中西部欠發達糧食主產區鄉村振興的探索與思考
——以濮陽市為例

□ 李建軍 馮秀秀 史臣林

實施鄉村振興，是全面建設社會主義現代化強國、實現共同富裕的重大戰略任務。我國中西部地區鄉村經濟發展緩慢、生產方式落后，農地利用碎片化、集體建設用地利用低效化等現象嚴重。如何通過全域土地綜合整治實現生態產業化和產業生態化，激活鄉村自然資源生態價值，激發內生動力，將鄉村自然資源變資產、資金變股金、農民變股東，已成為我國中西部欠發達糧食主產區鄉村振興開篇破題的關鍵著力點。

鄉村振興戰略實施情況

2018年以來，濮陽市大膽探索鄉村振興實施路徑，勇于實踐，取得了一定的成績。科學編制《濮陽市鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，啟動鄉村振興示范創建三年行動，以產業為基強動能、民生為本補短板，展現鄉村振興“濮陽擔當”。國家級、省級農業產業化龍頭企業達到189 家，四大特色農業產業集群實現產值121.3億元；13 家農業品牌入選河南省知名農業品牌目錄；在全省率先推行全域城鄉環衛一體化保潔機制，完成10.2萬戶農村改廁，被評為全省農村戶廁改造先進市；濮范臺天然氣管線全面建成，“氣化濮陽”實現灘區外村村通；新增200個“四美鄉村”，慶祖鎮、馬莊橋鎮、侯廟鎮入選河南省美麗小鎮。

存在問題

巨額沉睡的財富未激活。“十四五”期末濮陽市常住人口城鎮化率將達55%以上，預估將有21萬農村人口進城。據此測算，全市農村居民點整治潛力面積8 萬畝，理論潛力價值480 億元。另外，推進田水路林草系統生態修復和治理，將提升耕地等級，拓展生態空間，增加耕地碳匯。同時，濮陽市現有林地面積53.2萬畝，如果發揮耕地林木資源固碳優勢，探索耕地林木生態價值轉化為經濟價值的路徑，粗略估算，耕地和林業碳匯交易每年將給農民增收5 億元。但是，目前，上述巨額財富尚處于沉睡狀態。

相關規劃編制滯后。一是鄉村振興規劃無編制依據。鄉村振興戰略規劃的依據是主體功能區規劃和土地利用總體規劃，但上述規劃均于2020年底到期，鄉村振興規劃的編制依據處于缺位狀態。二是符合性需調整。隨著國土空間總體規劃體系構建，新的規劃目標、指標、要求和相關參數均有較大變動，各級鄉村振興規劃的符合性問題亟須調整。三是土地整治規劃缺位。各級土地整治規劃在2020 年已到期，而上位國土空間總體規劃尚未完成，全域土地整治工作失去了編制基礎和科學指引，導致全域土地整治規劃缺位。

城鄉人均建設用地嚴重失衡。根據國土三調數據，濮陽市鄉村建設用地103.62萬畝，是全市城市建設用地15.65萬畝的6.6 倍。隨著城鎮化的推進，將會有更多農民進城，鄉村人口減少，城鎮居民增加，城鄉人均建設用地比例將進一步失衡。

糧食保障能力下降。一是耕地質量下降。近年來，由于耕種已不再使用農家肥，耕地有機質含量大幅下降，耕作層土壤變淺、水肥保蓄能力差。耕地種養結合比例已從20世紀80 年代的超過70%下降到現在的約10%。二是規模化經營推進緩慢。由于縣（區）政府對農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體培育不到位，雖然有大量土地流轉，但耕作地塊碎片化現狀依然存在，土地規模化經營推進緩慢。

鄉村振興方向有失偏悖。一是不注重鄉土文化。鄉村振興建設過程中，某些村莊只注重外表，不注重文化內涵，農房搞整齊劃一，外墻統一刷白，有的竟把農戶家中民國時期的古影壁刷白，寫上鄉村振興標語；有的集全縣（區）公共財政補貼資金，重點建設1～2個村，樹典型，搞“盆景”。二是盲目上項目。據調查統計，2020 年，濮陽市糧食產量297.94萬噸，而糧食加工處理能力高達500 萬噸，實際加工糧食230萬噸，產能利用率僅為46%。三是造成耕地“非糧化”“非農化”。部分農業經營戶，違背耕地應以糧食生產為主的基本功能定位，片面追求經濟效益，通過農業種植結構調整和縮小種糧面積，大量種植“非糧”經濟作物，造成耕地“非糧化”“非農化”。

頂層設計需完善。一是生態修復頂層設計不明確。生態修復工程的范疇和類型國家尚未明確界定，通過科學協調生態修復工程與國土綜合整治工程實現高標準整治目標，仍需進行探索。二是節余指標交易價格偏低。國家在制定城鄉建設用地增減掛鉤指標交易指導價格時只考慮了復墾成本和耕地收益的若干年還原現值，沒有考慮土地未來發展價值，交易價格計算不科學。

意見和建議

科學規劃提高生態供給能力。一是落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，劃好歷史文化保護線，明確生態、農業、農村住房、產業、基礎設施和公共服務設施等各類用地布局，盡快完成市、縣、鄉三級國土空間規劃編制。二是以鄉（鎮）或中心村為單位，盡快編制“多規合一”的實用性村莊規劃，規劃成果要簡單易懂，鼓勵采用“前圖后則”的成果表達形式。三是堅持宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，以鄉（鎮）為單位，盡快編制全域土地綜合整治規劃，確保整治區域內耕地質量有提升、新增耕地面積不少于原面積的5%，并做到建設用地總量不增加、生態保護紅線不突破。

全域整治促進生態價值顯化。以政府土地出讓收益投入為主，吸納社會資本為輔，開展全域土地綜合整治。整治要以科學合理規劃為前提，以鄉（鎮）為基本實施單元，整體推進農用地整理、建設用地整治和鄉村生態保護修復，優化“三生”空間，助推鄉村全面振興。堅持“政府引導，市場運作”，按照“誰污染、誰補償、誰保護、誰受益”原則，探索農業生態補償機制，拓寬群眾增收渠道。

生態銀行搭建價值實現平臺。借鑒商業銀行“分散化輸入、整體化輸出”模式，探索搭建“生態銀行”平臺，運營管理自然資源資產，堅持“三條底線”，活用“三權分置”政策，對碎片化的自然資源進行集中收儲和整合提升，轉換成連片優質的“資產包”，委托專業且有實力的產業運營商，統一規劃管控，統一資源生態儲備。探索耕地固碳、林業碳普惠交易，拓寬綠色惠民、富民路徑，打通“綠水青山”和“金山銀山”轉換通道，讓“綠水青山”守護者和綠色發展的讓利方共享發展成果。

多措并舉扛實國家糧食安全重任。一是嚴控建設占用耕地，強化地方責任，實行黨政同責、終身追責，下達帶坐標控制、帶責任負面清單的耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，并簽訂耕地保護目標責任書。二是建議糧食主銷且經濟發達地區發揮資金、科技、人才優勢，采用產業扶持、園區共建、飛地經濟等方式，幫扶糧食主產區深化農業供給側結構性改革，構建現代農業體系，共享國家發展成果。三是將土地未來發展權納入節余指標交易價值，科學評估出售價格。

“質量”“品牌”“綠色”助推產業融合。結合濮陽特色，依托鄉村振興戰略，打造生態農業，促進一二三產業深度融合。一是結合本地自然資源稟賦，精選優質糧食品種進行生態種植，減少化肥、農藥施用，大幅提升農產品生態品質。二是以擴大綠色、有機、無公害農產品供給為重點，優化農業生產和經營體系，提高品牌運營意識，形成具有地域特色的現代生態農業品牌體系。三是以生態綠色為基礎，重點建成集農田觀賞、生態養殖、加工展示、綠色果蔬采摘等新型農業，增加農產品附加值。四是打造“互聯網+現代農業”，推進農業發展科技化、智能化、信息化，實現一二三產業網上融合互聯。

分類施策保障鄉村發展用地。一是按照“退出有路、退出有序、退出有利”思路，優化宅基地退出與補償機制，鼓勵依法自愿有償退出和轉讓。鼓勵全家在城區有住房的黨政事業單位工作人員主動帶頭退出農村宅基地。二是為保障必要的、急需的產業融合項目及時落地，給予一定的新增建設用地指標，做好必要的增量。同時，增量要與全域土地綜合整治掛鉤，新增建設用地指標數量必須在全域土地綜合整治中增加的耕地和生態用地中補回。三是在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，積極盤活農村閑置宅基地和農房，推進集體經營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓，促進農民增收。