城市生活垃圾分類微觀治理模式研究

中國城市建設研究院有限公司 仲璐，李健雷，張思夢

全面推進城市生活垃圾分類是降低治理成本、發揮垃圾利用價值的重要途徑。國內垃圾分類標準逐漸規范化和精細化，相關的治理技術也日趨完善。

在這一背景下，垃圾綜合治理工作也從過去的宏觀粗放模式轉向微觀模式。研究新模式的實施要點、工作方法有利于強化應用效果。

一、城市生活垃圾現狀及相關規范

（一）城市生活垃圾現狀

1.垃圾產生量

根據生態環境部發布的相關數據，2015～2019年全國主要大、中城市生活垃圾產生量如表1所示，在城市統計數量下降的情況下，生活垃圾產生量卻持續增加。可見，城市生活垃圾治理的工作量總體呈上升趨勢，這一客觀情況與國民經濟水平和消費能力在較長時期內穩步提升具有密切的聯系。

表1 2015～2019年全國大、中城市生活垃圾產生量統計表

2.生活垃圾產生量與城市規模的關系

垃圾產生量通常與城市人口呈正相關，表2統計了2021年度國內10個重點城市的人口及生活垃圾產生量數據。對比可知，上海市、廣州市、深圳市以及成都市的生活垃圾產生量在10個城市中排在前4位，與其對應的人口規模高度吻合。另外，人均生活垃圾產生量對總量影響突出。

表2 2021年度10個重點城市的生活垃圾產生量統計表

（二）城市生活垃圾分類方法及治理技術規范

1.生活垃圾分類規范

當前主要由國家標準、行業標準、地方規范、地方法規共同指導城市垃圾分類工作。國家及行業分類規范包括《城市生活垃圾分類及評價標準》（CJJ/T 102-2004）、《生活垃圾產生源分類及其排放》（CJT 368-2011）、《生活垃圾分類標志》（GB/T 19095-2019）。各級地方政府根據管轄地區和城市的實際情況制定了相應的地方生活垃圾分類法規或標準[1]。例如，《上海市生活垃圾管理條例》于2019年通過，以地方法的形式規定了城市生活垃圾分類標準。

2.生活垃圾處理技術規范

根據現行的國家標準和行業標準，生活垃圾治理技術規范包括《餐廚垃圾處理技術規范》（CJJ 184-2012）、《大件垃圾收集和利用技術要求》（GB/T 25175-2010）、《生活垃圾堆肥處理技術規范》（CJJ 52-2014）、《生活垃圾衛生填埋處理技術規范》（GB 50869-2013）以及《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》（CJJ90-2009）等。

3.生活垃圾分類類別

由于各地相繼出臺了地方性的生活垃圾分類標準，其在分類方法上既有共性，也可能存在差異。以下結合CJJ/T 102-2004、GB/T 19095-2019以及部分地方標準，總結生活垃圾的微觀分類方法。如表3所示，中國國家標準化管理委員會于2019年發布的《生活垃圾分類標志》系統性地將生活垃圾劃分為4大類，地方分類標準基本繼承了該分類方法，雖然表達方式上可能存在差異，如上海市將廚余垃圾表述為濕垃圾，但所指內容完全一致[2]。另外，除其他垃圾外，可回收垃圾、廚余垃圾以及有害垃圾對應著較為明確的二級分類，如可回收垃圾涵蓋紙類、織物、金屬、玻璃、塑料，電池、燈管以及家用化學品構成了有害垃圾。（見表3）

表3 生活垃圾微觀分類方法對比

二、城市生活垃圾分類微觀治理模式

（一）前端分類投放模式

1.設置標準化的垃圾分類收集裝置

GB/T19095-2019中明確提出了城市生活垃圾“四分類”標準，并且規定了垃圾分類標志的圖形符號、版面設計方法、標志尺寸、標志配色方法。因此，社區、公共街道、城中村、商業建筑、校園、車站等均要按照相關標準，配備垃圾分類收集設施，如可移動的垃圾箱、固定式垃圾箱，并且張貼垃圾分類標志，在一級分類標志下設置二級分類標志，借助圖形及文字信息實現生活垃圾微觀分類提示[3]。

2.引導城市居民嚴格執行垃圾分類標準

（1）垃圾分類丟棄的現實困境分析

雖然城市中設置了垃圾分類收集設施，但實際生活中依然存在垃圾分類實效性不足的問題，主要原因在于部分市民并未養成垃圾分類的習慣和意識，常常將不同類別的垃圾隨意丟棄至垃圾箱內。另外，由于生活垃圾產生量較大，一旦部分分類收集裝置被填滿，為了避免垃圾落地、污染環境，居民有可能忽略分類要求，將其丟棄至其他仍具有存儲空間的垃圾箱。

（2）建立多元化措施，強化城市居民垃圾分類執行效果

①通過立法強化執行效果

以北京、上海為例，當地的生活垃圾管理條例屬于地方行政法規，以法律的強制力促使城市居民嚴格執行分類標準。根據《北京晚報》的相關報道，北京市在2021年上半年共處罰個人不分類投放生活垃圾違法行為5679起，發出書面警告4940起，罰款739起，單次最高罰款金額不超過200元。

②采取垃圾分類激勵措施

與行政處罰相對應，激勵措施旨在提高城市居民對生活垃圾微觀精細分類的積極性，結合國內的實踐經驗，目前主要設計了兩種激勵形式。

第一，現金激勵。根據《深圳市推進生活垃圾分類工作激勵實施方案（2019-2021）》，現金激勵對象分別為“生活垃圾分類積極個人”（補助1000元）、“生活垃圾分類好家庭”（補助2000元）等。3年共發放補助資金1.875億元。

第二，實物及生活服務類激勵。部分城市社區為推進生活垃圾定時定點集中投放，提出了積分兌換實物或生活服務類獎勵的措施。例如，上海某社區可使用垃圾分類積分兌換免費停車券、超市物品兌換券以及購物袋等。實際上，積分兌換措施已在多個地區和城市投入應用。

③引入智能監控系統

為了全面推進生活垃圾分類、實施獎懲措施，在日常管理中還應引入智能監控系統，在居民區的集中投放點設置可視化、語音化的智能監控設施。例如，當垃圾投放出現灑落現象時，智能監控設備可發出語音提示信息，要求社區居民按照要求投放。對于未按照規定投放的個人，此類設備可記錄行為人信息，收集處罰依據。同樣的，對于嚴格執行分類標準的個人，系統也會予以記錄，以便發放積分或現金獎勵。

3.建立生活垃圾分類協同管理體系

生活垃圾分類微觀投放工作具有長期性、碎片化的特點，僅僅依靠市民的自覺性難以達到良好的效果，建立融合市場、政府以及社會公眾的協同管理體系是保證實效的重要途徑。垃圾分類市場主要指垃圾回收、垃圾焚燒，其在垃圾分類收集環節的作用相對較弱。以下重點分析政府和個人在垃圾分類環節的作用及配合方式。

（1）政府方面

地方政府是政策制定者和監督者，地方垃圾分類標準建立、垃圾分類行政法規制定、設備設施采購及投放、宣傳教育、獎懲執行、垃圾分類轉運和處置等都要依靠政府的組織領導力。作為城市生活垃圾分類治理體系的頂層設計者，政府部門應廣泛調研國內外的垃圾分類治理方法，并結合所轄地區和城市的實際情況，進行本土化的改良和創新。同時，充分發揮國內城市的網絡信息化能力，借助物聯網技術、人工智能技術創新末端垃圾分類投放管理模式，持續提高城市生活垃圾分類管理質量[4]。

（2）個人方面

從城市生活垃圾的產生量可知，一個特大型城市每年可產生數百萬噸、甚至上千萬噸生活垃圾，相關的無害化處理工作會造成較高的經濟成本和環境成本。例如，垃圾填埋是主流的垃圾處理措施，依賴于大面積的垃圾填埋場，國內多個重點城市出現了垃圾填埋場資源緊張的情況[5]。每一個城市居民作為生活垃圾的產生者和管理者，都應該樹立環保意識和綠色可持續發展觀念，在政府和社區的引導下，從兩個方面發揮積極作用。

①減少個人及家庭垃圾產生量

不同城市的人均垃圾產生量存在較大的差異，降低個人垃圾產生量是從源頭控制垃圾分類工作量的重要舉措。目前，大部分城市還未能對家庭垃圾產生量進行全面監管，主要通過垃圾產生量大數據進行宏觀分析。北京城市管理局在2017年6月至2018年5月間對居民生活垃圾源頭進行了跟蹤調查，調查方法為問卷、大數據以及現場人工稱重，其結果如表4。從中可知，有害垃圾占比低于1%,而廚余垃圾占比超過71%，后者成為垃圾源頭產生量的重點控制對象。（見表4）

表4 北京市2017年6月～2018年5月家庭生活垃圾源頭跟蹤調查數據

②養成垃圾分類習慣

垃圾分類是城市管理的重要組成部分，只有全面調動城市居民參與其中，激發城市居民的主動性和自覺性，才能達到良好的城市生活垃圾分類效果。因此，應建立涵蓋地方政府、社區以及市場的綜合性管理體系，通過長期的引導、監督和激勵，培養城市居民的垃圾分類習慣。

（二）生活垃圾分類收運管理措施

1.提升運力，滿足分類運輸需求

隨著城市居民消費水平的提高，生活垃圾產生量也逐年升高，并且垃圾產生量具有明顯的季節性特點。夏季天氣炎熱，瓜果蔬菜消費量大幅增加，導致廚余垃圾產生量同步提升。因此，提高垃圾分類運力是保證垃圾治理的必要條件。垃圾分類運輸主要由城市市政管理部門負責，需根據城市規模、垃圾產生量增長速度靈活調整分類運輸能力，在春夏季增加運力。

2.嚴格執行分類標準，杜絕混裝混運

在實際管理中存在城市生活垃圾混裝混運的現象，嚴重破壞了垃圾分類投放、分類運輸和分類治理的效果。為有效杜絕此類現象，應建立行政法規，對市容環衛部門實施監督與考核。各地也相繼出臺了相關的政策法規，如要求市容環衛部位建立專業的生活垃圾運輸車輛和設備檢測機制，車輛應具備防臭味擴散、防滲濾液滴漏、防遺散功能[6]。同時，相關垃圾運輸管理人員應建立臺賬制度，對垃圾的來源、種類、數量以及去向進行登記。

（三）城市生活垃圾分類治理績效評測

生活垃圾分類治理工作牽涉到城市的可持續發展和環境保護，需通過績效測評對其進行持續改進，績效測評工作指標可設置為環境衛生綜合指標、生活垃圾減量指標、生活垃圾無害化處理指標，一級指標和二級指標可按照圖1進行構建。

圖1 城市生活垃圾分類微觀治理績效評價指標體系示意圖

三、結語

垃圾分類微觀治理模式建立在垃圾精細化分類的基礎上，傳統的粗放管理模式下存在各類生活垃圾混合投放的問題。隨著新政策的實施，按照“四分類”標準進行投放已經成為城市居民的基本責任。地方政府和社區應該加大宣傳監督力度，強化居民垃圾分類意識、形成分類習慣。具體措施包括建立行政法規、引入獎勵機制等。在運輸和處理環節應建立標準化的工作流程，加強過程監督機制。