國家監察立法領域的新命題
——以政務處分法為線索的探析

張桂林,周睿志

(1.中國政法大學 國家監察研究院,北京 100088;2.北方工業大學 文法學院,北京 100144)

近十年來,中國的反腐敗斗爭和制度建設促使國家監察成為當代中國政治體系中的一個專門領域。國家監察和人大、政府、審判、檢察共同構成當代中國的國家職能體系。細致審視會發現,通過不斷地演進和發展,整合重塑后的國家監察開始生成自身的內在邏輯,展現自身的理論內涵,并在立法層面形成了一系列獨特而嶄新的命題。它們包含四個方面的內容:其一,立法過程以集成創制為基本模式;其二,黨紀對國法形成了深度塑造;其三,形成了組織取向的立法定位;其四,形成了對道德事務的法律規制。細致檢視,國家監察立法領域形成的這些命題已經突破了既有法律理論的范疇,構成了一種獨特而嶄新的理論景觀。本文擬以《中華人民共和國公職人員政務處分法》(簡稱政務處分法,下同)這一典型的國家監察立法為線索,立足紀檢監察學建設的基本語境,對這些命題進行細致闡釋。

一、以集成創制為立法模式

政務處分法的生成過程蘊含了一種獨特的立法模式:集成創制。所謂集成創制,主要包含兩個層面的內容:一是對既有的制度資源和經驗進行梳理總結;二是將梳理總結后的資源進行體系化,最終形成一個原則明確、線索清晰、內部協調的有機體系。[1]從法治發展的一般理論來看,這種集成創制的立法模式具有相當明顯的獨特性。我們首先審視政務處分法的“集成創制”具體過程。

政務處分法對相關領域已經積累起來的制度經驗進行了總結提煉。該法的“立法說明”指出:“政務處分法起草工作遵循以下思路和原則:整合規范政務處分法律制度……規定政務處分的主體既包括監察機關,又包括公職人員的任免機關、單位,統一設置處分的法定事由和適用規則,保證處分適用上的統一規范。”[2]具體而言,政務處分法整合提煉的對象包括了公務員法、法官法、檢察官法和行政機關公務員處分條例。例如,公務員法規定,散布有損憲法權威、中國共產黨和國家聲譽的言論,不擔當、不作為、玩忽職守、貽誤工作,弄虛作假和誤導、欺騙領導,違反職業道德、社會公德和家庭美德,曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸等,屬于應受處分的情形。①又如,法官法規定,法官貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的,泄露國家秘密、審判工作秘密、商業秘密或者個人隱私的,拖延辦案、貽誤工作的,利用職權為自己或者他人謀取私利的,接受當事人及其代理人利益輸送或者違反有關規定會見當事人及其代理人的,會受到處分甚至刑事處罰。②再如,檢察官法規定,檢察官隱瞞、偽造、變造、故意損毀證據、案件材料的,故意違反法律法規辦理案件的,接受當事人及其代理人利益輸送,違反有關規定從事或者參與營利性活動,在企業或者其他營利性組織中兼任職務的,會受到處分甚至刑事處罰。③在政務處分法的制定過程中,立法者梳理了這些條款,“概括出適用政務處分的違法情形,參考黨紀處分條例的處分幅度,根據行為的輕重程度規定了相應的處分檔次,并分別針對職務違法行為和一般違法行為,規定了兜底條款”[2]。通過總結與提煉,最終形成了現在的政務處分相關規范。

這種集成創制的立法模式與中國改革開放以來的政治發展道路和法治建設路徑有密切關系。在過去四十多年的制度建設過程中,我國采取了從局部領域出發的循序漸進的路徑。就國家監察領域而言,我國依托黨委、人大、政府、法院、檢察院等系統,分別建立了黨的紀律檢查制度、人大監督制度、行政監察制度、司法監督制度和信訪制度。這些不同領域內的監督制度“錯峰”發展。1986年,全國人大常委會決定恢復行政監察體制,設立監察部,隨后,紀委和政府監察機關并軌運行。1993年,在總結相關經驗的基礎上,中共中央、國務院決定中央紀委和監察部合署辦公,最終形成了紀檢監察的合署體制。[3]在司法監督方面,1988年,深圳市人民檢察院成立全國檢察機關第一個經濟犯罪案舉報中心后,最高人民檢察院在全國試點和推廣,不到一年時間,全國各級檢察院建立起3600多個舉報中心。1995年,檢察系統反貪污賄賂局建立,10年后又改革為反瀆職侵權局。[3]這種部門化的、“錯峰”展開的監督探索,為權力監督領域積累了多種類型、多個層次的制度經驗。

從反思的角度看,這種模式的發展路徑并不是偶然的。之所以要采用這種部門化的、“錯峰”的發展路徑,包含著一些深層次的理由。首先,部門化的、“錯峰”的發展路徑能夠嘗試多種監督方案,尋找多種制度建設的可能性。其次,它能夠最大程度地壓縮試錯成本,將可能出現的實驗失敗限縮在特定的領域,避免某項實驗失敗影響整個監督事業的發展,從而保證整體局面的平穩。我們可以把集成創制的立法模式看作當代中國獨立自主的政治與法治發展道路的具體體現。

更為值得注意的是,集成創制的立法模式保障了國家監察立法的經驗主義氣質和本土性品格。從國家監察事業發展的角度看,早期的部門化、“錯峰”探索形成的制度資源,為政務處分法這部系統法案提供了堅實的經驗基礎,也使政務處分法最大程度地接了監督實踐的“地氣”。它意味著,政務處分法包含的各項制度,不是根據抽象原理演繹而來的,也不是根據域外法制藍本臨摹而來的,而是內生于中國歷史傳統和當代監督實踐。

放在開闊視閾中審視,我們能夠看出集成創制立法模式的獨特價值。對于后發國家來說,存在一條普遍而簡單的法治建設路徑:即移植和借鑒發達國家的既有的法治資源。哪怕是像中國這樣具有完全政治與經濟主權的國家,在過去幾十年的法治發展過程中,法律移植也是一種常見現象。法律移植的建設路徑雖然操作起來方便,但也存在一些消極效應。其方便的地方在于,它能使后發國家在法治建設過程中遵循前例,減少探索成本,在較短時間內制定出一套規范體系。而其消極的方面在于,由于制度運行總是依托特定的語境,制度的功能發揮總是依賴一定的文化和制度體系的配合,那種照搬而來的制度往往容易“水土不服”。另外,一旦對移植照搬形成路徑依賴,那些成功的、具有實效的本土實踐機制就很難在理論層面獲得正當性,從而被排斥在規范體系之外。[4]在國家監察發展過程中,由于獨特的歷史傳統和政治道路,導致中國沒有現成的、系統性的域外資源可以去移植借鑒,只能走一條邊探索、邊總結的經驗主義道路。塞翁失馬,焉知非福。現在看來,這條道路反而具有它的益處:它既保障了國家監察立法的切實性,使規范與實踐密切關聯;又為中國法治體系的優化開辟了新的方法論空間。

二、黨紀對國法形成深度塑造

透視政務處分法能得到第二個獨特命題:中國共產黨黨紀對國家監察立法形成了深度的塑造。它意味著,中國共產黨在管黨治黨、黨內監督過程中所形成的一系列經驗成為國家監察立法的重要的參照資源。

經過長期的積累,中國共產黨在管黨治黨、黨內監督方面形成了六個基本主題,即政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律。這六個主題界定了管黨治黨的范圍,也明確了黨內監督的事項類別。

在政務處分法的立法過程中,對于如何確定政務處分的范圍和事項,立法者參照了《中國共產黨紀律處分條例》的經驗。管黨治黨、黨內監督形成的六大主題在政務處分法中得到了重現。④對于公權力組織來說,公職人員認同組織的政治價值,服從組織的命令,認真履行組織分配的職責,細致服務管轄權范圍內的民眾,并且在經濟方面清廉自守、道德方面自重自愛,這是公權力組織有效運轉、獲得權威的前提條件。通過對這六個方面的事務進行監督,公權力組織力圖確保自身的機體健康和功能正常。當然,我們也能看到紀律處分條例與政務處分法的一些差異。這些差異主要體現在監督強度方面。比如,對于吃拿卡要、刁難群眾等行為,《中國共產黨紀律處分條例》規定,它們但凡發生,哪怕情節較輕,也要給予警告或嚴重警告;⑤而政務處分法則規定,只有情節較重的才給予相應處分。但這些差異屬于相對次要的方面。

如果把視野放寬,我們可以發現,在國家監察領域,黨紀對國法具有廣泛而深刻的影響,這使二者之間不僅監督的主題和事項具有一致性,監督原則、監督程序、處置方式等均存在著較高的協同性。恰恰因為如此,黨紀與國法的銜接才成為可能,黨紀與國法才能共同構成一個有機的權力監督規范體系。

那么,國家監察領域為什么會出現黨紀塑造國法的關系模式呢?這是一個特別值得思考的問題。細究起來,它主要包含兩個方面的原因。第一,中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。這種獨特的黨政關系模式會使黨內邏輯和黨內經驗在國家機關的層面得到延展。它也可被看作是黨的領導地位在國家法治層面的一種具體體現。第二,中國共產黨在百年來的發展史上積累了豐富的管黨治黨、權力監督經驗。對于國家監察立法來說,中國共產黨的這些經驗構成了一個可資借鑒的制度資源庫。

黨紀對國家法律形成深刻影響,這一命題在中國的制度語境中看起來順理成章。但是,如果將它放在文化與制度比較的層面,則可以看出明顯的獨特性。

在近現代西方國家中,政黨和(廣義層面上)政府的關系擁有既定的模式。一般情況下,政府的結構和形態由國家憲法確定,具備實證性的法治基礎。政府相對于各個政黨,是一個穩定而且中立的平臺。在政府面前,政黨的主要作用是通過社會動員和政治選舉來競爭政府的公共職位(包括國會議員崗位、行政首長崗位等),從而為政府輸送人才,以便影響公共政策,為自己所代表的某些階級、階層或群體謀取利益。一旦選舉過程結束,政黨就退回到社會的領域。在這樣的一種政黨與政府關系模式中,用亞里士多德的范疇來說,政黨只是“質料”,政府才是“形式”。后者是形成意義、具有決定性地位的一方。如果用中國的諺語來說,就是“鐵打的營盤流水的兵”,政府好比是“營盤”,政黨只是在“營盤”上過往的“兵”。“營盤”是恒久的,“兵”只是匆匆過客。政黨的黨紀和國家的法律處于不同的層面,前者不具有國家法權的屬性,而后者是國家公器。由于黨紀和國法遵循不同的邏輯和擁有不同的機理,二者之間無法形成直接的關聯。

中國的情況則不一樣。在當代,中國共產黨和中國國家機關體系之間擁有另一種關系模式。首先,中國共產黨作為國家的領導核心,先于國家機關體系發展起來。其次,在具體的治理過程中,中國共產黨全面領導國家機關體系,充當了整個治理體系的樞紐。由于這樣一種獨特的“黨-政”關系模式,在具體的國家監察領域,黨紀便能對國家立法形成直接的、實質性的影響。

通過這種比較,我們能看出一些更深層次的內容。一方面,《中國共產黨紀律處分條例》對政務處分法的影響塑造并不是一個偶發的現象,而是由當代中國政治體系結構所決定的,具有相當程度的必然性。有學者因此把這種“以黨領政”的權力監督、腐敗治理體系稱為“以政黨為中心的反腐敗體系”。[5]另一方面,在構建和發展紀檢監察理論時,應當充分重視管黨治黨、黨內監督層面呈現出來的邏輯和經驗,從而使相關理論能夠扎根于中國的政治體系,避免理論與現實的隔膜。

三、將組織取向作為立法定位

政務處分法顯示的第三個獨特命題為:國家監察立法包含著一種組織取向的立法定位。所謂組織取向的立法定位是指立法的主要目的在于維護組織的機體健康、發揮組織的特定職能和保障組織的可持續運行。這種定位使國家監察立法與其他個體權利取向的民事領域立法、社會治理領域立法形成鮮明差異。

政務處分法嚴格規定了處分事項、處分程序和處分類型,這些“處分法定化”的機制使政務處分過程變得公開和可預期。在一定程度上,它們使政務處分法具有了保障公職人員權利的功能。立法者也通過具體條款宣稱該法具有“規范政務處分”的意圖。⑥但是,總體看來,政務處分法的核心目標并不在于公職人員個體權利的保障方面,而是在于公權力組織的保障方面。換句話說,組織取向——而非個體權利保障取向——才是政務處分法的核心基調。

細致審視,政務處分法的組織取向表現在以下兩個層面。

首先,政務處分法從組織自身的興衰存亡出發,高度強調了組織價值、組織紀律和組織權威。在組織價值方面,政務處分法嚴厲處分那些有損組織價值的言行,具體包括損害憲法權威的言行、損害黨的領導和國家聲譽的言行、反對國家指導思想的言行。⑦在組織紀律方面,政務處分法嚴厲處置那些違背組織紀律的情形,具體包括不按規定報告個人事項、違反組織生活原則、違反出入境規定、篡改個人檔案資料等。⑧在組織權威方面,政務處分法嚴厲處置那些藐視和破壞組織權威的情形,具體包括拒不執行組織路線方針政策、拒不服從和變相抵制組織命令、違反規定發放薪酬、對管理服務對象吃拿卡要。⑨事實上,我們可以把政務處分法看作一種組織保障法。之所以要對作為組織成員的公職人員進行監督和處分,不單純是對個體越軌行為實現“矯正正義”,主要是為了維護組織的健康與活力。

其次,政務處分法為了實現對組織機體的保障,限縮了公職人員的部分自由。在組織取向和個體權利取向之間往往會存在沖突,為了實現組織層面的目標,就需要限縮個體的自由。如果將政務處分法中公職人員的自由和憲法上一般公民的自由進行對比,就能看出政務處分法限縮公職人員自由的具體情況了。第一方面,政務處分法對公職人員的政治言論進行了限制。對于一般公民來說,只要政治言論不造成現實的消極影響,不觸犯治安管理和刑事法律的明文條款,一般可歸屬在“言論自由”的范疇。然而,對于公職人員來說,一旦發表損害憲法權威、黨的領導、國家聲譽、民族團結及社會穩定的言論,不論是否產生消極影響,都要承擔政務處分責任。⑩第二方面,政務處分法對公職人員的出入境自由進行了限制。對于一般公民來說,只要不違背出入境管理規范,可以自由出入國境,自由決定是否獲取外國居留權,自由決定是否移民外國,等等。然而,對于公職人員來說,出入境及其相關事宜需要向組織匯報并獲得許可。未經批準的出入境、獲取居留權的行為會導致政務處分責任。第三方面,政務處分法對公職人員的經濟活動進行了限制。對于一般公民來說,在經濟活動領域遵循“法無禁止即可為”的原則。[6]而對于公職人員來說,任職、兼職和從事經營活動需要獲得許可。尤其是利用公職影響牟利的情形是被嚴厲禁止的。第四方面,政務處分法對公職人員的道德形象提出了明確要求。一般公民的道德問題主要引發道德責任。而公職人員一旦在公共場所有不當個人行為(如大吵大鬧),或者在家庭生活中有違背公序良俗的行為(如不贍養老人)等,除了承擔一般的道德責任外,還要受到政務處分。很顯然,相比于一般公民,公職人員受到了更多的法律約束。

為什么需要對公職人員的自由實施限縮呢?主要原因在于,公職人員此時已經不是一般的公民了,不能再用“國家-社會”“權力-權利”的分析框架來看待他們。事實上,公職人員此時是公權力組織的構成要素,他們的行為不僅要符合一般的公民準則,更要符合政治組織準則。公權力組織成員的這種特殊身份對他們提出了特殊的要求。為此,我們在理解政務處分法的處分機制時,要把它和行政處罰法等針對一般公民的處罰機制區別開來。前者是一種組織取向的法律,目的在于維護組織的機體健康,保障組織的公共權威,而后者是一種個體公民權利取向的法律,目的在于維護公民的自由和正當權利。法律的內在取向不同,對應的處分、處罰機制就體現出相應的差異。

組織取向的立法定位,使政務處分法等國家監察立法具有鮮明的中國特色。這種特色根植于它自身的獨特語境中。我們將在比較的視閾中對其進行深入分析。

在近現代西方國家,公權力體系擁有自己既定的模式。立法、執法和司法機構往往以“分權制衡”的方式形成自己的體系。近現代西方政治哲學推崇“有限政府”和個體權利優先的價值理念。在制度設計上,設計者們故意把公權力體系的不同分支設置為彼此角力的部分,從而消解公權力體系的整體性,防止國家權力過于強大。這樣一種“分權制衡”體系使公職人員群體的共性被消解,部門化的公職群體的個別性凸顯出來。國會議員群體、行政官員群體和法官群體各有來源、各成體系。對于這些分屬不同系統的、職能上相互鉗制的、屬性差異巨大的公職人員群體,自然也就不需要統一的組織紀律來規制他們。然而,中國的公權力體系不是“分權制衡”的體系,而是具有鮮明中國特色的“大一統”體系。“大一統”體系在兩千多年前形成,一直延續至今。在當代,中國共產黨的集中統一領導使這個體系在形態上進一步升級,自身的組織性和紀律性進一步加強。在“大一統”體系內部,固然也存在著具體的職能分工,但體系的整體性被完整保留。“大一統”的政治形態使分屬不同層級、不同部門的公職人員成為一個組織性強、紀律性高的有機群體。如果說“分權制衡”模式下的公職人員凸顯的是部門特性和行業個性,那么,“大一統”模式下的公職人員凸顯的則是整個群體的有機性和高度的組織紀律性。相應地,前者沒有統一化的組織紀律要求,而后者則非常依賴統一化的監督與約束。

在“分權制衡”模式中,立法、行政和司法之間的動態均衡是維持政治體健康的關鍵。一旦發生了權力分支之間的結構失衡,則會產生政治衰敗的現象。而對于“大一統”模式,政治衰敗的主要原因不是制度結構的失衡,而是政治體系的紀律廢弛和組織渙散問題。一旦紀律廢弛、組織渙散,輕則會導致貪污腐敗橫行,從而引發公眾不滿,誘發社會動蕩;重則直接導致政治解體、國家分裂。為此,預防政治衰敗的關鍵就在于從嚴治“官”,管住了“官”就抓住了國家治理的“牛鼻子”。

通過對比可以看出,政務處分法以組織取向作為法案的價值定位,并對公職人員進行嚴格管束,不是一種技術性的、偶然的措施,而是具有深層的邏輯。在適用相關法律條文時,尤其是在處理公職人員自由邊界問題時,除了要具有一般的權利理論視角,還得具有組織理論的視角。

四、將道德事務納入法律規制

將道德事務納入法律的規制范疇是政務處分法顯示的第四個獨特命題。在近現代以來的西方法律理論中,道德與法律的分離是一個被普遍認同的命題。道德被當作私人領域和社會自治領域的事務,法律不應該對它進行干預。一旦法律過多干預了道德事務,就會造成一系列麻煩。然而,以政務處分法為線索進行細致分析就會發現,國家監察立法領域中存在著法律對道德事務的廣泛干預。政務處分法對公職人員道德問題進行干預的具體情況主要有以下三種。

首先,對于公職人員的公共形象,政務處分法進行了規制。該法規定:“(公職人員)違背社會公序良俗,在公共場所有不當行為,造成不良影響的”,要受到處分;同時又規定:“公職人員有其他違法行為,影響公職人員形象,損害國家和人民利益的”,要受到處分。在監督實踐中,海南省三亞市曾通報一起典型案例:“(某日,三亞市安全生產稽查支隊原支隊長)張某停放私人汽車占用電動車位和盲道,在天涯區城市管理局工作人員對其車輛違章停放進行處置時拒不配合,并在爭執過程中向城管工作人員說出‘我說我是上級’‘你憑什么警告我’‘你能警告上級嗎’等言論。張某的不當言行被傳播至互聯網后,引發眾多媒體關注,最終演變為重大輿情事件,造成不良影響。”[7]張某為此受到嚴厲的處分。政務處分法要求公職人員保持良好的公共形象,從而維護公權力組織在社會公眾面前的體面與權威。

其次,對于公職人員參與傷風敗俗活動,政務處分法將給予處分。該法禁止公職人員參與迷信、賭博、吸毒、淫亂等活動。根據中國的文化價值觀,這類活動普遍被認為是消極墮落、傷風敗俗的,它們處于主流價值觀的對立面。公職人員應該自覺與它們保持距離。中紀委國家監察委曾通報一起公職人員參與迷信活動的典型案例:“(天津市)呂某39歲成為正局級領導干部,43歲被列為中央候補委員候選人,44歲成為副市長考察對象,工作能力不可謂不強。但在個人成長進步道路上遇到一點點‘不順’,特別是中央候補委員和副市長考察相繼落選后,他便背棄共產黨人的信仰,迷信鬼神,到虛無世界里尋求護佑。他花費數十萬元購買佛像在家中供奉,找風水先生破解風水、卜問前程,請人算命。辦公室、住處、公務用車等處布滿消災辟邪、增長權勢的‘符’與‘器’,香爐佛珠、靠山石、轉運石、風水球樣樣俱全。”[8]政務處分法對這類行為的規制,目的在于引導公職人員遵從主流價值觀,遵循主流道德模式。

再次,對于公職人員家庭倫理方面的事務,政務處分法提出了要求。該法規定,公職人員拒不承擔贍養、撫養、扶養義務的,實施家庭暴力、虐待、遺棄家庭成員的,嚴重違反家庭美德的,將會受到處分。這一責任的設置,使得那些情節較輕、構不成民事責任和刑事責任但卻有違家庭美德的行為被納入到法律規制的范疇。貴州省銅仁市曾通報過一起典型案例:“胡某,系原碧江區川硐街道黨工委委員、政法委書記,其在婚姻關系存續期間,在公眾場合與張某某(女)舉止親密,共處一室,嚴重違反社會公德、家庭美德及黨員干部生活紀律,造成不良社會影響。”[9]胡某因此受到降職、降級處分。政務處分法期待公職人員能成為踐行家庭道德規范的模范群體。

西方國家普遍遵循的法律與道德二分的模式,與中國監察立法顯示的法律對道德的廣泛干預模式,具有各自的歷史文化語境。

從古羅馬時代開始,西方的政治領域便被剝奪了神圣性和道德性。基督教認為,世界可以分為“上帝”和“凱撒”兩個領域。“上帝”涵蓋的是神圣的、道德性的事務,比如人們的信仰和品德事務。而“凱撒”涵蓋的則是世俗的、功利的事務,比如公共秩序、稅收和經濟事務。根據這種二分結構,“凱撒”這一政治領域天然不具有道德性,它所關注的只是人類世俗欲望層面的問題。在這個領域,充滿了現實利益的爭斗,目的壓倒手段。相對于宗教信仰的領域來說,這是一個無精神的、速朽的、帶有“惡”的基因的領域。因此,西方政治文化一般不期待從事政治的人員具有較高的道德品質,相反,總是把他們預設為隨時可能濫用權力的“必要的惡”。基督教的這一觀念在西方政治文化中非常具有影響力。

到了近代,西方法學領域的一系列主張進一步剝離了公職群體的道德性因素。諸多西方法學流派——如功利主義法學、純粹法學、實證法學、形式主義法學——都提倡法律不應該干預個體的道德。在這些流派中,馬克斯·韋伯的形式主義觀念為我們所熟知。韋伯曾用道德與法律二分的思維框架批判傳統的中國法律。他認為,由于傳統的中國法律沒有嚴格區分道德和法律,導致國家法律中夾雜著大量的道德要求。這種法律與道德夾雜的狀況使傳統中國法律缺乏形式理性,從而喪失了法律本該具有的穩定性和可預期性。[10]總體而言,近代以來西方法學中法律與道德分離的主張,進一步強化了“上帝-凱撒”二分的觀念。西方社會可能會期待宗教人士、知識分子或者專業精英成為道德擔綱者。對于“凱撒”范疇內的國家公職人員,則給他們貼上了“政客”“官僚”“權術家”“陰謀家”的道德負面的標簽。

然而,在中國文化中,公職人員階層是道德擔綱階層,他們承載了整個社會的道德期許,擔負著整個國家的道德建設責任。道德是中國政治文化中的一個基礎性概念。根據中國政治文化,具有美好道德品質的人執掌權力是一個政府獲得權威、成為好政府的前提。一旦壞人掌權,政府就會喪失正當性。對于掌權階層的道德狀況和政治興衰的關系,孔子曾總結性地說過:“文武之政,布在方策。其人存,則其政舉;其人亡,則其政息。人道敏政,地道敏樹……故為政在人,取人以身,修身以道,修道以仁。”[11]掌權階層是否具有美德,直接決定著治理的成敗和政府的存亡。這種以道德為基礎的政治思維范式,不僅歷史悠久,而且影響至今。可以說,它塑造了中國民眾看待和評價政治的方式,塑造了中國政治正當性的標準,也塑造了中國權力監督制度的深層邏輯。

由于歷史傳統和文化價值的差異,西方和中國在公職人員個人道德的法律規制問題上形成了不同方案。總體來說,西方國家的法律對于公職人員個人道德問題保持謙抑的態度。它們關注的主要是事關職業倫理的問題,比如收受禮物、利益沖突、外部兼職、泄露工作秘密、濫用職權、不當行為引發政府公共危機等。[12]對于“八小時之外”的個人生活和家庭生活事務,法律在處理時顯得非常謹慎。 中國法律則對于公職人員的個人道德提出了明確而系統的要求,對于道德越軌行為設置了嚴厲的處分措施。不僅如此,公職人員中的中國共產黨員,還對近親屬的道德問題和不當行為承擔連帶責任,對建設良好的家風承擔明確的義務。

將公職人員的道德事務納入法律的規制范疇,這一命題是由獨特的中國歷史傳統和政治文化塑造的。理解了這一點,便能理解這個命題的深層內涵。

然而,在具體處理相關事務時,需要把握好尺度,準確拿捏法律介入道德的分寸。在中國歷史上,曾出現過因為泛道德化而導致官風偽善、民風墮落的情形。[13]在當代監督實踐中,也出現了一些泛道德化的苗頭。例如,監督部門對于公職人員在桌上擺放綠植、在辦公桌內儲備零食的情形進行干預,對教師在節假日自費聚餐的情形進行通報批評等。[14]又如,一些地方濫用道德規范,忽視當事人合法權利,強行攤派、強行要求公務人員對某些事項“捐款”。[15]紀檢監察部門在履職過程中,需要深入理解相關條文背后的立法原理和立法目的,準確地適用這些規范。

細致審視,政務處分法作為典型的國家監察立法,包含著一系列的辯證議題。例如,經驗探索和頂層設計的關系議題、管黨治黨和國家法治的關系議題、組織體系健康高效和公職人員權利自由的關系議題、監督過程中道德與法律的關系議題等。如果處理不好這些復雜關系,會導致國家監察立法發生價值紊亂、機制沖突或語境錯位等問題。值得欣慰的是,立法者展現了高超的技藝,較為妥當地處理了這些復雜關系。政務處分法自身也成為國家監察立法的一個典范。在進行紀檢監察理論建設的過程中,需要認真對待政務處分法所展現出來的這些新命題,發掘其理論內涵,把握其深層邏輯,使建設中的紀檢監察學具有較高品質。

【注釋】

① 《中華人民共和國公務員法》第59條。

② 《中華人民共和國法官法》第46條。

③ 《中華人民共和國檢察官法》第47條。

④ 《中華人民共和國公職人員政務處分法》第28～41條。

⑤ 《中國共產黨紀律處分條例》第112條。

⑥ 《中華人民共和國公職人員政務處分法》第1條。

⑦ 《中華人民共和國公職人員政務處分法》第28條。

⑧ 《中華人民共和國公職人員政務處分法》第29、30、31條。

⑨ 《中華人民共和國公職人員政務處分法》第28、29、35、38條。

⑩ 《中華人民共和國公職人員政務處分法》第28條。