家信息能力的欠缺，以及對低收入人群的界定，導致了國家對低收入人群的管理制度的松懈，地方法規取代了國家的法規，導致了政策目標的偏離[2]。陳文瓊則從微觀視角入手，分析了經濟發展中的“收入的精準化”需求與我國非正規社會中的“收入的模糊化”現象的沖突，對其產生的影響進行了分析[3]。李迎生則表示在低保申請家庭核查制度中，主要包括核查主體、核查內容和核查方式，核查程序很難對其進行有效的監督和操作，造成了政策實施上的偏差[4]。

(二)“污名化”與“低保過度依賴”問題研究

研究發現政策執行偏差的影響因素包括對政策的回應，尤其是針對“低保污名化”和“低保過度依賴”，不同學者產生了不同的觀點。王惠認為在低保政策資源的分配過程中，街道及社區基層工作人員的態度與受助對象的個人污名感有關，其顯示的友好態度在某種程度上反而強化了低保對象的個人污名感，由此建議轉變受助對象的主觀福利感受[5]。GILBERT N和TERREL P也是通過調查發現，由于家計調查時具體方法的運用錯誤傷害了救助對象的自尊與自信，導致接受貧困家庭救助項目的人員數量不斷下降[6]。然而，當前依然存在“低保依賴文化”，許多學者認為低保救助“污名化”問題有所弱化，促使農村“爭當低保戶”現象的產生。從一定程度上說，低保污名化會對貧困對象產生激勵作用，增強其擺脫貧困的決心，但同時也伴隨著“低保依賴文化”。

(三)基層治理的不均衡性研究

有些學者認為，由于地方政府管理的不平衡，使得政府的政策實施存在一些問題。在實行最低生活保障的過程中，往往會出現“變通”現象，導致政策的實施出現偏差，進而對低保體系的效力造成不利的后果。學者桂華認為中國東部和西部區域的經濟發展水平差距較大，南方和北部鄉村也有不同程度的文化差別，是形成鄉村治理不平衡的根本原因。我國的低保制度實施成效取決于“基層”的環境，其不平衡的管理依據勢必導致政策實施的差別[7]。其一，李棉管提出“自保式低保執行”的理念，即在強烈的強制執行壓力下，縣級、鄉鎮、村三級政府紛紛采用不同的目標和不同的策略，通過“選擇性管理”和“環境性抽離”來實現“自保式低保執行”[8]。其二，李平菊等提出農村低保形成“政策執行網絡”，即低保的執行結果不僅是基層干部決定的，不是一個單向的、自上而下的執行鏈條，而是形成一組聯結國家與社會、政府與農民、行政部門與行政對象的關系網絡[9]。其三，于書偉認為低保政策在實際中呈現出的策略性執行行為違背了政策制定者的初衷和政策的價值倫理功能，給低保政策有效落地造成了阻礙[10]。

為了解決低保制度已有的問題，從國家層面，李棉管提出將國家治理能力建設和基礎能力提升作為解決地方對政策目標和政策執行的自由裁量權不明問題。雷望紅建議各級政府轉變政策實施的思維方式，在實施過程中要兼顧中央和地方的發展，以確定其基本的方針和底線，以保證中央政府和地方政府的公平性和合法性[11]；從基層治理層面，桂華則提出要考慮鄉村社會自身基礎條件，從農村社會本身的基本情況出發，努力使其與農村的治理目標相適應[12]。孫明揚提出了在借鑒國外先進社會治理的實踐中，要將低保政策同社會形態、基層治理方式相結合，防止盲目復制他國經驗[13]。

過去的研究基于以上三類問題開展分析與探討，從低保的制度設計缺陷、執行者的脫離國家目標的自保行為以及低保對象本身對政策的回應、評議低保制度及政策執行，為完善制度和推動政策實施提供了諸多寶貴經驗。然而，正如WEATHERLEY等和BERMAN，P所說，為了預測某一政策的效果，必須評估該政策對基層官僚行為的影響及其行動[14]，討論他們在政策執行中的作用。多數學者過去的文獻大多把基層人員的行為作為低保發展不良的原因之一，是將基層人員行為看作一種客觀存在的負面因素，缺少對影響基層人員行為的主觀能動性的探討。此外，通過文獻梳理，我國學者較少運用扎根理論分析低保政策執行的影響因素。

二、研究背景及研究方法

(一)研究背景

黨的十八大以來，隨著“精準扶貧”戰略的提出和實施，截至2020年末，9899萬貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列[15]，區域性整體貧困基本得到解決，其中低保政策發揮至關重要的作用。但是，目前的脫貧標準并不意味著脫貧工作的結束。《2019年中國農村貧困監測報告》顯示，按照我國目前的農村貧困水平，農村貧困人口仍然占到了半數以上。以云南省為例，2019年云南省有56萬貧困人口，位居第一。其中Y縣轄4鎮2鄉2街道，有涉農行政村(社區)112個，省級建檔立卡貧困村4個，建檔立卡貧困戶1466戶4586人，脫貧監測戶14戶49人，邊緣戶38戶85人，而Y縣于2018年率先脫貧，如何防止這部分人口返貧顯然是一項重要的舉措，因此研究西部地區低保政策執行的影響因素對鞏固目前的脫貧成果有著重要意義。

(二)研究方法

本文采用的研究方法是扎根理論和個案研究法。扎根理論是格拉斯等提出的一種質性研究方法，其主要宗旨是在質性材料的基礎上發掘、發展理論，是在系統收集資料的基礎上尋找反映社會現象的核心概念，然后通過這些概念之間的聯系，建構相關的社會理論。

個案研究也稱個案調查。對某一特定個體、單位、現象或主題的研究。這是一種廣為搜集的文獻，詳細地了解、整理和分析被調查者的發生和發展過程、內外要素以及它們之間的聯系，從而使人們能夠更深刻、更完整地理解和得出相關的結論。案例分析可以是個人、團體、組織；由活動或特定類別的問題引發的個案，如個人個案、社會團體個案、媒體個案、各類社會問題個案。

三、Y縣低保政策執行影響因素分析

(一)開放式編碼

開放式編碼是研究人員通過對所搜集或訪談的對話材料進行編碼，對其定義和現象進行提煉，從而形成某種概念。作者首先將訪談材料逐字輸入、標記、編碼，再將其內容進行對比、分析，從中提取最初的思想。在選擇和輸入的時候，盡可能地保持材料的真實性，以避免數據整理人員的主觀意識對研究的影響。最后，對影響農村低保政策實施偏差的各種因素進行了抽取和分析，并對其進行了概念化。具體如表1所示。

表1 開放式編碼形成的概念

(二)主軸式編碼

主軸編碼是在開放式編碼的基礎上對開放式編碼進行二次合并歸納的過程，從先前歸納出來的概念中發現并提煉出主要范疇，建立起相應范疇和概念之間的聯系，做出主范疇與副范疇之分，通過對主軸范疇的分析把握整個事件的發展脈絡。本文通過在開放式編碼的基礎上，將上一過程得到的概念進行重新整合，由此歸納出更精煉的概念，再次進行繪表處理，如表2所示。

表2 主軸編碼

(三)選擇性編碼

選擇性編碼，也就是所謂的核心代碼，就是通過對主軸進行比較和歸納，通過最核心的線索將其它類別聯系起來。其實，選擇性編碼就是對多種主要類別進行深入的剖析，并從中挖掘出能夠將其它類別連結起來的統領類。本文的核心范疇是農村低保政策實施偏差的成因，并提出了三種類型：個人因素、政府因素和社會因素，具體解釋如圖1所示。

個人因素的影響包含領導者和農戶兩個主體，即基層領導集體的素質與農戶本身的素質：低保政策的公正執行與否與領導者也就是基層干部的能力、道德水平等有很大的關系；農民個人素質偏低則會導致其對政策的關心程度降低，同時也對政策的理解能力也會受到限制。就基層領導集體而言，基層人才隊伍建設力度不夠，部分地區只有3人專門負責民政事務，很多地區甚至沒有民政事務員。此外，從薪酬及工作認可度來說，基層干部的工作積極性并不高，這就導致低保政策在執行過程中產生偏差。

圖1 三方模型

對于農民來說，他們對國家和政府的政策并沒有太多的重視，雖然現在的網絡已經很普及了，但是大部分的農民都是圍繞著自己的土地生存，對政策的敏感度不夠，所以各種優惠措施在鄉村的普及率都比較低，他們自己也只是關心自己的經濟發展，并沒有足夠的重視政策。

從政府的層面來看，國家建立低保制度的目的是通過精準識別，為處于貧困狀態的個人或家庭提供幫扶，實現“應保盡保”的目標。但是，該政策在執行過程中不免存在漏洞，具體體現在“申請—審核—執行”這一程序中。

農村低保的政策環境以鄉村為主，屬于典型的“熟人社會”，促使在處理問題方面具有濃厚的地方特色，影響到政策的實施，或者說使政策的執行產生偏差。表現為誰和基層干部關系更近、“關系更好”，就越能得到干部的重視，獲得救助資格，而一些深陷貧困但不善于表達、不善于“攀關系”的人就被排除在外，往往得不到救助。

四、對策建議

(一)科學設計收入核算方法

中國的農村保障制度采用的是“以戶為單位”的方式，按貧困者的困難程度進行分類，即從貧困者中選出最窮的進行救助，這種方式也被稱作“社區瞄準”(Community-Based Targeting)。近幾年，為了提高我國農村低收入的精準識別度，研究者們建議采用代理家計調查的方式來測算家庭收入。代理家計調查是一種國際上常用的貧困瞄準方法，它充分利用諸如人力資源水平、家庭結構、就業狀況等代理指標，對家庭收入或消費進行預測，并將預測結果與貧困線進行精確比較，以此來衡量該貧困家庭是否需要幫扶。代理家計調查法與傳統方式相比，對行政能力的要求更低，執行成本也更低。因此，將代理家計調查方法納入到現有的農村低保政策中，有利于農村低保瞄準效果的提升。

(二)加強基層能力建設

首先，充實低保工作隊伍。在人員配備、編制上給予一定傾斜，留出一定比例的員額，為今后符合條件的人員留出空間，同時綜合考慮干部年齡結構、能力結構、知識結構等因素配備人員。除此之外，還應加強鄉鎮低保人員隊伍建設。根據保障對象數量，結合服務半徑、工作程序和服務時效等因素，綜合考慮精確科學測算每個鄉鎮實際所需工作人員數量。其次，為低保工作的順利開展創造良好的工作條件。一方面，要進一步提高基層低保工作人員待遇，基層工作人員在農村低保政策的執行過程中發揮著不可或缺的作用，其工作涉及群眾的切身利益，直接關系到低保政策的全面落實。但是，目前在像Y縣這樣貧困地區，基層工作人員的待遇，與其肩負的繁重工作以及所處的艱苦環境并沒有形成正比。為吸引大量人才投身基層，應給予基層低保工作人員適當的崗位津貼，從而穩定人才隊伍。另一方面，要保障充足的工作經費，購置必要的辦公設備來保障低保工作的實際需要。最后，隨著機構改革的推進，機構精簡，服務效能提升已成為改革的大方向，一味地增加工作人員數量只會加大政策執行成本，加大財政負擔。據《社會救助暫行辦法》，應吸納社會力量參與社會救助工作，后續可以逐步將低保相關工作委托或授權給專門從事低保工作的社會機構執行，使政策執行更加高效和專業。

(三)提高低保對象政策認知能力

低保政策在推行過程中遇到較多阻力，宣傳不到位導致沒有爭取到政策目標群體的普遍支持。對農村低政策進行充分的政策宣傳，一方面有利于農村貧困居民在需要幫助時及時向政府申請救助，保障到每一個需要幫助的居民，另一方面也利于在民眾中樹立政府權威與良好形象。當然達到良好的宣傳效果的前提是工作人員自身能夠正確理解國家政策，并且融會貫通，用通俗易懂的方式準確傳達給群眾，讓群眾真正理解國家政策，使困難群體獲得低保救助。而現實情況中，大部分基層工作人員在宣傳時，對政策對象進行了過濾，僅考慮自己認為可能獲得這項幫助的對象，對潛在對象不予考慮，并沒有讓基層群眾很好地認識政策，致使很多未列入低保范圍的村民對政策的具體內容一無所知。由于認知度較低，這就會使這項政策惠及范圍縮小，群眾缺乏參與意識，甚至會產生認知偏差。比如，有些低保對象就認為享受低保是終身的，這些都會妨礙農村低保政策的有效執行。因此，要采取村民易于接受的形式來宣傳相關政策。基層工作人員可以充分利用廣播電視、網絡、微信平臺等媒體和政務公開、村務公開欄等各種渠道，將傳統媒體與新興媒體相結合，采取多種辦法提高政策知曉度，從而提高政策的執行效果。

(四)增強文化道德素質

扶貧必扶智，治貧先治愚。可從以下幾個方面增強村民的文化道德素質：一是提高農村群眾的文化水平和素質，對農村居民的文化觀念進行合理引導。加大對農村教育基礎設施的投入，為改善農村教育水平提供基礎條件，提高農村居民的教育水平和素質，促進農村居民思想觀念的轉變。二是道德和法律雙管齊下，強化對農村家庭養老和子女贍養義務的宣傳。在農村弘揚敬老養老愛老的傳統美德，對農村居民進行道德約束，強化子女贍養父母的自覺意識，可考慮從善待老人的家庭中評選道德模范，并給予其物質鼓勵。其次是法律規范，加強法律的強制保護，依法嚴厲懲治不盡贍養義務的惡劣行為。

結語

本文通過實地調研，運用扎根理論梳理訪談資料，從個人、政府、社會角度分析，發現云南Y縣在農村低保政策執行中存在著制度不完善、農戶政策認知度低、基層人力資源不足、熟人環境導致政策不公平等問題，對此提出科學設計收入核算方法、加強基層能力建設、提高低保對象的政策認知能力、增強文化道德素質等建議，有助于西部地區進一步完善農村低保政策的執行機制，鞏固來之不易的脫貧成果。