論黨內問責的歸責原則
——以規范分析為進路

□張 亮

歸責原則的概念曾在法學領域被廣泛加以探討，學者們通過更為具體的部門法研究對其形成不同的理解和表述：民法學者認為歸責原則是 “指以何種根據確認和追究侵權行為人的民事責任，它所解決的是侵權的民事責任之基礎問題”[1](p24)；在行政法領域，歸責原則被視為 “體現在行政法之中、判定某一行為應否承擔行政責任以及如何承擔行政責任所遵循的基本標準”[2](p57)。事實上，既然黨內問責要求問責對象承擔相應責任，就會同樣面臨如何認定和歸結具體責任的問題，由此需要對歸責原則加以研究。而且，與法學領域的研究進路相似，黨內問責中歸責原則的研究可以通過規范分析加以展開。基于學界目前有關黨內問責的研究主要集中在問責主體、問責對象、問責程序和問責救濟機制等方面，缺乏對黨內問責歸責原則的規范性分析和解釋，造成問責制度構建和運用的學理論證與反思不夠充分，從而影響到制度的進一步完善。有鑒于此，本文將在厘清相關概念內涵的基礎上，專門就黨內問責的歸責原則展開分析，以求對加強黨內問責的理論研究與制度建設有所裨益。

一、黨內問責的內涵與歸責原則的確立原因

（一）黨內問責的內涵分析

問責作為一種機制，最早出現在財務會計中，主要關注賬本如何記錄和保存，以及資金如何支出[3](p23)。進入20世紀之后，問責的內涵開始發生變化，成為與政治學、公共行政學密切關聯的概念范疇。從公共行政學的通常理解來看，問責可以概括為 “權力擁有者必須對其行為進行解釋和承擔責任”[4](p83)。問責領域研究專家謝爾德（Andreas Schedler）則對這一概念做出了相對具體的說明，在他看來，問責意味著 “當A 有義務告知B 關于A（過去或將來）的行為和決定，并對它們加以辯護，如果出現不當行為則將遭受懲罰，A 就是對B 負責的”[5](p17)。有的學者以行政問責為例又給出了關于問責的詳細解釋，認為問責是指 “行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果”[6](p44)。那么，如果從一般意義的角度來理解問責的含義，可以認為問責是針對問責對象就其責任履行情況向問責主體進行說明并承擔違反責任之不利后果的一種過程機制。

在理解問責的一般含義之基礎上，對于黨內問責內涵的分析，應當與黨組織意志的表達形式聯系起來。毋庸置疑，任何政黨都會形成組織規則或者制定規章制度進行自我管理，黨的意志由這些組織規則或者規章制度加以體現。在中國共產黨長期的制度實踐中，形成了以黨內法規為主的專門規章制度及其他規范性文件適用于黨組織和黨員的管理，其中黨內法規體現黨的統一意志，是 “黨內具有一定級別的組織制定的，為著規范黨組織工作、活動和黨員行為，是成文形式的黨內規章制度”[7](p19)。由此可知，黨內問責同樣需要由表達黨組織意志的黨內法規或者黨內其他規范性文件加以設定。

深入解讀黨內問責的內涵，還需要以問責對象為視角對其所承擔的責任性質展開進一步追問。根據《中國共產黨問責條例》（以下簡稱 “《問責條例》” ）以及其他黨內相關規范性文件的規定，問責對象既包括各級黨委、黨的工作部門等不同黨組織，也包括應當承擔具體責任的黨員。從中國共產黨作為唯一執政黨的主體地位來看，問責對象所要承擔的責任應當屬于政治責任范疇，對此仍然有必要來充分理解政治責任的含義。按照學界的一般觀點，通常將政治責任視為政府官員違反民意所應當承擔的責任。例如，張賢明認為，政治責任 “是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責以及沒有履行好職責時所應受的譴責和制裁”[8](p15)；劉俊生則強調， “政府官員的政治言行若有悖于人民利益或者不被人民認可或接受，則必須承擔政治上的責任”[9](p45)。但是需要明確的是，承擔政治責任的主體并不限于政府官員。事實上，政治責任作為 “擔任政治體制中一定職位而引發的職責”[10](p66)，屬于所有行使特定的公共權力或者國家權力之主體承擔的責任類別。就執政黨而言，執政便是 “在國家政權中占主導地位、并通過國家政權將自己的治國主張貫徹于國家事務管理過程中的活動”[11](p14)，其本質就是行使國家權力的行為，在權力的具體行使過程中，形成黨組織和黨員之間不同的主體分工，同時也通過問責的形式要求相關主體承擔相應的責任，這些主體作為問責對象所承擔的責任之性質就可以歸為政治責任。

綜上分析，我們可以將黨內問責的內涵理解為：按照黨內法規或者其他黨內規范性文件，作為黨內問責對象的黨組織和黨員就其承擔的政治責任向問責主體進行說明并承擔違反責任之不利后果的一種過程機制。

（二）黨內問責中確立歸責原則的原因

作為黨內問責中的歸責原則，一方面是指對問責對象的政治責任在規范層面認定和歸結需要遵循的操作標準，另一方面還可以體現問責制度整體的價值取向。雖然目前學界對黨內問責的歸責原則問題關注度較低，然而這一問題在黨內問責制中并非不重要，恰恰相反，歸責原則的確立是黨內問責制度規范化建構不可或缺的一部分，具體原因可以從下述幾個方面加以闡明。

首先，問責對象的范圍需要通過歸責原則加以判斷和認定。不可否認，問責機制構成的關鍵問題之一是要回答 “對誰問責” ，也就是必須明確問責對象的具體范圍。基于 “問責是由問責主體和問責對象構成的一種相互關系，問責對象的范圍往往形成于問責主體的審視標準和監督要求之中”[12](p15)，這亦說明問責主體對于問責對象的認定會遵循一些基本規則。雖然這些規則指向 “導致問責情形發生的客體和問責活動所針對的對象”[13](p107)，但是這些規則的生成依然要以責任的認定和劃分為基礎。換言之，責任的清晰認定是問責主體準確界定問責對象范圍的前提。所以，只有先確立作為元規則的歸責原則，進而才能通過其他規則的設定使問責對象的具體范圍得以明確。

其次，問責情形的設置需要符合歸責原則的邏輯設定。通常而言，問責情形的設置用以明確問責對象應當承擔責任的具體事由。至于列入問責情形的具體事由，除了需要界定違規失責的行為類型，還應當涵蓋其造成的損害后果。按照歸責的一般理論，損害后果是必不可少的歸責要件，而且違規失責行為與損害后果之間必須相關聯。對于違規失責行為與損害后果之間關聯性的構建，實際就是基于何種標準使二者之間形成具有追責意義的因果聯系，進而明確問責對象相應的政治責任。那么，如何確立這一標準使問責對象的責任得以最終確定，仍然屬于歸責原則的邏輯設定問題。由此表明，問責情形的具體設置需要與歸責原則的邏輯設定相一致。

最后，問責方式的適用需要遵循歸責原則。問責方式作為問責對象承擔不利后果的外在表現形式，具化為針對問責對象違規失責行為所施加的各種懲罰措施。實際上， “從構成性角度對問責加以理解，問責無疑包含著懲罰的要素”[14](p3)。通過問責方式的適用，使問責的懲罰和威懾功能在問責實踐中作用于問責對象，而如何合理充分地發揮這一功能，則關涉到問責方式具體適用的標準問題。具體來看，問責主體在適用問責方式時必須明確問責對象的過錯程度建立在何種標準之上并成為其應當承擔責任的基本條件，對此離不開歸責原則的構建，這也同時表明問責方式的適用需要遵循歸責原則的具體要求。

二、確定歸責原則的標準

正如前文所述，作為黨內問責制度的重要組成部分，歸責原則的價值及其作用必然與該制度的目標和功能相契合。對于歸責原則的確定，無疑應當以黨內問責的目標價值為導向，并且能夠實現問責制通常所具有的懲罰、激勵和回應之功能，具體的確定標準至少包括如下幾點：

第一，區分行為過程和結果并能夠形成對二者的雙重權衡。由于黨內問責的指向是問責對象需要承擔的政治責任，其本質屬于政治問責，這顯然不能等同于行政問責或其他問責形式。如果按照行政問責的邏輯，盡管其對行為過程和結果進行區分，不過這一問責模式主要以結果為導向，因而通常情況下 “行政結果問責比行政過程問責更為重要”[15](p94)。但在政治責任的評價和實現過程中， “對政治責任追究并不是要等到一項公共政策完全實施以后再來根據后果判斷，而是在一項政策實施之前或實施之中就要對其進行評價”[16](p52)。由此表明，黨內問責作為政治責任追究和實現的一種問責模式，其關注點不應僅僅落在行為結果上。尤其需要指出的是，為了貫徹全面從嚴治黨的要求，從嚴界定相關政治責任并加以追究已經成為黨內問責的基本要義，這也意味著必須設定與之相適應的歸責原則。可以認為，對于黨內問責而言，行為過程和結果均是作為歸責基礎的事實依據，那么在歸責原則的確立過程中，不但需要將行為過程和結果進行區分，而且應當在把握二者內在聯系的基礎上，分別對行為過程和結果加以權衡，從而既能夠為過程問責又能夠為結果問責構建較為明確的標準。

第二，實現約束和激勵的并重兼容。通常情形下對黨內問責功能的理解，主要聚焦于如何通過懲罰措施實現對權力濫用的約束，并以此為側重形成對該制度的邏輯認識。事實上，限制和約束權力的濫用只是問責制的功能之一，而 “一個運行有效的問責機制應具有激勵和約束兩種問責功能”[17](p93)。作為問責機制的激勵功能，一般體現為促使問責對象更好地提高治理水平或者改善公共服務質量，這一功能同樣為黨內問責所強調①盡管黨內問責與包括行政問責在內的其他問責形式存在許多不同之處，不過按照學界的普遍觀點，各種問責形式的目標指向和功能設定都會關涉到權力行使之社會公共性價值如何實現的問題。。這里需要進一步指出的是，黨內問責實現這一功能的方式主要通過隱性激勵而非顯性激勵。顯性激勵往往表現為滿足一次性或者短期的直接利益訴求，屬于短效性激勵工具，一般不能適用在基于長期性的政策制定和組織管理行為而形成的問責中。與顯性激勵不同，隱性激勵是通過長期執政的良好聲譽和任職保障帶來的長期利益加以體現，這既符合黨內問責的激勵目標又不至于否定問責制本應具有的約束功能。實現黨內問責這兩種功能的并重，無疑就成為歸責原則的確立標準。不僅如此，激勵與約束在某種意義上又可以相兼容進而更好地強化問責成效。簡言之，只要運用的激勵工具使積極履行責任所獲得的效用大于拒絕履行責任時的潛在利益，激勵便可以兼容約束，同時這也要求歸責原則的設計能夠實現二者的兼容。

第三，體現對民意的回應。對于現代問責制的構建而言，除了要求從科層組織管理的角度形成上下級之間的責任關聯性，還應當能夠回應民眾的意見及需求。特別是在問責制指向政治責任時，更需要認識到政治責任主要是基于民意或者政治利益而產生的，這一點不同于基于行政組織內部的上級期望和命令而生成的所謂官僚責任[18](p197)。由于黨內問責追究的主要是問責對象所承擔的政治責任，必然直接包含著回應民意的功能。根據這一功能凸顯的效果，可以緩解民眾的不滿情緒，為民眾有效參與社會管理提供條件。而從政黨的執政邏輯與追求來看， “強化與社會的溝通、關聯與互動，提升政黨對社會的適應和回應能力，是現代政黨著力追求的目標”[19](p33)。在這一意義上，黨內問責通過回應功能彰顯了相同的政治價值目標。不過需要注意的是，部分民意中摻雜著激憤、誤解和偏見等非理性因素，在回應功能的具體實現過程中應當對其加以甄別并審慎對待。據此，黨內問責歸責原則的確立同樣要基于政治的考量標準，使黨內政治責任的認定和歸結既不會受到非理性情緒因素的支配，又能夠充分體現對民意的回應。

三、對既有歸責原則的審視和反思

（一）既有歸責原則的規范架構與類型區分

目前黨內問責主要以黨內法規為規范載體，由此表明需要按照黨內法規的體系框架形成對問責規定的整體認識。根據中共中央辦公廳法規局的統計，從1949 年10 月至2021 年6 月由黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定并仍在生效的黨內法規主要有211部，依照黨內法規制度體系 “1+4” 的框架則可以將其分為黨章以及黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規4 大板塊[20]。通過對這些現行的黨內法規加以梳理，其文本內容涉及黨內問責的有129 部，占比約為61.1%，這也充分反映了以問責為中心的黨內治理邏輯。就涉及問責規定的黨內法規而言，其中既包括專門規定黨內問責的法規文本，也有只包含問責條款的許多其他法規，這些黨內法規在其制度體系中的分布情況如下（見表1）。

表1 ：文本內容涉及黨內問責的黨內法規之分布

從專門規定黨內問責之法規文本的分布情況看，集中于黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規這三大類別之中，共計12部法規，有關黨內法規名稱及具體分布情況如表2所示。

表2 ：專門規定黨內問責的黨內法規之文本分布

由于在 “1+4” 框架下黨內法規的分類是按照 “規范主體、規范行為、規范監督” 相統籌相協調的原則和標準加以明確的[20]，其主要著眼于從宏觀層面來劃分調整對象，這就表明調整對象可以進一步細化，而且 “黨組織的職責，黨組織的工作，黨的建設，黨組織的監督等黨的活動在實踐中又有交叉”[21](p39)，于是還存在調整對象細化后使某一具體行為或者事項為不同類別的黨內法規交叉調整的情形。對此，黨內問責作為黨的監督、激勵、懲戒、保障等一系列行為活動中更為具體的類型和機制，一方面主要通過黨的監督保障法規專門加以規定，另一方面仍然會成為其他類型的黨內法規調整之對象，使其受到交叉調整，從而分別形成全面規定黨內問責基本制度的基礎性法規和用于確立某一特定領域問責制度的專項法規。其中，作為黨的監督保障法規之一的《問責條例》，屬于黨內問責領域的基礎性法規；其他11 部法規屬于專門就某一特定領域的問責問題進行規定的專項法規，這些特定領域涉及黨的領導、自身建設和監督保障等不同方面。毫無疑問，以這12 部黨內法規為主構成的黨內問責制度體系自然也就成為用于分析其歸責原則的規范載體。

通過分析可以發現，目前黨內問責制未對歸責原則做出比較明確的規定，僅在專門規定黨內問責制的部分黨內法規中對歸責原則設定的價值取向進行了概括性闡述。例如，《問責條例》第三條給出問責工作六項原則，其中 “依規依紀、實事求是、權責一致、錯責相當” 都屬于設定歸責原則應當遵循的價值要求；又如，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第三條同樣強調對黨政領導干部問責應當 “實事求是、權責一致” 。這里，盡管可以從某種角度認為上述規定也是對歸責原則價值內涵的表達，但是歸責原則不僅要 “解決‘憑什么’追究責任的理由問題”[22](p27)，而且應當作為一種認定和歸結責任的可操作標準加以明確，因而在明晰歸責原則之價值取向和設立標準的前提下，還需要考察法規文本中的具體歸責事由進而再對歸責原則加以界定。經由對黨內問責制度體系中不同黨內法規文本內容尤其是歸責事由的進一步分析研判，則發現可適用的歸責原則并非單一而是呈現多元化，需進行類型區分。據此，可以對目前黨內問責適用的歸責原則區分出三種不同類型，分別是行為責任原則、結果責任原則和過錯責任原則。

作為歸責原則之一的行為責任原則，主要是指問責對象實施了違反黨內法規的行為，無論是否存在過錯或者相應的行為結果，只要其違規行為及過程一經發生，問責對象就應當被問責。這一原則在歸責事由中通過對違規行為的不同表述方式加以體現，常見的表述有兩種：一種是直接表明行為構成違規，通常用 “違規……” “違反……原則” “不按照規定……” “與……相違背” 等文字加以表達，如在《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第五條第一款第（二）項中 “作出的決策與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的” 即為此種表述方式；另一種是僅對行為特征進行描述，例如《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》第十八條列舉作為歸責事由的行為就使用 “阻撓” “干涉” “瞞報” 等動詞體現行為特征。從本質來看，行為責任原則將問責對象的主觀意志融合于行為的客觀表現，彰顯了以行為和過程為導向的歸責思維。

與行為責任原則相同，結果責任原則也不考慮問責對象是否存在過錯，不過與之不同的是，結果責任原則以問責對象特定行為所造成的消極后果作為其承擔責任的判定標準。這一原則無疑建立在區分行為過程與結果的基礎上，同時還需要進一步指出的是，該原則強調行為導致的后果須達到一定的嚴重程度才應當展開問責。關于這一原則的規定方式，主要體現為明確表述歸責事由所包含結果的嚴重程度，常用 “造成嚴重后果” “造成惡劣影響” “造成重大損失” 等描述結果程度的語詞突出表達目的，如《問責條例》第七條第（九）項對予以問責的情形表達為因履行管理、監督職責不力導致職責范圍內的各類事故、事件 “造成重大損失或者惡劣影響” 。不難看出，結果責任原則的適用直接關乎 “執政的公正性與執政效果如何” ，表明 “對結果的高度重視和對公正更加嚴格的要求是政治責任的關鍵”[23](p60)。

區別于以上兩種歸責原則，過錯責任原則以問責對象的主觀意志而非行為和結果的客觀表現作為判定依據，只有問責對象在主觀上存在過錯才適用該原則，其過錯包括故意和過失。這一原則往往在歸責事由中通過對過錯的各種表達方式加 以 體 現，常 用 “不 力” “不 當” “失 當” “失 察” “失誤” 等語詞用于描述過錯程度，如《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第十六條第（二）項中的歸責事由被表述為 “履行領導、統籌、牽頭、配合、監督等執規責任不力” 。如果從具體適用的角度審視，過錯責任原則要求問責對象的 “主觀心態要與政策失誤或負面事件有因果關系”[24](p8)，而且既可以是直接因果關系，也可以成立間接因果關系①由于黨的領導干部是黨內問責的主要對象，其承擔的更多是領導責任，并不能因為其失職失責行為未直接產生不利后果而免于問責追責，所以在因果關系方面還包括失職失責行為與不利后果之間形成的間接因果關系。參見鄧峰：《領導責任的法律分析——基于董事注意義務的視角》，《中國社會科學》2006年第3期。。

鑒于上述三種歸責原則并未直接在法規文本中形成概括性表述，只是通過不同歸責事由的適用加以體現，經由統計分析可知，黨內問責制度體系內各類文本列舉了330項歸責事由，這些歸責事由對三種歸責原則的適用比例存在著明顯差異（見表3）。其中，適用行為責任原則的歸責事由所占比例最高，超過了其他兩種歸責原則適用比例之和；適用數量居次的為結果責任原則；適用最少的則是過錯責任原則。可以認為，歸責原則的多元化設定及適用使黨內問責的精準性得到了進一步提升。

表3 ：黨內問責中歸責原則的適用情況

（二）歸責原則規范化構造問題之反思

盡管黨內問責的規范化程度隨著黨內法規制度體系的日臻完善而得以不斷提高，然而根據上文的分析就會發現，現行黨內法規文本并未對歸責原則進行充分的規范化構造，其中存在的問題和不足之處可以從以下三個方面加以總結和反思。

第一，從歸責原則的整體架構來看，缺乏從價值理念到類型設定的規范銜接，造成歸責原則的性質及其內容含混不清。《問責條例》作為黨內問責領域的基礎性法規，同時又可視為 “黨內問責制度規范化的標志”[25](p56)，無疑應當率先形成對歸責原則的整體架構，但是綜觀其文本的表達與構成，僅在條文中明確了問責工作的指導思想與基本原則，以此形塑歸責原則應當具有的價值理念，而對于歸責原則的一般內涵并無規范性界定，需要直接在歸責事由中將不同類型的歸責原則進行提煉和區分，這就割裂了歸責原則的價值理念與本體設定之間的規范聯系。同樣地，考察歸責原則在其他黨內問責之專項法規中的設定方式，依然缺乏從價值理念到類型設定的規范銜接，無法找到表述歸責原則內涵的具體規范。以《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》為例，雖通過第四條確立了追責問責的總體原則，卻在未對歸責原則做出明確界定的情形下直接由后續條文來列舉各類歸責事由。由于相關法規文本缺少歸責原則的確認性規范用以實現該原則價值理念與類型設定之間的銜接，也使學界對歸責原則的性質與內容存在認識上的誤區①例如，有的學者未能認識到黨內問責中具有宏觀指導意義的工作原則與用于具體責任認定的歸責原則之間的區別，將黨內問責工作原則等同于歸責原則。參見伍華軍：《論黨內法規責任及懲處追責機制》，《黨內法規理論研究》2019年第1期。。如果既有的理論成果和法規文本都不能充分明確歸責原則的性質及其內容，就會影響到黨內問責的精準且規范適用。

第二，各類歸責原則的適用對象未做明確區分。現行黨內法規主要以數量和性質作為依據將問責對象分為兩類：一類是個體層面的黨員領導干部；另一類是體現集合性的各級黨組織。根據以上分類，不同的歸責原則分別能夠適用于何種對象應當在法規文本中做出具體規定。不過，就目前歸責原則的規范構造而言，無論是作為黨內問責基礎性法規的《問責條例》還是黨內問責的其他專項法規，都未對適用對象進行明確區分，只是通過不同歸責事由給出各類歸責原則的適用要求。這一未加考慮對象性質的歸責原則構造方式，極易導致歸責原則的適用對象囿于個體而忽略組織存在的意義，造成問責實踐中以個體問責替代組織問責的現象。事實上，僅僅 “要求特定組織成員對集體決策失敗承擔全部責任，不僅違背在集體決策體制中所有組織成員共同行使決策權力的客觀實際，而且給想要逃避責任的組織成員提供了便利”[26](p64)，因此對不同歸責原則的適用對象進行區分乃是準確界定其責任范圍的基本前提。

第三，不同類型歸責原則的適用邏輯和比例無法使黨內問責的功能得到最大程度發揮。誠如前文所言，黨內問責既要從預防和懲治黨內權力濫用的角度出發體現懲罰功能，又必須能夠有效激勵各級黨員領導干部和黨組織提升治理水平和服務質量，這些問責功能的充分實現是歸責原則得以確立并適用的核心目的和重要標準。依照已知的分析結果，行為責任原則在歸責事由中的適用比例遠高于其他兩類歸責原則。由于這一歸責原則形式上只考察相關行為過程從而可以通過較低的適用門檻形成較為廣闊的問責范圍，同時該原則又在規范選擇適用的數量上占優，這就說明對問責對象的懲戒和約束力度較強。盡管部分黨內法規在問責制度的設計上增加了免責條款，但是就《問責條例》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》等包含免責條款的法規內容而言，用于免責的事由表述較為粗略，而且免責條款通過 “可以” 這一措辭的使用表明自身屬于選擇適用而非強行適用的規范，毫無疑問，黨內問責制仍然較為嚴格地堅持歸責原則的適用標準且并未明顯降低問責強度，也因此被視為一種 “壓力型責任制度模式”[27](p9)。從黨內問責所要實現的懲罰功能來看，此種歸責原則的設定與適用邏輯無疑與之充分契合，而隨之產生的問題就是無法有效發揮制度的激勵功能。一旦黨內問責缺失了激勵功能而過于強調懲罰功能，一些黨員領導干部為了避免動輒得咎，會以獨善其身、消極無為的態度來履行義務，使其履職盡責的積極性、主動性和創造性遭到削弱。由此可見，現行黨內法規對于不同類型歸責原則的適用邏輯和比例設定無法最大程度地發揮黨內問責所有的功能。

四、黨內問責中歸責原則的完善

如何對歸責原則規范構造中存在的不足進行完善，既需要從宏觀體系構建和配套制度層面加以反思，也需要就重構規范的具體結構和內容方面展開進一步思考。據此，可以給出如下幾項具體的完善建議。

首先，采用一般條款和類型化設定相結合的方式進行歸責原則的構造。所謂的一般條款，主要是指就某類事項或者某種行為模式做出一般性、概括性規定的一種規范形式，其通常用于構建和表達某項制度的核心內容與價值。許多法律規范往往采用一般條款形式，這樣 “更符合人們對法規形態的認知，也更符合成文法背后的邏輯”[28](p268)。從黨內法規自身的法規屬性以及問責制度規范化、體系化的建構要求來看，歸責原則同樣能夠通過一般條款的形式進行構造。按照一般條款的特點和功能，有關歸責原則的一般內涵及總體適用要求可以由該條款加以明確。不過，一般條款只是對歸責原則的內涵和適用問題作出原則性、概括性的表述，其雖然確立了歸責原則的地位和性質，但是并沒有使歸責原則具備較強的可操作性。而在構建歸責原則時，不僅需要 “使用規范概念，確保概念之間邏輯清晰” ，還應當避免 “僵硬定義的描繪力不足” “減少概念解釋和適用時的爭議”[29](p84)，這說明僅僅發揮一般條款的作用并不能完全實現歸責原則的構造目標。鑒于這一點，以一般條款的表達為基礎，歸責原則需要展開具體化的構造。考慮到部分黨內法規已經通過對歸責事由的列舉而形成了歸責原則的類型化區分，那么歸責原則的具體化實際上就可以運用類型化設定的模式得以初步完成。作為歸責原則的類型化設定，應當在一般條款的引導下，分別對行為責任原則、結果責任原則和過錯責任原則做出明確區分并形成包含具體內容的規范模式。通過一般條款和類型化設定的結合，使歸責原則的一般內涵與具體類別之間具有清晰的層次性和邏輯性，在此基礎上，歸責原則可以更好地實現規范化、體系化的構造目標。

其次，建立適合歸責原則具體化適用的責任清單制度。通常認為，責任清單制度是將相關主體所需承擔的責任事項通過清單方式列舉并加以確定的一種制度形態，具有責任主體清晰化、責任鏈條可視化和責任內容具體化等特征。近年來，這一制度的建立和完善，為地方黨政部門權責配置改革提供了重要制度化平臺[30](p101)。由于責任清單制度能夠體現較為明晰的責任關系而使黨內問責的精準性得到進一步提高，因而可以確立為進行歸責原則具體化構造的制度載體，有助于在區分適用對象的基礎上更加準確地設定不同類型歸責原則的適用情形。從清單的類別上看，既有需要嚴格遵守所列事項的正面清單，又有對不履行職責或者不正確履行職責的情形加以列舉的負面清單，歸責原則的具體化適用將主要立足于后者的設計。在進行負面清單的設計時，應當做到 “清晰呈現職責、職責之間關系和問責機制的基本情形”[31](p451)，完成對組織層面的歸責事由和關涉個體的歸責事由之區分，使問責對象和歸責事由具有對應性，由此能夠為歸責原則的具體化適用和責任的精準認定提供制度保障。

最后，明確和細化免責事由的內容。鑒于當前黨內問責以行為責任原則為主的歸責原則適用方式未能兼顧約束和激勵兩種功能的發揮，需要重新確定不同類型歸責原則的適用范圍和方式，對此主要有兩種備選方案：一種是通過對所列舉之歸責事由的增減直接調整不同歸責原則的適用比例；一種是運用容錯免責機制對不同歸責原則的適用范圍進行間接修正。對比兩種方案，第一種的實現難度要遠高于第二種，究其原因在于：一方面，現有歸責事由的數量龐雜，較之容錯免責機制的具體設計，其重新歸納和分類的構建過程更加復雜；另一方面，從操作層面來看，無法保證不同歸責原則的適用比例總是能夠固化并處于合理配置的狀態。事實上，運用容錯免責機制對不同歸責原則的適用范圍進行間接修正才更具有可行性。根據現行黨內法規的結構特點和問責制度的架構方式，容錯免責機制的構建可以通過進一步明確和細化免責事由的內容而展開。具體而言，免責事由的內容既需要依據效力標準加以明確，又需要權衡歸責原則的嚴格程度與容錯免責效果之間的關系來對其進行細化。對于效力標準的設定原因，主要是由于問責實踐 “對政策文本寬嚴尺度標準的把握不一樣” 導致 “在處理‘容錯’限度與‘問責’力度的關系時存在一些分歧和差異”[32](p60)，而明確的效力標準能夠消解這些分歧和差異。那么，按照規范的構造特點及效力標準的體現方式，免責事由可以分為強行適用的事由和選擇適用的事由，前者通過規范載體中 “應當予以免責” 的文字表述來體現其必須被適用的效力要求，后者通過規范載體中 “可以予以免責” 的措辭方式來表明自身的適用只是一種相對意義的選擇而并不具有絕對效力。結合效力層面的界分，同時展開對免責事由具體內容的細化。這里，可以將能夠對所有歸責原則的適用進行抗辯之客觀事由作為強行適用的事由加以確立，包括不可抗力、現有社會技術條件下無法預知之情形等；其他依據主觀意志或者能力形成的抗辯事由界定為選擇適用的事由，如在集體決策中提出過反對意見或者保留意見、向上級提出保留意見后執行上級決定等。經由對免責事由的效力確認和內容細化，使不同歸責原則的適用范圍得到間接修正，從而有助于最大程度地發揮黨內問責的所有功能。