技術還是制度：粵港澳大灣區公共服務合作瓶頸約束及路徑創新

伍文中 李靜

摘 要：公共服務合作有利于提高粵港澳大灣區民生福利，有利于大灣區持續高質量發展。由于技術及制度原因，粵港澳大灣區公共服務合作仍存障礙，遲滯了大灣區一體化深度發展進程。研究發現，導致粵港澳大灣區公共服務合作不足，既有制度方面的無形約束，也有技術方面的有形約束，其中制度創新不足是根源。粵港澳大灣區應以創新公共服務合作機制為突破口，提高灣區內公共治理的技術能力，主要包括：夯實國家認同的公共價值、完善配套制度對接、建立公共服務民主決策機制、統一公共服務合作技術標準、優化公共服務合作技術手段等方面。研究成果的邊際貢獻在于同時將制度和技術置于灣區公共服務合作過程中，在制度多樣性前提下，解構了技術一體化路徑，進而精準性提出對策建議。

關鍵詞：粵港澳大灣區；公共服務合作；制度創新；技術創新

文章編號：2095-5960（2023）05-0022-09；中圖分類號：F124.7；F812；文獻標識碼：A

鄰近行政區圍繞共同的戰略目標走向一體化過程中，往往推動政府間公共服務合作供給。世界三大灣區成功經驗顯示，要想充分整合區域內外資源，必須實現公共服務合作供給。否則，會遲滯或阻礙區域一體化縱深發展進程。與舊金山灣區、紐約灣區及東京灣區相比，甚或與國內京津冀經濟圈、長三角經濟圈相比，粵港澳大灣區具有“一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種法域”的特殊性。[1]三地政府各自形成迥異而獨立的公共治理空間，其公共服務法理基礎、公共治理價值、提供機制明顯不同。這在一定程度上抑制了粵港澳大灣區的建設和發展。粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟最富活力的區域，但與全球典型灣區相比，由于灣區內制度整體性、運行協同性、法律包容性有很大差距。尤其是，粵港澳大灣區內公共服務一體化供給瓶頸仍未突破，導致資本、勞動力、技術等生產要素在粵港澳三地之間流動不暢，提升了生產成本和交易成本。[2]基于此，站在國家戰略及世界經濟格局變化的歷史節點，立足粵港澳大灣區當前合作發展現狀，未來粵港澳大灣區需要進行技術及制度的優化設計，高效推進三地政府間公共服務合作，打造我國經濟高質量發展的重要增長極。

一、文獻回顧及問題提出

大量研究發現政府間財政合作是區域協調發展的“援助之手”［3］。與稅收合作不同，政府間公共服務合作打破行政區壁壘，為跨區域居民和流動要素提供無差別公共服務，通過整合公共管理能力以提高公共服務質量。［4］公共服務供給理論圍繞著“誰供給”“怎么供給”等問題不斷創新發展。最初的重大突破就是將競爭機制引入公共產品供給，以期克服政府失靈帶來的低效率。［5］之后的多中心治理理論認為，在維持契約關系的前提下，促進多元主體共同參與公共服務的決策與生產，能彌補市場和政府的雙重失靈。［6］不可否認，多中心治理理論實質上是封閉轄區內的多中心治理，難以解決跨區域公共服務供給問題。［7］現實表明，各轄區政府“自利化”傾向往往導致了整體非理性窘境，形成了區域間公共服務供給“碎片化”［8］。這些問題的存在引致了公共服務合作治理理論的發展。該理論認為，區域經濟一體化趨勢下，公共需求跨界外延特征日益明顯，公共服務的合作供給已經成為流行趨勢。［9］其主要通過制度創新在不同政府主體間建立信任關系，共同應對日益嚴峻的公共治理復雜性挑戰，尤其是“棘手問題”［10］。有學者甚至認為，在競爭成為主流的情況下，合作本身就是公共需求的表達機制。［11］有研究認為，公共服務合作治理往往以合同為主要合作形式，更加重視法制、平等、互惠等理念，本質上就是契約主義。［12］

一個隱含的問題是，什么是公共服務合作供給的驅動力？是技術還是制度？抑或是技術和制度共同作用？諸多研究表明，制度為政府間公共服務跨域合作提供了理論可能性，而技術則保證了公共服務跨域合作供給的現實可行性。客觀地說，大數據信息技術參與到公共服務供給過程中，合作才可能發生。［13］只有技術進步，才能整合公共服務供給的子系統，改變原有的碎片化供給格局。［14］技術進步最大的益處就是能從海量信息中解讀跨區域居民的公共需求，也同時將政府提供公共服務信息反饋給跨域居民，能實現“威克塞爾——林達爾均衡”［15］。有學者據此提出了公共服務合作的網絡治理模式，認為技術擴大了政府間公共服務合作的維度，加快了公共治理開放共享。［16］有研究發現，信息技術推動了公民參與進程，公共服務供給才可以由“制造邏輯”走向“公民邏輯”［17］。

必須辯證看待公共服務合作供給過程中制度因素和技術因素的共生關系。沒有制度保障，公共服務合作供給無法啟動；沒有技術保障，公共服務合作將難以進行；既要通過制度創新“聚集信任”，又要通過技術創新“擴散橋接”［18］。當前關于公共服務合作過程中技術和制度關系的研究主要圍繞三個層面展開。第一個層面研究認為促成政府間公共服務合作的核心制度必然是公共價值，沒有公共價值就沒有政府間公共合作。［19］只有將創造公共價值、維護公共利益維系于合作行動之中，技術力量才能發揮作用。［20］第二個層面的研究認為必須完善政府間公共服務合作運行機制，形成強制力和約束力，并據此劃分各公共服務參與主體之間的權責關系。［21］具體的運行制度應該包括合作組織體制、合作協調與激勵機制。［22］第三個層面的研究認為合作過程既是成本分擔過程，也是利益分配過程。公共服務合作治理失敗往往源于利益失衡［23］，必須完善合作過程中的利益分享、利益補償和利益沖突調解等制度。［24］

粵港澳大灣區公共服務合作具有緊迫性。張樹劍、黃衛平借鑒新區域主義嘗試性探析了粵港澳大灣區公共品合作供給路徑，尤其提出了平行社會保障體系，解決跨境就業者的“社保可攜性”難題。［25］當然，粵港澳大灣區公共服務合作具有其特殊性。陳劍認為公共規則差異性是粵港澳大灣區公共服務合作供給的難點和理論困境。［26］宋雅楠認為粵港澳大灣區公共服務合作本質上就是“一國兩制”的深度發展，建議將橫琴、前海等地作為“深度合作區”推動粵港澳大灣區公共服務建設。 ［27］也有學者對粵港澳大灣區公共服務合作的模式進行了有益探索，如趙辰霖、徐菁媛總結了三地政府之間通過常設協作機構、外部采購協議、聯席會議等三種公共服務合作模式。［28］方木歡發現“分類對接”與“跨層協調”是粵港澳大灣區最有效的公共服務合作模式，避免了“競爭”與“合作”狹隘思維。［29］

既有研究鮮有基于對基本社會制度及其體制機制多元化、高度差異化基礎上，對粵港澳大灣區城市群之間公共服務供給過程中制度和技術約束現狀及未來耦合路徑進行拓展性研究。基于此，本文將梳理粵港澳大灣區公共服務合作的歷史及現狀，剖析其技術及制度障礙，進而為未來粵港澳大灣區公共服務合作路徑優化提供建議。

二、技術和制度：公共服務合作進程中兩大驅動力

（一）區域公共服務合作進程中制度因素作用機理

區域公共服務合作分為兩個層面，第一是協商層面，第二是執行層面。協商層面主要確立合作的目的、公共價值、合作規則和合作秩序，甚至合作法律法規等。這些都是公共服務合作過程中的制度因素，最終為執行層面提供運行環境。其作用機理如下：

第一，構建集體行動規則。行政壁壘帶來的制度鴻溝往往成為區域公共服務合作的最大障礙。制度制定過程其實就是通過協商制定一系列的協議、框架、備忘錄等，能有效構建區域公共合作進程中集體行動的整體行為規則，更好地凝聚向心力。區域之間尤其是城市群之間公共服務合作的集體行動是國家治理體系重要組成部分，其往往承接了公共治理價值、結構和功能，有利于消除各治理層的無序狀態和治理失靈。第二，確立多中心治理秩序。在公共服務合作過程中，制度具備統一性、融合性和協調性，才能保證多中心治理秩序的確立，維護區域間公共服務合作向深度和廣度發展。因為，多中心治理秩序的基本原理是權力共享，并以責任和義務為導向來實現公共物品供給，并最終形成多元共治的協同治理秩序。第三，整合協同發展導向。協同發展有正導向和負導向兩種結果，即上升或沉淪。區域公共服務合作往往會打破舊有的行政區劃和公共權力配置體系，如果制度建設滯后或偏離正確方向，區域合作在發展到一定階段就會遭遇瓶頸，積累公共風險，并扭曲協同方向，最終導致合作破局。

（二）區域公共服務合作進程中技術作用機理

如果說，制度因素主要源于協商層面，那么技術因素則主要服務于執行層面。在區域公共服務合作進程中，技術因素的作用主要是保證合作運行，使得集體行動和多中心治理從可能變為現實，并消除了諸如信息不對稱等合作痼疾，從而提高合作效率。其作用機理如下：

第一，緩解了集體行動的成本約束。區域合作日益復雜，集體行動一個久為詬病的問題就是成本太高，而效益的釋放又具有滯后性。公共服務合作供給也遭遇這一難題。技術尤其是現代數字技術可用于整合區域集體行動的復雜信息和流程，便捷了交流和溝通，提高了公共服務合作效率，降低了合作生產的成本，集體行動的成本困境可能得到突破。第二，助力多中心治理中介效應實現。區域公共服務合作成功與否主要取決于公共服務能否主動供給、精確供給和個性化供給。最大的難題就是對跨域公眾的需求進行準確捕捉和判斷。現代網絡技術尤其是數字技術，可以通過“人人互聯，物物互聯”，共享資源、信息、機會，使每個人都是信息鏈上的平等節點，實現去中心化和扁平化，并使得公共服務由“同質固化”向“情境適應”轉變。第三，提高協同發展的系統性。協同發展的核心就是系統性和協調性。區域公共服務體系其實就是一個個子系統耦合起來的大系統。在公共服務合作系統中，需要參與主體的互動來實現系統目標。其中，數字技術發展和網絡運用日益改變著信息流通路徑與交換方式，使公共服務合作系統能高效處理海量數據，變成越來越開放的信息流系統。各個子系統共同參與價值創造過程，形成協同合力。

（三）區域公共服務合作進程中制度和技術的耦合

制度和技術是公共服務合作進程中兩大核心驅動力。前者確定了合作方向，后者保證了合作進程。但是，兩者絕非孤立的，而是互相耦合的。且兩者耦合的方向和程度，也決定著區域公共服務合作的成功與否。兩者耦合的著力點或者耦合的橋梁在哪里？

實踐一再證明，公共價值是制度和技術耦合的著力點和橋梁。現代公共服務合作進程中的要素流動分為兩類，一類是顯性的物質流，包括物質和資金，比如區域幫扶過程中資金和物質援助；另一類則是隱性的價值流，尤其是合作雙方都秉承的公共價值，比如區域幫扶救濟過程中體現的民族大家庭溫暖等。尤其是，技術進步推動著傳統的“服務共享”向“價值共創”嬗變。

區域公共服務合作過程中的公共價值，應該源于區域共同發展過程中面臨的公共需要。該公共需要可以體現區域發展方向、轄區居民的共同意志，抑或是區域公共權力機關共同恪守的政治意志，其具有個體差異性和動態演進性。

三、粵港澳大灣區公共服務合作現狀分析

公共服務范圍很寬泛。鑒于粵港澳大灣區的特殊性。本文選取公共飲水、公共衛生、跨境養老、教育科技、環境保護等幾類公共服務，梳理粵港澳三地之間公共服務合作的歷程，為未來深入合作提供現實經驗及借鑒。

（一）公共飲水合作現狀

嚴格來說，飲水并不是純粹的公共服務。但對于港澳特殊的地理環境而言，與廣東合作供水確實是港澳居民非常剛性且無法替代的公共需求。60年前，在中央政府直接關懷下，廣東省克服一切困難，投入大量人力物力，通過兩條龐大的引水工程，為香港澳門同胞送去淡水。60年來，廣東省累計向港澳供水約300億立方米，滿足了香港80%的用水需求，滿足了澳門98%以上的用水需求①①人民網《為港澳安全供水提供堅實保障》，2022-03-25。。以香港供水合作為例。60多年來，廣東向香港輸送的淡水超半個三峽水庫水量。香港利用內地豐沛的水資源，迅速發展經濟。而廣東為了保護水源質量，做出了巨大的犧牲。可以說，廣東寧可犧牲沿河地區的經濟發展，也要把最好的水資源供給香港②②《廣東水利年鑒》，2019年。。

（二）公共衛生合作現狀

粵港澳三地之間同根同源，一方有難，三方同心。粵港澳三地之間公共衛生領域合作歷史悠久。本文擬重點透析本輪新冠肺炎抗疫過程中的公共衛生合作。2020年廣東疫情期間，澳門同胞在第一時間向珠海伸出援手。澳門特區政府第一時間捐贈幾十萬個醫用外科口罩，緊急支援珠海定點醫院。2022年2月以來，香港第五波疫情來勢洶洶。新冠陽性病例不斷走高，從日增過百到日增破千，再到日增數萬。多家醫院病房入住率爆滿，甚至超出110%使用率水平。危難時刻，祖國永遠是香港的堅強靠山。中央對此高度關注，迅速組織全國尤其是廣東省政府全力馳援。2022年3月，廣東先行向香港派出5000名防疫人員，協助香港進行病例排查和分析工作。其中，深圳向各省支援香港防疫人員提供后勤支援保障。至3月24日，廣東省援建7個方艙醫院全部竣工，共提供2萬張床位。

（三）跨境養老合作現狀

港澳都是長壽社會，人口老齡化指數不斷上升，同時都面臨土地空間狹窄、人工成本高企等約束條件。給港澳兩地的社會保障、醫療養老帶來巨大壓力，亟須三地政府推進養老合作。廣東省把握粵港澳大灣區合作機遇，積極探索打造“跨境養老模式”。2019年，廣東省政府下發《關于進一步完善我省港澳臺居民養老保險措施的意見》，明確規定：在廣東省參加企業職工養老保險的港澳同胞享受本地居民同等待遇；達到法定退休年齡且繳費小于15年，參照廣東省靈活就業人員補繳至滿15年即可享受同等待遇；對可以參加機關事業單位養老保險的港澳同胞，享受廣東省同等退休待遇；對持有港澳同胞居住證的未就業人員，可在廣東省內居住地參加養老保險，享受相應的財政補貼。與此同時，香港和澳門出臺了 “廣東計劃”，鼓勵老年人到內地養老。截至2022年2月28日，共有19533人通過“廣東計劃”在廣州各地市領取現金津貼。

實踐證明，由于三地政府積極合作，港澳同胞跨境養老規模越來越大。截至2021年底，港澳居民在廣東省參加養老累計達2792萬人次。僅在廣州市參加基本養老保險的港澳居民有15957人，參加失業保險8897人，參加工傷保險8751人③③中國青年網《粵港澳大灣區：攜手同心 破浪前行》，2022-06-21。。

（四）教育科技合作現狀

大規模人口流動是城市興旺發展的動力，也是城市競爭力的具體體現。人口流動涉及教育及科技隨之流動等一系列機遇和問題。粵港澳大灣區多年來開展了教育和科技合作，取得了一定成效。[30]

為貫徹落實好《粵港澳大灣區發展規劃綱要》要求，廣東省積極推動來粵工作的港澳同胞隨遷子女平等教育權利。目前，持居住證的港澳子女在廣東省就讀已實現各學段全覆蓋。包括學前教育、基礎教育以及高等教育。港澳子女來廣東就讀，廣東省按照“一視同仁、就近入學”的原則，享受與當地子女同等教育服務。同時，廣東省支持港澳居民隨遷子女在粵參加升學考試，同等學籍待遇，同等填報志愿，同等分數錄取。廣東省各市成立了“港澳子弟學校”，開創了港澳同胞子弟15年一貫制的培養模式，其他非港澳子弟學校也開設了“港澳子弟班”。據統計，在廣東各市就讀港生近3萬人①①人民日報《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，2019年2月19日。。

高等教育是經濟社會發展的重要推手。隨著粵港澳大灣區國家戰略全面推進，港澳高校紛紛入駐廣東。深圳引來香港中文大學，珠海引來香港浸會大學聯合國際學院，香港科技大學入駐廣州并正式招生。此外，香港城市大學在東莞、香港理工大學在佛山、香港都會大學在肇慶、香港大學在深圳、澳門科技大學在珠海等正在建設新校區。

灣區已經成為世界經濟振興和騰飛的承載空間，也是全球創新要素資源集聚的樞紐。世界上幾個大灣區如東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區無不是科技創新中心。粵港澳大灣區內地9城與港澳的經濟合作必然帶來科技合作，而科技合作又進一步推進經濟深度合作。目前，大灣區中廣東省9個城市高新技術企業很多，但基礎研究薄弱；香港、澳門基礎研究雄厚，而高科技企業不多。因此，三地之間的科技合作正在蓬勃興起和漸次展開。[31，32]2021年，廣東省向港澳兩地大學和科研機構開放大型科學儀器200多臺，港澳高校和科研機構中標廣東省各類財政科研資金26億元，粵港澳三地通力合作初步投資200多億新建30家聯合實驗室和科研中心，70余位港澳科學家到廣東珠海、廣州、佛山等高新技術企業聯合研發[33]，粵港澳大灣區必將成為世界級的產業灣區和科技灣區。

（五）環保合作現狀

粵港澳三地環保合作早已展開。早在1981年12月，深圳市與港英政府就深圳河治理展開過合作；2000年共同制定《后海灣（ 深圳灣） 水污染控制聯合實施方案》；2002年4月，粵港兩地共同發布《改善珠江三角洲地區空氣質素的聯合聲明（2002～2010）》。2007年訂立深圳灣污染物減排目；2009年，完成粵港澳三地珠江口濕地生態保護工程，種植5萬公頃的紅樹林，并搶救珠江口周圍50萬公頃濕地；2011年，粵港雙方同意實施《粵港珠三角地區空氣質素管理計劃（2011～2020年）》。事實證明，粵港澳大灣區環境保護合作是卓有成效的，2006～2017年間，區域內二氧化硫、二氧化氮和顆粒物PM10的年均值分別下降77%、26%和34%②②廣東省生態環境廳《建設美麗灣區 實現綠色低碳循環發展》，2019-02-22。。

四、粵港澳大灣區公共服務合作障礙的技術和制度視角分析

公共服務合作有利于提高粵港澳大灣區民生福利，事關港澳大灣區的持續繁榮穩定。更為重要的是，通過公共服務合作可以帶動港澳同胞對“一國兩制”的認同，促進人心回歸，最終實現“共贏”。就粵港澳大灣區公共服務合作而言，其具備得天獨厚的地緣優勢、深厚的合作基礎、疊加的政策支持、共同的利益目標等優勢。但是，由于認識未統一、制度未統一、技術標準未統一等原因，導致大灣區公共服務合作的核心公共價值彰顯不足，最終遲滯了粵港澳大灣區一體化發展。

（一）粵港澳大灣區公共服務合作的技術阻力

第一，信息不對稱約束。粵港澳三地盡管朝著一體化方向發展，但在公共服務合作進程中，三方信息并不充分對稱。比如，在供水合作過程中，由于成本信息不對稱導致合作梗阻時有發生。香港立法機構不知道供水的全部成本，而片面關注運營成本、匯率變動等技術成本，要求廣東省“按實際供水數量支付”，不認可上游城市為保證東江水質而投入的巨大人力和財力。[28]

第二，資質標準及技術標準約束。主要表現如下：1.在醫療合作過程中，港澳沿用歐洲醫療執業資質標準，其保險機構不認可廣東省醫護人員的醫療資質，甚至在疫情期間拒絕廣東省支援的醫護人員。2.大灣區三地養老服務從業人員評價標準和培訓體系尚未統一，諸如養老醫師執業、護理人員認定等資質標準也不統一。香港和澳門跨境養老熱情高，但是信心不足，就主要源于不認可廣東護理資質。3.在科技合作過程中，同樣存在資質認定障礙。比如高科技企業和高層次人才，廣東省以政府行政審核審批為主，而港澳則以行業自評為主，統一認證難度較大，增加了科技型企業和高層次專業人才跨境難度。④在環保合作過程中，也存在環保標準沖突，信息交流不健全等問題。2014年簽署的《粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作協議書》要求大灣區在防治空氣污染方面合作，但三地政府現行的評價考核標準和評價方法差別很大。香港采用世界衛生組織“中期目標－2”的標準，而廣東省則采用了世界衛生組織“中期目標－1”標準。香港每年均會發布污染物排放清單報告，廣東方面的空氣污染排放信息僅涉及污染物濃度，缺乏污染物排放量和排放源信息。

第三，規劃銜接約束。作為中國目前唯一規劃灣區，粵港澳三地之間理當在公共服務領域實現規劃銜接，實現區域內各項規劃的無縫對接。但目前規劃設計在技術上尚未實現有機對接。比如，在基礎設施建設規劃中存在各自為政現象，降低了基礎設施建設整體效率。最典型就是粵港澳大橋建設，廣東省希望采取雙Y方案將深圳及珠江東西岸規劃在內，但香港方面規劃未能通過，最終形成了目前的單Y 方案。當前粵港澳數字經濟發展規劃，也是各行其是，難以形成統一分工和協作。

（二）粵港澳大灣區公共服務合作的制度阻力分析

第一，國家認同感缺失。國家認同其實可以說是粵港澳三地公共服務合作的核心公共價值。國家認同不足增加了合作難度和合作成本，導致合作難以實質性進展。[34]在“一國兩制”的制度背景下，港澳擁有高度自治權，大灣區三地的政策溝通與協調面臨著難以克服的本地主義治理傾向。主要表現如下：1.盡管粵港澳三地同根同源，但相當一部分港澳年輕人缺乏對內地的正確認知，甚至還停留在“香港優先”等陳舊思維中，形成破壞灣區穩定的離心力。這在公共安全合作過程中尤為明顯。2.在醫療防疫衛生合作過程中，缺乏全局觀或國家整體利益觀。香港醫界甚至有一部分人擔心與內地全面合作會失去醫療市場，并通過各種方式影響特區政府決策。

第二，公共管理制度差異瓶頸。因為多種原因，粵港澳三地公共管理模式及公共管理理念存在很大差別，制約著公共服務合作進程。其主要表現如下：1.公共安全合作存在諸多盲區和死角。香港用的是英國法律體系，澳門用是葡萄牙法律體系，在諸如犯罪等司法界定差別很大，難以共同行動。2.決策機制差異影響合作進度。廣東省實行社會主義制度，其財政預決算迅捷且能高度一致。而港澳實行資本主義制度，財政預決算過程中議會作用很大，對政府形成了強力的牽制。尤其是香港前幾任議會會員之中一些“港獨”分子，對一些有利大灣區未來發展的項目建設人為阻攔，導致很多本該上馬的項目無法對接。

第三，配套制度滯后且制度創新不足。盡管《粵港澳大灣區規劃》已經出臺，但是由于種種問題，各項配套制度尚未跟進，導致制度協力不足。這在教育科技合作過程表現得尤為明顯。具體情況如下：1.教育合作缺乏法律支持。比如，港澳高校到內地辦學必須參照《中華人民共和國中外合作辦學條例》執行，將港澳高校視同外國教育機構，要求較高。再比如課程設置銜接問題。由于歷史原因，粵港澳三地課程設置差異較大。廣東省無論義務教育還是高等教育都有思政課，香港和澳門基本沒有，其成績如何認定也存在爭議。2.科技合作過程中，人才流動存在社會保障、醫療、稅收、專業資格互認等一系列身份差異帶來的成本負擔。比如三地個人所得稅稅制的差異，就是一堵多年來阻礙三地高素質人才流動的“玻璃墻”。3.制度創新不足。正由于創新不足才導致制度配套跟不上。比如，廣東省對港澳供水這一公共服務合作主要采用長期合同外包模式，相同的還有大陸對港澳蔬菜供應和電力供應。這一方式從本質上應該由市場驅動，而不是政府。

（三）對大灣區公共服務合作技術和制度問題的辯證認識

上述制度和技術問題的劃分并不絕對。有的問題既是技術問題也是制度問題，技術問題累積起來能滋生制度問題，同樣的制度問題累計也能引致技術失效。兩者對大灣區公共服務合作的進度、方式、效果影響各異。因此，應對兩者關系進行辯證分析：

第一，制度問題是核心。也就是說，目前粵港澳大灣區公共服務合作過程中存在各種問題的核心原因是制度障礙。從近幾年大灣區經濟一體化的最新發展看，灣區深度合作已經觸及核心領域。“一國兩制”有制度優勢，但也帶來一定的法律、行政等領域合作交易成本。世界上其他灣區以及國內長三角城市群、京津冀城市群都沒有粵港澳大灣區公共治理結構如此復雜。其核心難點就是異質化的政府如何合作提供同質化的公共服務，尤其是如何在社會制度、法律制度、經濟制度等方面實行跨制度、跨區域的公共治理。

第二，技術也可以成為障礙。無論互聯網技術、大數據技術、數字經濟技術等，粵港澳大灣區都走在全國乃至全球前列，完全能滿足公共服務合作治理的需要。但是，如果不積極利用既有技術優勢，其終將成為合作的障礙，并影響著制度深入創新。比如，香港和內地醫療資質認證、高層次人才認證、社保資質認證等問題，完全可以采取互通互認的技術轉換。

第三，制度和技術瓶頸的癥結在于改革遲滯。任何制度都必須根據形勢進行因應性改革。世界上沒有永恒不變的真理，必須與時俱進地創新優化。只有通過制度和技術創新，才能實現大灣區公共服務合作的目標契合、價值契合、機制契合、策略契合。這就迫切需要推進制度創新，進而推動治理技術創新。建議在根本制度無法改革的情況下，對核心制度的實現機制、運行模式等適時創新和優化。否則，大灣區公共服務合作最終受制于滯后的制度改革。

五、粵港澳大灣區公共服務合作路徑創新探索

可以發現，粵港澳大灣區公共服務合作必將涉及各主體局部利益調整，大灣區三地政府只有堅持“制度突破、技術保證、先行先試”的原則，進行制度和技術創新，才能實現灣區經濟一體化發展。

第一，夯實國家認同核心公共價值。無論經濟圈、大灣區，還是城市群，其公共服務合作供給的最終目的就是在增加信任的基礎上實現其區域公共價值。粵港澳三地能夠發起公共服務合作、能夠維持公共服務合作，最核心的公共價值就是國家認同。國家認同的具體內容就是維護國家統一、維持社會穩定、促進灣區繁榮富強。強化大灣區公共服務合作的核心價值取向，并將這一理念整體性融進公共服務合作過程每一環節之中，以國家認同來彌合公共治理技術上的差異和裂痕。

第二，完善配套制度對接。粵港澳大灣區公共服務合作供給是區域融合發展的必然要求。合作過程無法繞開的制度分治造成了鴻溝，必須與時俱進進行配套制度改革跟進。具體包括：①清理不利于大灣區公共服務合作的制度，建立負面制度清單。比如通關管理辦法、跨境辦校管理辦法、科技交流管理辦法等。②站在全局高度改革或重新設立相關制度。制度改革和重新設立背后也是利益的重新配置，粵港澳三地必須站在全局高度，根據比較優勢選擇更好的制度。比如養老培訓及資質管理，廣東必須向港澳學習；還有政府與市場關系方面，廣東也可以借鑒港澳做法，諸如蔬菜、自來水等外包管理，可以交給市場。世界一流灣區無不是市場和政府共同發力的結果。

第三，建立公共服務民主決策機制。粵港澳政府間公共服務合作供給的實質就是滿足三個轄區公民偏好進而實現灣區整體利益最大化，其最核心的問題包含兩個方面：公共服務費用問題，尤其是跨區域公共服務成本分解；公共服務供給方式問題，即需要提供什么種類的跨區域公共服務、跨區域公共服務的數量和質量標準、跨區域公共服務供給方式等。鑒于粵港澳三地公共決策機制的差異，為撫平三地公共服務決策糾紛，建議立足于民主決策機制基礎上，整合三地公共需要，嘗試性構建基于三地經濟社會發展水平的公共服務供給標準，提供基本同質的公共服務。

第四，優化技術手段。當前，既要利用大數據提升服務能力、改進服務質量，也要積極搭建政府信息資源共享及服務支撐平臺，推動三地電子政務系統整合，消除“信息孤島”。為此，必須大力構建大灣區信息共享平臺、區域公共事務在線服務等技術平臺。比如跨境養老、子弟入學等信息可以充分共享，為大灣區居民提供快速精準服務。可以積極嘗試區塊鏈技術在大灣區公共治理過程中的運用，該技術模式能夠有效識別公眾的需求，捕捉公眾的真實愿望，其去中心化的過程其實也是一個無縫合作的過程。

第五，統一技術標準。粵港澳大灣區建設世界級城市群具有特殊性。應該統一灣區公共服務技術標準和資質標準，縮小或拉近粵港澳三地之間的治理水平落差。統一標準過程必須堅持 “向先進標準靠攏”，不能囿于自我“一畝三分地”，更不能發生先進標準服從落后標準現象發生。比如護工資質、技術職稱認定、環保標準等，通過先進標準的介入，更能促進落后地區改革。在這個過程中，大灣區各地政府應該積極利用國家賦予的先行先試機遇，包括先行立法權、變通規定權、試錯免責權等。

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Technology or system：bottleneck constraint and innovation path of public service cooperation in Guangdong Hong Kong Macao Greater Bay Area

WU Wenzhong，LI Jing

（School of Economics and Statistics， Guangzhou University， Guangzhou，Guangdong 510006，China）

Abstract：Public service cooperation is conducive to improving the livelihood and welfare of the Greater Bay Area of Guangdong， Hong Kong and Macao， and to the sustainable and high-quality development of the Greater Bay Area. Due to institutional and technical reasons， there are still obstacles in the public service cooperation in the Greater Bay Area of Guangdong， Hong Kong and Macao， which delays the in-depth development of the Greater Bay Area integration. The study finds that the lack of public service cooperation in the Greater Bay Area of Guangdong， Hong Kong and Macao results from both intangible constraints in the system and tangible constraints in the technology， among which the lack of institutional innovation was the root cause of the problem. The Guangdong Hong Kong Macao Greater Bay Area adheres to the principle of “system breakthrough， technical assurance and first try”， and takes innovation of public service cooperation mechanism as a breakthrough to improve the technical capacity of public governance in the Bay Area. It mainly includes consolidating the public values recognized by the state， improving the construction of relevant supporting systems， establishing a democratic decision-making mechanism for public service cooperation， unifying the technical standards and qualification standards for public service cooperation， and optimizing the technical means for public service cooperation. The marginal contribution of the research results lies in placing both institutions and technology in the process of public service cooperation in the Bay Area. Under the premise of institutional diversity， the path of technological integration is deconstructed， and countermeasures and suggestions are proposed with precision.

Key words：guangdong hong kong macao greater bay area;public service cooperation;system innovation;technological innovation