淺析區縣級國企未來改革研究方向

王文博，姜節

（1.溫州高新技術產業開發區國有控股集團有限公司，浙江 溫州 325011；2.溫州高新技術產業開發區城市建設開發有限公司，浙江 溫州 325011）

1 地方政府平臺公司市場化轉型的背景

改革開放40 多年以來，我國的投資體制經歷了三次比較大規模的改革。融資平臺公司作為體制改革路上的必然產物，在1994-2008年群體逐漸擴大。2008年，金融危機爆發，中央及時出臺四萬億投資計劃，一度為平臺公司的興起創造了“天時、地利、人和”。

2010年，審計署對地方政府債務進行審計，審計結果表明，截至2010年底全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.7 萬億元。其中融資平臺公司就占了46.38%，直逼5萬億元大關，審計指出地方政府融資平臺公司數量多、管理不規范、盈利能力和償債能力較弱，存在借新還舊、逾期債務、虛假出資、注冊資本未到位等諸多問題，此次的清查大摸底首次將融資平臺公司推上了風口浪尖，為融資平臺公司轉型埋下了伏筆。

2010年頒布的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19 號）要求地方各級政府全面清理融資平臺公司債務，但由于缺乏法律層面的制度保障，影響了對融資平臺的治理效果。

2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）這一里程碑意義文件的出臺，不僅從政策規范上倒逼平臺公司進行轉型市場化運作，還從政策道路上奠定了平臺公司未來嚴監管的總基調。結合2014《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“新預算法”）的實施，以“修明渠、堵暗道”的方式，直接對平臺公司傳統的運作模式予以否定，轉型發展道路由此開啟。

隨著地方政府平臺公司市場化轉型的推進，已經涌現了上海城投、合肥城投、深國投公司等一批省市平臺公司轉型的典型模式。但是，相對于省、市平臺而言，區縣級平臺公司起步較晚，資產規模小，數量眾多，形成多而不強的局面。根據2018年底公布的數據，浙江省省級平臺公司只有6 個，只占3%，地市級和區縣級平臺分別有60 個和151 個，區縣級政府平臺數量超過七成。而且平臺公司個體之間差距巨大，所在區域經濟發展水平、地方財政狀況、地方政府的戰略目標各不相同，造成平臺公司對于目前的轉型方向都還處于迷茫的階段，可以學習借鑒省、市平臺的轉型模式。

為保證經濟穩定發展，不發生系統性金融風險，相關監管政策必將持續處于高壓態勢，尤其是對隱性債務的敏感性會進一步提高，“可持續性”將成為“十四五”時期我國財政政策的主要著眼點，因此融資臺平公司的轉型將成為穩增長的重要環節。

2 國企未來轉型的要求

2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大會上做了重要報告。關于國企方面，習近平總書記在報告中說道：“深化國資國企改革，加快國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力?！绷暯娇倳泴蠹挠枇松钋泻裢岢隽嗣鞔_的改革目標。深化國資國企改革，做強做優做大國有資本與國有企業，是堅持和發展中國特色社會主義的必然要求，是實現兩個一百年奮斗目標的重大任務，是推動我國國有經濟高質量發展的客觀要求。

3 龍灣區國企發展現狀及存在的問題

龍灣區國企改革始于2019年，區政府印發《區屬國有企業整合重組實施方案》（溫龍委辦發〔2019〕11 號），提出以“優化調整國企資源，提高經營性資產占比，降低企業負債率”為目標進行重組整合，主要做法是對負債低、凈資產高的企業進行歸并，形成“1+4+N”體系框架的龍灣區平臺公司G 集團，整個集團共計41 家企業。截至2022年12月底，G 集團資產規模達617.15 億元，營收31.46 億元，凈利潤4.08 億元，較好地肩負起了對龍灣經濟社會發展的政治責任、社會責任和經濟責任。但存在的問題也較為突出，主要如下。

3.1 業務結構單一，自身造血能力不足

從營業收入構成（圖1）來看，安置房銷售、代建工程和土地開發整理等政府性公益項目占據大頭，穿透來看收入資金主要來源于龍灣區財政。而自身的經營項目主要為安置房建設、土地一級開發、代建工程，經營業務較為單一，主要依靠政府性收入，抵御市場風險能力較弱。根據2022年6月出臺的《溫州市支持合理住房需求的階段性政策》中表明，將利用房票加速拆遷安置等住房政策落地，原則上全面停止安置房新建。此政策的落地，將倒逼G 集團謀劃市場運營，拓寬收入渠道。

圖1 2021年營業收入構成情況圖

3.2 債務償付壓力大，投融資壓力大

2019-2021年，G 集團總資產、總負債規模逐年增加并快速增長，2020年公開債券發行成功后，融資能力大幅提升，總負債、總資產快速提升且幅度很大，另外資本公積中主要系獲得龍灣區財政局撥付的資本性投入資金以及行政事業單位國有資產無償劃入所致，總資產、總負債變動趨勢基本相同，凈資產小幅穩步增長，債務率較高。

3.3 子公司行業所屬不清晰

G 集團控股子公司目前按照區域劃分，未按照行業、主業、板塊進行歸并，導致各集團公司與下屬子公司主營業務關聯度低，無法形成合力，各集團公司之間存在業務交叉情況，容易造成同質化競爭，難以做大做強做精國企，沒有特色企業和拳頭產品。

4 區縣級國企的未來轉型思路

G 集團需綜合考慮內外部因素，制定科學且可落地的市場化轉型方案。堅持以資本為手段，通過投融資、產業培育，以市場化方式提升國有支柱產業競爭力。圍繞資源發掘、資源注入、資源整合、資源變現等構建資源資產循環，從而實現自身的發展。具體可以從民生消費及公用事業領域、產業投資運營領域、鄉村振興領域等方面進行探索。

4.1 民生消費及公用事業領域

4.1.1 養老服務業

隨著人口老齡化的加劇，人民群眾的養老服務需求日益增長。截至2019年底，龍灣區現有60 周歲以上老年人44 372人（不含經開區）。目前全區公辦養老院一座（公建民營），總床位只有113 床，其中護理型床位26 張；社會投資建設的養老機構床位2 610 張，其中護理型床位1 209 張。公辦護理型養老機構與護理型床位短缺已成為養老事業亟待解決的問題。龍灣國企兼具政府性質和企業性質，在養老服務業過渡階段具有天生的適應性，投資建設公辦護理型養老機構，一方面能在一定程度上提高龍灣養老服務供給能力，促進和諧老齡社會的構建；另一方面能夠有效推動國企的實體化經營，增強自身的資本運營能力，從而實現產融結合。

4.1.2 智慧城市建設

龍灣區2020年末城鎮化率高達99.85%，隨著大都市區建設的提速推進，智慧城市建設也已被提上議程，通過構建以政府、企業、市民為三大主體的交互、共享信息平臺，智慧城市為城市治理與運營提供更簡捷、高效、靈活的決策支持與行動工具，達到可感可視的安全、觸手可及的便捷、實時協同的高效、和諧健康綠色的目標。龍灣國企可根據省、市、區部署，開展智慧城市建設，重點加強基礎能力建設、打通城市交通堵點，迭代升級“城市大腦”、打造智慧城市運營體系，聚焦應用場景建設、推動城市運行提質增效。

4.1.3 公用事業類

國企在區域內經營公用事業具有天然優勢，向公用事業類企業轉型有助于為平臺提供穩定現金流。供水電熱氣、公共交通等公用事業具有顯著的規模效應和較高的準入門檻，而且一般伴有專營權的下放，國企可以通過整合政府、區域資源，一方面獲得專營權，將區域內零落的公用事業企業進行整合，成立全區域性質的公用事業公司，以發揮規模優勢、提高成本管控能力，便于盈利提升和再融資，增加公用事業業務利潤；另一方面，公用事業業務關系民生，意義重大，國企有優勢爭取政府支持如貼息和補貼，保障公司正常運營。目前區屬國企已在探索道路停車泊位、公共停車位經營權、新能源業務經營權、生態公墓運營等業務。

4.2 產業投資運營領域

龍灣區民營經濟特色鮮明。近年來，龍灣區相繼出臺了傳統制造業、戰略性新興產業三年行動計劃及閥門產業提升計劃，形成了5+3 產業協同培育機制，扎實推進閥門、不銹鋼、制筆、制鞋、服裝等五大傳統產業及數字經濟、智能裝備、生命健康等三大戰略性新興產業快速健康發展。

國企具有低成本資金優勢，可設立創投基金，聚焦扶持傳統產業轉型升級，加快推動龍灣區內高成長性民企做大做強。

4.2.1 升級傳統食藥機械產業

食藥機械產業是沙城街道的支柱產業，在發展過程中，由于創新引領、人才引領發揮不夠，食藥機械產業存在企業“低、小、散”、配套設施陳舊、創新能力弱等問題，已經跟不上產業發展的步伐。龍灣國企可投資食藥機械集約化產業園區項目，加強對食藥機械制造產業的統籌規劃，積極引導食藥機械制造企業集中進園區，助推本市民用食藥機械制造產業集約化發展。國企還可設立政策性產業引導基金，加大對企業科技創新的投資力度。通過做實產業基礎，以傳統產業帶動新興產業，積極延伸產業鏈條，向產業鏈高端進軍，包括基地標準廠房、配套物流中心、綜合服務中心、配套人才公寓、園區配套道路工程等重大項目在內的基礎設施配套項目建設。

4.2.2 戰略性新興產業融合集群發展

由于溫州產業結構仍以鞋業、服裝等傳統產業為主，轉型升級較為迫切。溫州發布制造業發展“十四五”規劃提出全力推動溫州特色優勢制造業由區域塊狀經濟向現代產業集群轉型。未來龍灣國企可重點聚焦像充電樁、換電站、零碳園區、數字經濟產業園等一批新能源基礎設施項目，通過與社會企業合資的方式或者產業投資方式引入新能源核心企業，來吸引上下游產業鏈，助推更多優質項目落戶龍灣。集聚高端要素，實現小空間大集聚、小平臺大產業、小載體大創新，提升土地利用率，實現龍灣區可持續發展的需要。

龍灣國企還可設立政策性產業引導基金，加大對企業科技創新的投資力度。進一步完善運營機制，結合天使基金、創投基金、政策性產業引導基金特點，創新基金運營管理模式，對接引入社會資本，有效促進產業發展。

4.3 鄉村振興領域

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，我們黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，而鄉村振興戰略正是破解我國“三農”問題的金鑰匙，為農業農村現代化建設指明了方向。因此鄉村振興戰略對于全面建設社會主義現代化國家、實現第二個百年奮斗目標具有全局性和歷史性意義。

在鄉村振興中，龍灣國企要發揮保障性、引導性作用，立足龍灣當地特色農業、文旅資源，推動一、二、三產業融合發展，以市場化、品牌化、專業化為原則，做好基礎設施建設，積極推動農業信息化、智慧化，將當地的特色產業做強做優做大。

4.3.1 開發文旅項目

可將永昌堡、寺前街、國安寺塔等著名歷史文物保護單位開發成文旅項目。可高標準推進東籬下田園綜合體、雅林現代農業園區、特色農業強鎮等建設，創建和提升一批農村一、二、三產業融合發展的產業平臺，加快特色產業向平臺集聚、向優勢產區集中，可結合抖音、快手等新興視頻平臺對農民農業項目進行直播帶貨，助農增收等。依托瑤溪風景區、戶外帳篷經濟、景區村莊，培育農文旅融合發展平臺。

4.3.2 建設未來鄉村

深入實施鄉村振興戰略，高質量建設一批“鄉村公園”，高起點謀劃未來村莊、數字鄉村，持續推進美麗鄉村、美麗田園、美麗河湖、美麗街道創建，完成“污水零直排區”全域創建。持續打好“四好農村路”工程、農村小游園工程、小城鎮整治工程、高標準農田建設工程等基礎設施建設的組合拳，全面提升鄉村環境。完善公共服務統籌，適應農村人口結構和經濟社會形態新變化，加快推動教育、醫療衛生等公共服務資源在全區內優化配置。高標建設環大羅山鄉村振興示范帶、空港都市休閑農業示范帶等。國企投資實施新一輪村集體經濟強村計劃，深挖優質村集體經濟項目，拓寬農戶收入渠道。

4.3.3 推進國家級農業科技園建設

培育農業科技研發中心、農業科技型企業研究院、農村科技孵化器，完善高端服務、組裝集成、孵化帶動和先導示范等功能，打造浙南“農業硅谷”。高水平推進農村飲用水提標、電網升級改造、網絡進村入戶等工程，努力實現城鄉主要基礎設施同規同網、互聯互通。