瑞士治安防控與治安政策改革

文/張鈺

瑞士聯邦、州、市鎮等各級警察組織共有警察約23000名，瑞士聯邦總人口為860萬，警察與人口比例為2.67‰。瑞士警察比例在歐洲并不高，低于意大利（5.52‰）、西班牙（4.81‰）、法國（3.84‰）、比利時（3.71‰）、奧地利（3.22‰）、德國（3.04‰）等國，與英國（2.75‰）、愛沙尼亞（2.41‰）基本持平，僅高于北歐的挪威（1.79‰）、芬蘭（1.58‰）。瑞士以較低的警察人數維持了安定的社會環境和有序的社會秩序，得益于其警察作用的有效發揮和科學的治安防控體系。

根據瑞士聯邦、州、公共警察的三級劃分，瑞士警察治安防控體系由聯邦警察的治安職能、州警察的治安職能和社區警察的治安職能組成。聯邦警察的治安職能主要集中在聯邦安全司，聯邦安全司對聯邦官員和聯邦建筑、外國駐瑞士大使館、國際組織等負有安全保護職責。在州一級，州政府普遍擁有治安和刑事兩種類型的警察。德語區各州還區分出交通警察，法語區各州交通警察被整合進治安警察之中。瑞士有些州還設有社區警察，著力于強化鄰近治理，一般也被整合進治安警察之中。

一、瑞士治安防控——以聯邦警察為視角

（一）瑞士的涉外安保

在治安治理的安全治理方面，瑞士聯邦政府層面的人身和財產安全以及駐瑞士國際組織、使領館、外國使團的人身和財產安全由聯邦警察負責。由于《瑞士聯邦憲法》賦予瑞士各州充分的自治權，聯邦僅在外交、國防、海關、貨幣發行、郵電、鐵路等方面享有統一的管轄權，瑞士聯邦層面的安保任務并不重。聯邦警察的安全保障任務集中于國際事務和涉外事務。

瑞士位于歐洲內陸位置。雖然國土面積只有4.1萬平方公里，但由于其成立聯邦時就確立的永久中立國地位，且發展過程中一直秉承著開放、國際化的發展理念，瑞士國際化程度一直比較高。瑞士不僅是“達沃斯經濟論壇”等國際會議的舉辦地和《日內瓦公約》等國際公約的簽訂地，還是聯合國駐歐洲辦事處、世界貿易組織、世界衛生組織、萬國郵政聯盟、國際紅十字會、聯合國難民署等諸多國際組織的總部駐地。國際組織和各國使領館的日常安保工作主要由聯邦警察聯邦安全司來負責，國際會議期間的安保工作則有賴于聯邦警察和州警察之間的協作。

瑞士邊防警察在邊境檢查出入境證件

（二）瑞士聯邦安全司的職能

瑞士聯邦警察聯邦安全司負責保護聯邦層面官員、駐瑞士使領館工作人員、駐瑞士外交使團組成人員的人身安全，聯邦政府大樓、聯邦官員的私人住宅、駐瑞士使領館館舍、國際組織辦公大樓、駐瑞士外交使團駐地的安全。聯邦安全司行使治安保障職能，也會與州警察、刑事警察產生協作。

1.評估危險。聯邦安全司負責評估瑞士政要、聯邦議員和外賓是否處于危險之中以及在多大程度上處于危險之中。根據聯邦安全司的評估結果，州警察和市警察進一步采取措施。

2.處理威脅。如果聯邦官員和駐瑞的國際官員受到威脅，聯邦警察也會對他們實施保護。近年來，瑞士政要、議員和聯邦政府官員收到身份不明人士的威脅信件和電話越來越多，聯邦警察向他們提供建議并采取必要的保護措施。在這方面，聯邦警察將融合治安和刑事兩方面職責，通過分析指紋和其他痕跡證據，進一步進行刑事調查以確定罪犯。

3.全天候值班。在瑞士，聯邦政府辦公大樓、聯邦議員的私人住宅、駐瑞士國際組織、外交使團都受到高度保護。保護對地面運用電子監控設備，聯邦警察全天候接聽有關聯邦建筑內盜竊、破壞、攻擊、威脅或技術問題的電話。除首都伯爾尼以外，其他城市的聯邦建筑以及日內瓦等地的國際組織、外交使團都受到這種高級別的保護。接到報案后，案件被轉交給適當的服務部門（警察、設施管理單位等）以采取后續行動。

4.安檢措施。瑞士聯邦議會受到特殊的安全保護。聯邦警察安全官員對所有進入聯邦議會大樓的訪客進行安檢。官員、工作人員和經認可的記者可以使用特殊徽章進入。來訪人員需要在接待處以身份證件換取訪客證，然后通過安檢門和對所有行李進行檢查的金屬探測器。在進入聯邦政府七個部門所在的五個聯邦大樓，進入世界貿易組織、世界知識產權組織等國際組織大樓時，都要進行類似的安檢。聯合國日內瓦總部則采用更加嚴格的安檢措施。在國事訪問期間，監視和安保措施將會更加嚴格。在游行示威期間，聯邦議會和聯邦政府大樓可以用欄桿保護。

5.航空安全防范。根據安全情況，聯邦警察被部署在飛往某些目的地的瑞士飛機上。他們負責檢查乘客，避免犯罪行為的發生并阻止劫機，以避免瑞士遭到恐怖分子勒索。除了在高風險航線的飛機上部署安全警察外，在高風險機場也部署有安全警察，確保航空安全，避免恐怖主義風險。

瑞士特警訓練

瑞士警察協助民眾“保衛”葡萄

二、瑞士治安政策改革——以州、市鎮警察間的權力分配為視角

（一）瑞士“地方性”治安治理

瑞士聯邦、州和市鎮（公共）三級警察之間的職權分配源于瑞士極度分權的國家制度。與聯邦政府的政治職能相對應，瑞士聯邦警察的職權范圍主要集中在聯邦層面和涉外、國際層面。各州的治安、協調事項主要由各州警察和市鎮警察來完成。瑞士各州警察制度雖有差異，但均按照治安行政和刑事司法的一般分類來進行劃分，其中法語區分為治安警察和刑事警察，德語區分為治安警察、交通警察和刑事警察。為強化治安鄰近治理，瑞士有些州還設立了社區警察，但其缺少各州公認的界定，一般被整合進治安警察之中。社區警察一般分布在全州，負責解決治安、調解和打擊地方中小犯罪等問題。雖然瑞士各州層面主要負責警察權實施，但是對于在聯邦和州的管轄范圍內享有其自治權限的各市而言，也具有維護法律與秩序并管理公共領域的任務，各市原則上也需要雇用警務人員。因此，市一層級的行為可以作為州政策的有益補充，在規模較大、經濟較好、著力提升居民安全感的地區更加重視市鎮級警察的建設。

瑞士各州在警察職責分配上有很大差別。大多數的市鎮都有自己的警力，委以治安、交通、刑事、社區警務等方面的職責。瑞士中東部一些較小的州則沒有市一級的警察。日內瓦（法語區）、弗里堡（法語區）等州，市一級僅擁有治安力量，執行有限的警務工作。

在街面執勤的女警

瑞士警察職能的發揮具有鮮明的地方性，不受“上級”的影響和制約，這種地方性在治安領域優點尤其突出：警察與當地民眾之間近距離接觸有利于更好地理解地方治安問題，并讓市政府能夠按照地方偏好來建設它們的治安服務。同時，通過民主的方式對地方治安進行控制，有效提升了民眾對于警察的信任，增強了透明度和問責度，有利于提升民眾的安全感。但面對一個開放的世界和一個國際化的瑞士，零散的地方性警務也存在一些明顯的缺陷：第一，當今各國都面臨非傳統安全問題威脅，恐怖主義犯罪、網絡犯罪等都具有鮮明的國際性，需要各州統一性回應而非零散的地方干預；第二，除聯邦警察職責比較明確外，州和市之間會出現競爭性責任，兩個層級的公共機構負責同樣的工作，這樣就可能造成某些工作互相扯皮，甚至低效和冗員的情況；第三，在地方層面，市里面有很多具有特定目標的團體都在從事治安工作，這就造成治安工作缺乏統一性和透明度，市政府難以掌控。

瑞士琉森警察街頭巡邏

（二）瑞士集權化治安政策改革

因為高度分權所帶來的問題，在近年來西方國家傾向于強化地方警務、將事務下放并建立社區警務的大趨勢下，瑞士卻反其道而行之，發起了一波旨在集中國內治安權限的改革。實際上，瑞士早在20世紀70年代就開始推行聯邦、州、市之間權責分配的大規模改革運動。20世紀90年代經濟危機以及來自歐盟的壓力讓公共機構為了提高效率采取了更為激烈的改革。迄今的近30年中，瑞士聯邦、州和市之間推行了無數的改革，這些改革涉及社會保障、醫療、教育、安全等眾多領域。瑞士州、市之間進行的治安政策和社區警務改革，正是在集中事權、提高效率大改革背景下進行的。治安政策可以界定為旨在保護公民和組織，并處理針對國家和公共秩序威脅的公共政策。與刑事警察職責的發揮不同，治安職能的發揮具有鮮明的地方性，有賴于各級警察基于地方特色來行使；但政策層面又需要進行州一級的管理和指導，并在涉及聯邦、國際等層面時有統一的協調機制。因此決定了瑞士治安政策改革既具有集權化的方向，又具有鮮明的各州特色；治安制度改革在集權化、地區化和分權化之間搖擺不定。

1.瑞士治安改革模式——以沃州和納沙泰爾州為例

（1）治安改革模式一：沃州的“雙級警察”模式

沃州是瑞士四個法語州之一，在國際化程度上次于國際組織云集的日內瓦州，高于納沙泰爾州和汝拉州，在經濟水平上亦然；而在人口規模上又高于日內瓦。瑞士警察改革的重組以及集權化的傾向在各州形成了“雙級警察”和“單級警察”兩種模式。沃州保留了之前的“雙級警察”，在改革中引入了“服務合同”模式，通過縱向和橫向的合同來實施治安工作。從縱向上來看，沒有地方警察的市為了執行任務可以購買州的服務和社區服務；從橫向上來看，市能夠雇用私營公司來執行治安等任務，或與其他市合作建立地區警察。沃州的改革讓市能夠根據需求和偏好選擇履行任務的最佳方式，也為縱向的州市合作和橫向的市之間合作搭建了平臺。為進一步加強協作，沃州建立了平等代表州和市行動主體的工作組，以提升層級之間的合作與協同。沃州的改革模式給予了市較大的決定權，每個市都可以根據自己需要來決定和履行服務。然而，這種結構對每一級警察都會產生交易成本，因為市一級不可能解決所有的治安問題，必須與州警察進行合作，因此，這種模式非常復雜，在日常治安領域就牽涉到市鎮、地區和州三個層面的警察。

（2）治安改革模式二：納沙泰爾州的“非對稱行政集權”模式

納沙泰爾州也是法語州，在語言、政治制度、城鎮化水平上與沃州頗為相似，但在國際化水平和經濟發展水平上低于沃州。納沙泰爾州采用的是介于“雙級警察”和“單級警察”之間的所謂“非對稱行政集權”模式：即除了某些特定城鎮之外，警察工作和機構都集中在州一層級。小型和中等城市的警察工作由州的警察服務推行，而城鎮可以保留自己的警察，憑借對本地的了解和接觸來解決自己城鎮的問題。這種模式的缺點在于要協調州和城鎮警察間的合作，合作的政治成本和經濟成本都比較高。值得說明的是，伯爾尼（雙語州）、盧塞恩（德語州）等州已經完全實現了“單級警察”，即徹底的“行政集權”模式，只保留州一級的警察，需要警察服務來開展地方工作的各市都必須與州簽訂合同。這種“行政集權”模式可以說實現了瑞士自20世紀70年代就掀起的政治集權化改革的初衷，但直接導致了公民與警察之間的疏遠。

蘇黎世警車

瑞士警察在日內瓦機場檢查車輛

2.瑞士治安改革思考

瑞士沃州、納沙泰爾州及其他州進行的治安政策和社區警察改革歷程說明，效率、效益與政治是各級公共行動主體在職能協調過程中需要考慮的三個方面，而集權與分權之間的平衡則貫穿于治安政策確立和改革的始終。瑞士地方高度自治和直接民主的傳統產生了過于分散的治安政策和地方警察制度，直接導致效率低下，也給區域警務合作、協調行動造成了障礙。但在“分權制”向“集權制”的改革過程中，過于“徹底”的改革無疑會引發政治和效益上的新問題。并且，相較于其他行政領域，安全領域能夠帶給民眾最廣泛、最直觀的感受。因此，在治安政策改革時，一要符合政治制度的總體改革趨勢；二要符合治安的科學規律；三要注重民眾的反饋。這在不同政治制度的國家同樣適用。