利益相關者視域下學分銀行成本收益探析

李學華，國兆亮，殷丙山

（1.北京開放大學 科學技術學院，北京 100081；2.北京開放大學 首都終身教育研究基地，北京 100081）

一、問題的提出

黨的二十大報告提出，推進教育數字化，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國[1]。《中國教育現代化2035》提出，構建服務全民的終身學習體系是我國加快推進教育現代化、建設教育強國的戰略任務，內容包括建立健全國家學分銀行制度和學習成果認證制度。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（簡稱《綱要》）提出建立學習成果認證體系，建立“學分銀行”制度。學分銀行建設是一項系統化工程，要考慮我國新時代建設學習型社會和文明和諧的現代化國家的國情與任務，也要借鑒國際成功經驗以實現取長補短，還要考慮參與教育過程的各利益相關者的能力和需求，更要考慮教育資源、教育經費等的投入和效益問題。目標的實現與方案的落實需要完善的終身教育體系，學分銀行建設是終身教育體系建設的重要內容和有力支撐。

從學分銀行的建設實踐看，雖然北京、上海、廣東、浙江、江蘇、云南、福建、陜西、山東等地，都取得了較理想的成果，尤其在承擔主體、制度文件、學分互認和相關平臺方面取得了實質性進展，但在目標與任務、資金來源渠道、投入和供給的持續、參與主體、收益分享等方面存在很多問題，造成學習者和機構的積極性不高[2]。為加速學分銀行建設，《國家職業教育改革實施方案》提出“推進資歷框架建設，探索實現學歷證書和職業技能等級證書互通銜接”，但無論資歷框架或“1+X”證書制度建設都不能脫離參與主體的行動力，即需要培訓評價組織、政府、企業、行業、職業學校等五個主體共同發力[3]，但這些利益主體在目標導向、職責理解、資源享有及合作關系上不免會產生分歧，需要厘清利益主體之間的協同機制、利益訴求與分配整合機制[4]。盡管已有研究成果針對協同關系、利益訴求及整合模式提出了建議，但在利益與分配訴求的核心——成本承擔和收益分享方面尚缺乏研究與共識。

學分銀行建設是一項系統工程，各利益相關者成本收益內容都有哪些，以及不同利益主體在學分銀行建設中如何考慮自己的成本收益？基于此類問題，本文從教育成本分擔理論出發，逐個分析政府、教育主體、教育合作單位、企業及其高層管理者、家庭、相關培訓考試機構以及社會等各利益相關者在學分銀行建設過程中的成本和收益特性，以理順學分銀行參與主體的權利義務，期待各利益相關者的成本收益研究結論能為學分銀行體系建設提供一些工作參考。

二、理論基礎梳理

（一）成本分擔與教育受益

公共產品理論認為教育兼有私有產品和公共產品屬性[5]，而且作為服務業的教育仍不能脫離成本收益問題。教育成本是用于培養學生所耗費教育資源的價值，是為培養學生而由社會和受教育者個人或家庭直接或間接支付的全部費用[6]，相對于這一廣義教育成本，狹義教育成本是指學校為人才培養發生的所有開支。高等教育成本分擔研究的是高等教育成本由誰支付、如何支付以及分擔比例的問題，美國高等教育財政專家布魯斯·D.約翰斯通的成本分擔理論認為：高等教育是既有投資也有收益的活動，滿足了眾多主體的需要，并且受益對象包括國家、受教育者個人、企業、企業雇主（股東）、家庭、大學機構等眾多社會主體，根據市場誰受益誰付款的基本準則，高等教育的成本必須由相應的社會主體分擔[7]。成本收益既包括可貨幣化部分，也包括許多不可貨幣化部分[8]。因此，教育及其產品產生的收益能讓社會受益，使受教育者增加預期的經濟收益，也能收獲非經濟利益，例如，在競爭市場中受教育者提高了資源配置能力、增加了預期收入與福利、獲得了更多職位職務的晉升晉級、增加了作為人才的橫向流動機會，以及提升了代際效應等[9]，有時候收益也是指兼顧了社會和個人目標，如先進教育技術的應用增加了教育公平，從而更好地實現了社會公平[10]，學分銀行制度建設與教育技術進步及推廣應用息息相關。

（二）利益相關者

利益相關者理論最早由美國斯坦福研究院于1963年提出，是對企業經營理論及財務管理方面的深層思考和假設重構。傳統資本視角的財富理論和股東利益至上理念推崇財富最大化目標，但傳統理論卻面臨諸如股東利益至上產生的環境惡化等社會負面成本、政府希望企業承擔更多責任以減少特殊時期為企業買單的可能等眾多問題[11]。由此，利益相關者理論認為企業發展不能僅考慮股東利益，管理目標既要考量收入和利潤，也要增加規模效應和社會福利，還要保證企業客戶、債權債務人、員工等獲益。利益相關者理論讓與企業發生相關關系的各類主體的利益均得到了重視。

利益相關者理論對推進我國大學治理體系和治理能力現代化具有一定的借鑒和現實意義[12]。同時，涉及教育成本支出和享受教育收益成果的各類主體，無論公共主體、單位主體或者個人，都與利益相關者主體的目標具有一致性，由此，將利益相關者理論觀點作為分析學分銀行建設過程中涉及主體利益或收益成本是可行的。

（三）利益相關者間的重要性與順序劃分問題

梳理已有教育領域尤其是高等教育有關利益相關者方面的研究，可以發現基本都是從大學治理角度出發，非常關注和重視將利益相關者按重要程度分成不同層次。哈佛大學羅索夫斯基按照對大學的重要程度將利益相關者劃分為最重要群體、重要群體、部分擁有者、次要群體等四類，我國學者有將其劃分為權威、核心、緊密、邊緣等四個層次的[13]，有劃分為核心、重要、次要等三個層次的[14]，也有僅從影響力最大關系最為密切的政府、高校繼續教育辦學機構、社會公眾三大核心利益主體開展研究的[15]。但利益相關者理論在考慮股東之外的利益主體時并未劃分地位層次或者重要性，除政府教育主管部門在制定政策時的特殊地位外，學習者可能才是真正的主角，學習者和教育主管部門之外不應有地位和順序劃分，再者，國際相關領域利益相關者參與的實踐和研究也各有偏重，如韓國學分銀行由國家財政、學習者用戶、運營機構、企事業單位共同平等籌措經費[16]，并無次序劃分，最后還有一個現實問題，即學分銀行作為我國建設開放式終身教育體系的一部分，從學習者主體角度看，更多的學分是在高校之外獲取的。

三、學分銀行體系及其利益相關者的成本收益特性

（一）學分銀行建設內容的系統性

從制度層面看，《綱要》提出建立繼續教育學分積累與轉換制度，通過終身教育體制機制建設的重大項目和改革試點，建立學習成果認證體系、建立學分銀行制度。搭建溝通各級各類教育、銜接多種學習成果的全民終身學習“立交橋”。《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022）》指出，研究制定國家資歷框架，制定分行業領域的學習成果認證標準及科學規范的工作程序，積極推進國家學分銀行建設，為各類學習者建立終身學習賬戶，搭建信息化公共服務平臺，提供不同類型學習成果認證積累與轉換服務，實現不同類型學習成果的互認和銜接。制度文件充分表明學分銀行建設目標涉及內核制度、標準體系（資歷框架）、信息化平臺、運行、保障、參與等從頂層到微觀事務的設計和運行。

從研究層面看，學分銀行建設要建好學分積累和轉換的信息化服務平臺，但重點工作不限于搭建資歷框架，還須推進政府職能、法規建設、政策保障、體制機制建設、聯盟合作、服務體系建設、管理信息化等多個方面的改革[17]，要有相配套的人才選拔制度[18]，因此學分銀行也是一種教育管理模式[19]。

從實踐看，無論最早運行學分銀行的韓國和歐美等國家，還是我國啟動的職業教育國家學分銀行體系（國家開放大學）、廣東終身教育學分銀行等，其工作內容都涉及開展理論和政策研究、制度方案制定、認證標準制定、試點參與、經費管理、成果評價、合作發展等環節工作內容。

（二）學分銀行利益相關者及其成本收益

學分銀行建設的系統性決定了其復雜性，復雜性表現之一是參與主體的多元化。我國已明確學分的積累轉換模式為建立國家資歷框架，而資歷框架模式的特征是由政府部門聯合不同利益群體、聯系各類教育系統、銜接勞動力市場的標準體系，體系的建立能促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，搭建終身學習“立交橋”，為學習者的需求提供多次選擇機會，滿足個人在終身發展中對學習多樣化的需求，推動學習型組織和學習型社會建設工作。系統工程及多元化的利益主體也決定了成本收益具有個體復雜性，并能夠為學習者、辦學機構、行業、企業以及國家與社會等多個利益相關方帶來一系列的收益與效益[20]。

1.學習者和家庭。成本分擔理論認為學習者及其家庭應該承擔學習過程的學分認定、轉換等管理性費用，這類費用的價格通常比較低廉，學習者和家庭的財務負擔較輕。由于學習者參與學分認定和兌換課程的費用是過去支付的，學習者參與學分銀行實質上是在利用自身“沉沒成本”和前期耗費，此類沉沒成本不因學分銀行的有無而變化，對學習者及其家庭而言是“額外”的收益。至于學習者耗費在學分銀行系統的管理時間，在現代移動互聯網和人工智能支持的、完善的學分銀行系統條件下，學習者利用碎片時間足不出戶即可完成，此類管理性的無形成本幾乎可以忽略。由此，其成本以學費等貨幣支付為主，機會成本、時間消耗和管理付出為輔。

在收益方面，學習者是學分銀行建設受益最大的個體，這體現了學分銀行服務學習者的宗旨[21]，其收益包括可貨幣化和不可貨幣化兩種形式。首先，學習者可以將自己在時間和成果上分散的學習結果通過學分銀行低門檻地完成最佳組合和“化零取整”，提升了學習者終身學習的效率，減少無效的重復，節約了時間。其次，由于學分銀行的兌換可能，增大了學習者自由選擇學習內容的空間，將個性特長同固定學習內容進行相對自由的組合安排，之后根據某項資格或證書需要兌換已學學分，實現個人發展，甚至僅兌換個性化學分也能實現個人的部分成長需求，由此提升了學習者的積極性和主動性。再次，地域空間和行業領域范圍足夠寬廣的學分銀行體系，能使學習者從信息對稱角度獲得更大自由的生存選擇，降低機會成本，也能更好地實現人類所追求的個人充分發展的理念。最后，上述三個方面的收獲都蘊含了學習者及其家庭在貨幣上的支付節約，更為重要的是學習者及其家庭也由此實現了更多貨幣化收益，使未來期望收益更容易實現，物質和精神都能獲得更大滿足。收益內容以證書和知識獲取產生的社會認可或榮譽感，以及相應的社會報酬提升和個人發展機會為主，時間節約、空間廣闊、機會成本降低等為輔。

2.政府主管部門和高等教育機構。政府主管部門出于公共服務目標為全社會義務提供教育資源和產品，其在承擔學分銀行建設支出方面責任重大，政府以財政經費形式撥款給相關機構，相關機構以項目形式承擔建設任務。現階段，我國學分銀行建設工作主要由教育部委托相關高校協同承擔不同教育形式下學分銀行分支的建設任務，各省委托本省普通高校、職業院校及成人院校承擔本省學分銀行的建設。此模式下，政府承擔了主要成本，相關高校承擔了部分建設費用、主要人力資本、部分設施設備和場地等有形成本，還承擔了制度建設、平臺聯合開發等無形成本。在成本支出方面，政府主管部門無論有形或無形支出主要起引導和奠基作用，各類高等教育機構從人力、制度建設、運行保障等方面承擔了主要管理成本；同時，在補充經費方面提供支撐。成本還表現為減少對其他主體投資和政策傾斜產生的機會成本。

政府提供教育類公共服務，主要目標是促進社會全體成員知識技能和綜合素質的提升，學分銀行建設增加了學習的機會從而更好地實現了教育公平，促進了終身教育體系和學習型社會建設，并從資源優化配置和提升創新角度使個體和全社會成員受益，真正實現了教育產出，推動了社會進步。

參與的高等教育機構除同政府部門一起實現上述社會效益外，還提升了本校的社會聲譽，將本校的教育資源利用學分銀行平臺實現共建共享，因此，從外部視角看，降低了單個學校辦學邊際成本，節約了社會資源，提升了高校綜合水平和人才培養能力。另外，過程中的互通有無、良性競爭也是教育進步的體現。高等教育機構最直接的收益是因增加學習者的數量或選擇學習資源的人數而帶來的學費增加，不同教育單位間提供成績互認也可能獲得一定的收益，對于我國民辦高校，在這兩類收益之外還會因學分銀行的存在而拓展生源，增加非稅收入。整體收益以政府所追求的教育成功帶來的社會進步和經濟效應為主，政策制度高效產生的正面評價及與教育有關的產業貨幣收益等為輔。

3.相關機構和教育合作單位。政府主導模式下的學分銀行體系建設，相關機構和教育合作組織承擔的成本費用較低。這類主體可以劃分為兩類：一類是提供教育或培訓內容的專門教育型單位，如合作辦學、資格培訓、技能培訓、政策法規培訓等，也包括學習者工作單位的內部培訓機構等；另一類是提供政策建議、咨詢、運維、推廣等綜合服務或教育技術類單位，如各類考試管理機構、技能鑒定機構、咨詢公司、教育技術公司、人力資源保障機構等。第一類主體由于其學員成果須進入學分銀行系統并獲得認可，需要承擔自身分系統站點的建設和運行費用，包括人力、有形設施設備和無形資源的投入，也要耗費管理和時間成本。第二類主體由于學分銀行系統的成果認定須借助其力量，故其主動承擔成本支出的可能性較小，至多是提供免費或低價的服務，甚至為吸引其更好地擔當學分銀行系統的角色任務，學分銀行系統可能會向其支付費用。成本明顯表現為直接的貨幣或資產付出，另外有較少的管理、人員耗費及與投入對應的機會成本。

就收益而言，第一類主體由于其提供的教育培訓成果能得到更廣泛的認可和使用，直接為其提升學習者數量和學費收入，獲得更多的聲譽，間接提升其在社會機構中的份額，其收益可用“獲利頗豐”形容。第二類主體的收益主要是較為直接的服務性收入，業務量的增加及業務能力的提升也屬直接收益，其同樣可以獲得更高的社會聲譽和社會價值。相關機構和教育合作單位從總體上能更透明地通過橫向競爭提升自己，也能在同一個教育網絡系統中增加互信與合作，提升協同發展能力，這對社會進步具有正面促進作用。該類主體收益幾乎以利潤為單一目標，即使衍生的正向社會評價和增加的合作機會也體現在企業商譽性收益報表項目里。

4.用人單位及管理者。現有用人單位或潛在用人單位，尤其是具備一定規模的單位，其常規職能都包含本單位人事管理部門對職工開展繼續教育和培訓，為現有員工和潛在員工支付參加技能培訓或理論學習等的教育投入是必需的支出項目，不因學分銀行建設而改變，可視為非增量的沉沒成本。當然，這類教育培訓可能由企業自己完成，也可能委托專門教育培訓機構完成，若由本單位實施繼續教育和培訓，需要單位同前述教育培訓機構一樣建立相應的學分銀行分系統站點，否則無法將本單位完成的教育成果納入學分銀行系統，其成本增加類似專門教育培訓機構。若單位不承擔員工的任何繼續教育和持續學習費用，其雖沒有產生直接貨幣性支出，但可能會被動承擔員工因學習和考試而產生的時間占用，這類占用可能是允許學習者員工享有假期，也可能是默許員工“擠占”本該用于工作的時間，還有可能是員工因學習而產生的分神、工作倦怠和效率降低，甚至是“用腳投票”等負影響。還有一種經常發生的情況，員工完成各類學習并基于學分銀行體系提升了個人市場價值后跳槽離職等人才流失，是單位和管理層承擔的隱形成本，即使單位自己承擔繼續教育和培訓，工作倦怠與離職這兩類成本也仍然存在。

學分銀行對員工參加繼續教育和培訓是更好的引導器和催化劑，員工在原有存量學習機會基礎上，基于學分銀行選擇更有利于自己和單位發展的靈活或增量學習資源，實現了自身勞動同單位的更高效匹配，使管理更暢通，單位由此提高了效率或增加了產值，賺取了更多收益，實現多方共贏，學習者、單位和單位管理者都滿意。員工為所在單位帶回的收益直接表現為勞動效率的提升和企業培訓費用的降低，并附帶提升了企業的整體社會聲譽。

5.社會。社會在學分銀行建設中的成本收益應該是涵蓋前述四類利益主體的綜合結果，并考慮非主體的由學分銀行衍生的成本收益，如成功的學分銀行體系助推學習型社會任務的完成，有效的學分銀行制度能顯著提升社會分工程度，從而緩解人才同質化產生的內耗等，此類非主體的社會收益可能是隱性的或歷經長遠方能顯現。這類收益若反向視之，由于政府及其他利益主體參與學分銀行而犧牲的其他收益機會或利益又成為社會為學分銀行建設支付的成本。

利益相關者理論研究的目標是各利益主體在追求自身利益最大化的同時，最大限度兼顧社會利益。教育成果最終要對社會產生貢獻并推動社會進步，學分銀行讓更多的學習者實現學習目標，更多的機構和單位參與他們的學習，以提升人口素質，更好地實現教育公平，也讓作為利益相關者的教育機構、家庭、企事業單位、政府等主體都因學分銀行而獲益，由此形成一個共贏的、覆蓋全社會的教育網絡，促進學習性社會建設，實現社會進步。

四、利益相關者成本收益比較

（一）成本細分及特性

首先，通過前述對各利益相關者成本特性的解析，初步將成本劃分為兩類，即可貨幣化成本和不可貨幣化成本，其中可貨幣化成本包括當期報表成本、機會成本和沉沒成本，不可貨幣化成本包括時間消耗、管理成本、負消耗。當期報表成本是可以貨幣量化并計入單位當期報表或個人家庭要直接支付貨幣的項目，包括學分銀行事務直接的貨幣支付、占用的土地、固定或無形資產、人員報酬等；機會成本是各利益相關者因參與學分銀行而直接損失的其他收益機會且能用貨幣計量的部分，如失去的盈利、發展機會甚至是聲譽（能形成商譽的部分），是一種失去的收益；沉沒成本是過去已經發生并在前期完成貨幣計量、現被學分銀行占用且不能單獨劃分出來的支出項，如共用其他項目已經使用的土地、固定資產、無形資產、人員等，也包括相關單位和個人參與建設學分銀行前已經完成的系統、平臺或合作項目等；負消耗指因學分銀行而產生的對其他事項或項目的負影響，如學習者家庭內部矛盾、用人單位被擠占的工作時間或怠工等。

其次，政府和高校、合作機構、用人單位優先關注當期報表成本；由于機會和事業的可選擇性致使學習者和社會可能比其他群體更優先關注機會成本并忽略沉沒成本；時間和管理成本對整體社會而言可以忽略，而且其他主體通常不會優先關注成本；負消耗對于用人單位以外的主體不重要。從持續性角度看，沉沒成本通常是在項目正式確定日對之前發生的支出的一次性計算，后續幾乎不涉及，而負消耗更多的是學習者參與學分銀行而偶然產生的對工作或者其他事務的負面效應，影響較小且不具有持續性。從成本變化角度看，當期報表成本與機會成本都呈遞減狀態，而時間以及管理成本通常較穩定，沉沒成本和負消耗只是偶爾發生。

（二）收益細分及特性

學分銀行建設收益問題的研究主流是收入公平和利益相關者動力，并且兩個問題是相互關聯的。教育如何影響收入公平仍然是需要重點研究和攻關的課題，然而涉及教育收益或學分銀行收益的統計研究比較困難，其中原因復雜，教育經濟與人文屬性雙重責任、時間效應因素、計量規則和標準無法統一等都是尚未解決的問題，現階段主要開展的仍是動力機制問題的研究[22]。依據前面對各利益主體參加學分銀行的特性分析，嘗試將參與學分銀行建設的利益主體的收益簡單劃分成可貨幣化和不可貨幣化兩部分，并將兩類收益做短期和長期區分。

學習者及其家庭短期收益不顯著，他們主要考慮的是未來貨幣化和非貨幣化的長期收益；政府和高校積極推動學分銀行建設是基于非貨幣化的社會職責與職能；其他教育機構無法短期實現收益，追求的是長期的貨幣和非貨幣收益；用人單位從人力資本投入角度也只能追求長期的企業價值，這種價值可能不易貨幣化計量；教育的發展對社會更多的是一種長效的公平和發展，而非短期收益或貨幣收益的增加。

（三）利益相關者基于成本收益的驅動力

由于學習者參與學習除直接獲取提升薪酬的好處外，考慮更多的是個人的長期發展，其短期成本支出較大而短期收益欠缺決定了短期驅動力較強，長期驅動力更強；政府和高校基于職責和責任，無論長期和短期驅動力都強；其他教育機構參與學分銀行所獲得的長期和短期收費都僅是以盈利為目標的較小部分，獲取長期聲譽的動力不足，故整體驅動力較一般；用人單位短期看只有成本無收益，即使長期收益也更多表現為無形化，短期驅動力弱，長期驅動力一般；社會基于追求長效發展和社會公平，對學分銀行長期和短期驅動力都強。

五、啟示與展望

（一）研究啟示

1.各利益主體成本負擔差異較大，投入須注重先后和引導。各利益主體都承擔較多機會成本、時間與管理；學習者和家庭、政府、高等教育機構、相關機構和合作單位因承擔當期成本多而非常重視報表資產的投入；對用人單位和社會而言，沉沒成本和負消耗也非常重要，當期成本較少或者不重要。成本的差異需要政府投入在先，并通過其政策提升高等教育機構教育職能，帶動相關機構參與，改善教育環境促成學習者及其家庭的主動選擇，在此基礎上方能消除其他利益主體對當期報表之外的長效、較低成本投入的疑慮，引導其積極參與學分銀行建設工作。

2.各利益主體的期望收益目標和收益結果不同，須強化利益賦予和激勵。從治理角度看，非從事社會公共服務的主體的目標是獲得利潤性質的學費及資本性質的股價升值，其管理層的目標主要是薪酬和獎勵，但從事服務類業務的非公立教育培訓機構為了服務質量的長遠或綜合評價，增進利益相關者的信任至關重要[23]，信任和長遠評價的重要性決定了這類主體及其管理者必須考慮長遠和綜合收益。承擔社會公共服務的政府管理部門及公立教育機構獲得了學費收入、社會聲譽。學習者和家庭特別在意因個人薪酬及社會認可度增加帶來的幸福指數提升。不同主體利益須在資歷框架體系中予以強化，在共同體制度中賦予明確的保障機制，并對成績突出的集體和個人實施激勵。

3.各利益主體的動力及行為表現不同，是差異化考量的基礎。從成本及收益角度對不同利益主體進行個性化考慮的基礎是不同主體的動力差異。學習者及其家庭是學分銀行最直接的受益主體，其參與學分銀行的主動性不低于政府和高等教育機構。承擔公共管理和公共服務職能的政府機構和公辦教育機構基于其職能因素是學分銀行建設的“奠基人”，并且高等教育機構由于能獲得迅速的學費收入和贏得量化社會評價，成為學分銀行建設最主動、最龐大的動力源。除社會外的其他兩類主體會更多地考慮短期利益，對前期貨幣化投入動力不足，其更重視現實和中遠期收益，需要用有形和無形收益并減少和簡化承擔成本的方式對其進行吸引，方能提升其積極性。社會雖是被動接收主體，但學分銀行的成功會以一種良性的動力“反噬”給其他主體，提升社會優良秩序。

（二）展望

學分銀行建設旨在將不同所有制形式、不同培養目標和不同規模的教育主體單位的教育培訓成果匯集在一個系統平臺上，實現積累、認定和轉換，主動、高效促成學習者技能與證書的聯通，方便執業空間和崗位轉換，拓寬人才持續成長通道，服務全民終身學習，建設學習型社會。目標的實現要進一步完善三類機制：公平機制，平衡投入與分配，在滿足全體社會成員終身學習需求前提下，量化收支指標，盡可能做到誰投入誰受益，多投入多獲益；共享機制，做到讓所有參與的利益主體都能獲益，尤其要保護好弱勢利益主體的利益，方能達成共建目標；平等機制，處理好“創建者”與“后來人”的關系，政府部門和實力強的主體以“創始人”身份先行進入和開展工作，允許并積極吸引其他主體以“后來人”身份“摘桃”，平等參與事業。