歐洲能源戰略與中歐產業合作的切入點探析

孫 峰

（廣東科技學院， 廣東 東莞 523000）

0 引言

在歷史上，工業革命首先在歐洲興起，在歐盟各國進入現代工業社會的進程中積累了最多的溫室氣體排放量，歐盟各國的歷史溫室氣體累計排放量達到全球的25%。隨著歐盟各國陸續進入后工業化時代，大量工業產能向第三世界國家轉移了。在2021 年，歐盟各國的溫室氣體量仍占全球總排放量的10%左右。中國進入工業化社會較晚，同時也承接了大量的工業產能轉移，雖然歷史排放量少，但是，2021 年中國的溫室氣體排放量占全球的30%[1]。隨著應對氣候變化問題和減少溫室氣體排放逐漸成為國際共識，2018 年11 月歐盟委員會首次提出2050 年前實現氣候中性的遠景目標，2020 年歐盟委員會向聯合國提交《長期溫室氣體低排放發展戰略》，正式承諾在2050 年前實現氣候中性。2020 年，中國領導人也在聯合國大會上作出實現“雙碳”目標的中國承諾。在全球的氣候行動中具有里程碑意義。

1 歐洲的新能源政策法規制定和市場機制的設計領先

歐洲的自然稟賦決定了其自身的化石燃料資源遠遠不能滿足社會發展的需要，需要大量進口。所以，歐盟扛起碳減排的大旗，不斷在國際間推廣應對全球氣候變化的理念、政策和技術標準。

1.1 歐盟的技術路徑和法律框架

2011 年，歐盟發布了“2050 年能源路線圖”，通過能源創新，計劃按4 種技術路徑來實現2050 年碳中和的目標，最終實現能源供應的90%以上為新能源，達到自給自足。這4 條技術路徑分別是提高能源利用效率、發展可再生能源、有效利用核能和碳捕捉（CCUS）與碳封存（CCS）技術[2-5]。需要注意的是，英國在2020 年正式脫歐后，2021 年10 月也發布了自己的低碳戰略創新計劃《凈零戰略》，提出的發展技術和路徑與歐盟正在推行的“2050 能源路線圖”大同小異。

歐盟2050 年碳中和戰略部署包括：最大限度提高能源效率，包括零排放建筑；最大限度部署可再生能源電力，使歐洲能源完全脫碳；促進能源系統的電氣化；構建清潔低碳安全高效的能源互聯體系；推出無碳、互聯和自動化的道路交通出行；打造具有競爭力的歐盟產業和循環經濟；開發智能高效互聯的基礎設施；促進可持續的生物經濟發展，創造必要碳匯；通過碳捕集和封存解決剩余的碳排放；零碳技術研究、創新和部署；動員和引導可持續金融和投資，投資綠色基礎設施。

實現2030 年減排55%一攬子計劃（立法舉措）的主要內容有：將歐盟碳排放交易體系擴展到航運，并建立獨立的道路運輸和建筑排放交易體系；更新成員國減排目標；加強農林部門的貢獻，到2030 年，溫室氣體凈清除量至少為3.1 億t 碳當量；修訂汽車和貨車碳排放標準，2035 年起，銷售的車輛為100%零排放；到2030 年，可再生能源占比從之前的32%增至40%；能源效率從32.5%增至36%，一次能源消耗增至 39%；修訂能源稅收指令，更新能源產品的范圍和稅率結構；建立碳邊境調節機制，與歐盟碳排放交易體系并行運作；修訂替代燃料基礎設施指令，加速充電樁等的建設；促進可持續航空燃料的開發；促進船舶使用更環保的燃料；設立社會氣候基金，為弱勢群體提供支持和投資；修訂建筑能源性能指令；減少能源部門的甲烷排放；修訂天然氣能源計劃；開展氣候外交；支持《聯合國氣候變化框架公約》和其他國際論壇的氣候議程；制定雙邊和國際層面的政策以及措施；向發展中國家提供綠色金融支持等。

1.2 俄烏沖突助推了歐洲新能源政策的加快實施

2022 年，受到俄烏戰爭影響，歐洲天然氣與石油的供應存在較大風險。在過去的一年里，歐洲能源價格暴漲，歐洲主要工業國家的某些特定行業近乎“休克”。從經濟周期的角度看，歐洲能源供需矛盾短期激化，反而推動了歐洲新能源計劃加速落地。在2014年，歐盟制訂的2030 年可再生能源規劃設定目標為27%。近年來歐盟不斷上調該目標，2018 年改為32%，2021 年又上調為40%。俄烏沖突開始后的幾個月，在極度的能源供應短期壓力之下，2022 年5 月，歐盟發布了名為“REPowerEU”的行動計劃，再次提議將目標上調至45%。同時，又在該計劃中詳細描述了非常具體的行動目標，2030 年，風電累計裝機480 GW。2025年，光伏裝機量超過320 GW，到2030 年，光伏裝機量將接近600 GW。2022 年以來，歐盟各成員國與英國陸續出臺了配套政策。

鑒于歐盟曾頻繁上調政策目標，筆者認為，本次目標依然較為保守，歐洲風電與光伏的實際增速會超出預期，其他種類的新能源投入也都有增加。

1.3 歐盟強制落實歐盟碳邊境調節機制（CBAM，即“碳關稅”）

2022 年12 月，在幾次修改后，歐洲理事會和歐洲議會通過了CBAM 法規的最終文本，計劃碳邊境調節機制于2023 年10 月1 日生效，將于2026 年正式征收。作為全球首個生效的“碳關稅”，CBAM首先涉及電力、鋼鐵、水泥、鋁、化肥和氫氣六大行業以及特定條件下的間接排放。將于2026 年開征，碳關稅覆蓋范圍會陸續加入更多下游產品。2030 年后，該機制將陸續覆蓋所有行業和產品。非歐盟生產商未來想在歐盟銷售相關商品，必須為碳排放付費，補繳的稅額就是生產國碳價格與歐盟碳價格的差價。歐盟CBAM在初期只納入6 個行業。短期而言，中國的電力、水泥、化肥和氫氣出口歐盟的非常少，受影響的主要是中國鋼鐵和鋁制品對歐盟的出口，涉及金額也不是太多。但是，如果未來歐盟將CBAM覆蓋范圍延伸至下游產品，我國對外出口的主要產品，如機電產品、電器產品和車輛類產品等，都在覆蓋范圍內，將受到非常巨大的影響。

歐盟由于在應對氣候變化行動中啟動時間早，擁有具有相對優勢的能源電力結構，在氣候行動中更關注市場機制、價格機制和知識產權等的作用，重視通過積累的新能源技術來重新獲取主導地位，且希望在技術、效率、融資和數字應用等方面的有利位置，轉化成金融和貿易方面的優勢，因此，歐盟非常熱切于能源轉型的機制推廣[6-7]。歐盟設計的碳邊境調節機制與WTO 的現行國際貿易規則是相悖的，雖然中國、印度、東南亞國家和非洲的發展中國家都對此提出過批評，但歐盟強制推動該機制落地，利用碳邊境調節機制對其他國家施壓。在與歐盟諸國的合作中，中國首先要面對的是國內以煤炭為主的能源結構轉型會長期存在，這將給中國的氣候行動和參與氣候談判帶來較大壓力。但是，中國齊全的制造業門類，強大的工業產能和作為全球價值鏈中的重要供應商與歐洲的互補關系，給了中國豐富的博弈手段。同時，中國在低碳技術積累和標準制定的影響力方面已經有了較強實力。因此，中歐新能源領域的合作必然呈現出互相滲透、布局、合作和競爭并存的復雜局面。

2 中歐首要是在市場機制上進行合作和對接

2.1 市場準入和能效合作

中國是歐盟長期的最大的進口伙伴，同時，中國也是歐盟的第三大出口市場。商務部2021 年的數據顯示，中國對歐盟出口的主要產品大類為占比達到56%的機械設備和車輛（如：新能源汽車），和占比達35%的其他制成品（如：家電產品）。歐盟對中國電子類產品和中間體的出口也在持續增長。這樣緊密的經貿關系需要中歐雙方在在能效標準、能效認證和綠色產品設計等領域加強合作和互認。中歐合作的目標：一是促進雙方產品標準的趨同和互認，互相敞開市場大門。二是防止歐盟方面激進地利于能效標準，擾亂中歐間正常的供應鏈結構。節能產品的生產與合作過去一直是中歐能源合作的重要內容，歐盟節能環保提升的重點領域就包含建筑節能、數字設備能效、能效投資和交通節能等，在歐洲工業產能萎縮的背景下，綠色交通工具、節能建材和節能照明等都是中國出口的強項。

2.2 碳市場和碳金融

歐盟碳排放權交易體系是全球最具規模、最為成熟的碳交易體系，其交易機制與《京都議定書》中的溫室氣體排放權交易機制是一致的，在國際交易市場上起到了示范作用。歐盟碳市場金融產品豐富、碳期貨交易活躍，歐盟碳市場參與主體多元，碳金融服務發達。中國在設計和建設碳定價機制碳交易市場的過程中，得到了歐盟的積極支持。2021 年，中國全國性的碳市場正式啟動運行，但對比市場覆蓋范圍、成熟度及碳價，中國與歐盟還存在較大差距。

世界各國不同的碳市場安排和碳定價差別很大。根據國際碳行動伙伴組織（ICAP）官網顯示，2022 年，歐盟碳市場均價為81 歐元/t。根據《2021 年中國碳價調查報告》，2022 年中國平均碳價預計為49 人民幣元/t。如果2030 年以后，發展中國家進入歐盟市場的產品都有補繳碳稅，此舉不但有補償歐盟產品在本地市場上的成本劣勢的直接效果，而且，在執行層面，參照現在諸多的關稅和非關稅壁壘，大概率會有國別分級和國家豁免等額外措施。中國與歐洲在碳價和碳稅領域的競爭和合作，一方面，是認真在這個領域內提升自身的不足，減少將來碳稅全球市場推廣帶來的沖擊。另一方面，也是維護中國在碳價和碳稅領域的定價權和影響力，有利于平衡目前飽受政治因素干擾的全球供應鏈體系。

2.3 綠色金融

ESG 是英文Environmental（環境）、Social（社會）和Governance（治理）的縮寫。它是一種關注企業環境、可持續發展、環境保護和社會責任等而非財務績效的投資理念和企業評價標準。前面談到的碳市場其實也是綠色金融體系的一部分。除了碳市場外，綠色金融體系在歐洲和中國都在廣泛推進，主要抓手是企業主體的綠色評級、綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色基金和綠色信息披露等一系列概念、標準和政策落地實施。中歐綠色金融雙邊合作，雙方可以從政策制定和實施、綠色金融創新產品的交流、金融市場的參與以及綠色金融能力建設等方面開展交流合作。由于綠色金融涉及金融部門和環境部門的協調合作，中歐雙方可以就可持續金融頂層設計與戰略制定，進行跨部門協調機制、跨領域立法經驗溝通，包括探討數據共享、政策評估等。雙方可以在《中歐共同分類目錄》框架下加深對彼此金融市場的理解，提高市場準入度，為雙方投資人改善信息透明度，并推動發行跨境可持續金融產品。基于中國和歐盟雙方在綠債市場都已經積累的豐富經驗，建議深入開展同儕交流，特別是在發行綠色主權債券方面的經驗以及探索公共機構如何在綠色金融領域，更好地發揮示范作用，落實綠色財政政策，交流公共機構綠色投融資的最佳范例。

2.4 中歐在第三方市場上合作

中國和歐盟認真落實碳中和目標，除了經濟模式和工業標準上競爭的一面，雙方也都有意愿把共識的部分在更大范圍內推廣，這是中歐之間創造的一種新型國際合作模式。2015 年6 月，中法兩國發表《中法第三方市場伙伴關系聯合聲明》，首次提出了第三方市場合作概念。法國也成為第一個與中國建立第三方市場政府間合作機制的國家。隨后，中法企業在中東歐、非洲和中東等國家聯合推進了多個示范項目，涉及的領域包括油氣田、核電、環保和機場等。除了法國，中國也和英國、意大利、瑞士等多國簽署了合作協議。其中，中法和中意之間的合作項目已經實施了多輪，顯示出巨大的合作潛力。

3 中歐能夠在技術領域展開更廣泛的合作

2022 年，由于俄烏沖突導致的巨大能源缺口，歐盟個別國家有重啟煤礦的計劃。之前，歐盟內部把核能和天然氣等歸為非綠色能源。但是，出于緩解能源缺口的目的，歐盟又重新認定核能和天然氣為“過渡性”綠色能源。在2022 年5 月，歐盟又新發布了“REPowerEU”行動計劃，再次上調2030 年的可再生能源占比目標為45%，顯示出歐洲各國開發可再生能源的堅定決心，可再生能源開發的進展或將不斷加速。歐洲新能源技術長期的積累，如表1 所示。

表1 歐盟國家新能源技術統計表

4 中歐新能源領域合作的挑戰和建議

2019 年3 月，歐盟委員會發布《歐中戰略展望》，將中國視為政治上的對手、經濟上的競爭者，不承認中國的發展中國家地位。雖然在同一份文件中聲稱：中國和歐盟是落實《巴黎協定》的重要伙伴，但又強調，將中國視為全球氣候治理的談判伙伴還是系統性競爭對手，取決于中國能否在以下同歐盟核心利益密切相關的領域談判中與歐盟保持一致，是否制定更強有力和可信的氣候目標以及能否進一步調整氣候和可持續性標準。中國經濟實力的持續提升帶給歐盟諸多疑慮，競爭加劇，這是中歐合作最大的問題。

4.1 氣候問題政治化和工具化的趨勢

1）歐盟貿易政策的變化，特別是碳邊境調節機制已經正式推出，將在未來激化貿易爭端。歐盟無視歐洲市場碳價和廣大發展中國家碳價的巨大差距，強制立法，刺激貿易伙伴國制定更高碳價，保護歐洲公司的競爭力。碳邊境調節機制不僅是歐盟采取的一種貿易手段，還有極大可能成為一種政治工具，對中國等發展中國家的氣候行動施加壓力。中國和歐盟在碳定價問題上的立場有很大的差距。

2）歐盟將中國技術標準化的推廣視為重要挑戰。歐盟希望推廣自己的技術標準，這樣可以使歐盟的知識產權積累利益最大化。而中國在“一帶一路”沿線國家中落實更多項目，推廣了中國的技術標準，把歐盟標準排除在市場之外。

3）中國和歐盟的產品綠色標準不一致，在歐盟市場準入方面，今后幾年會引起雙方持續的博弈。

4）美國因素對中歐的各項合作都有較強的干擾性。近年來，中美矛盾上升源于美國通過政治、軍事和經濟聯盟打壓中國的發展空間。歐盟各國往往在美國發起的行動中扮演追隨者的角色。在新能源領域，美歐試圖加強對綠色技術的主導，通過發起“跨大西洋綠色技術聯盟”的倡議，試圖打造與氣候相關的新規則，共同向其他國家施壓。2022 年的俄烏沖突使美歐在政治、軍事上有了更多的共識，增加了中歐合作的難度。

4.2 對歐合作的建議

以中歐之間的交流現狀來看，雖然歐盟各國深受美國的影響，但是，在新能源領域愿意與中國積極合作的依然是主流。因此，中歐間不論開展純技術合作還是經貿合作均有可行性，具體建議如下。

1）保護中歐間密切的貿易往來和雙向投資。2022年，歐洲的很多產業都受到了能源價格的沖擊，部分產能轉移出歐洲，中國就是一個重要的目的地。中國擁有門類齊全的制造能力、巨大的工業產能以及完整的產業鏈，歐盟各國想要維持產業鏈的完整，想要順利完成新能源轉型，離不開優質低價的中國產品支持。中歐在技術上，也日益呈現各有所長的局面。中歐之間在產業上互相投資布局，供應鏈互相嵌套的局面，是中歐經濟合作的基石，需要中歐雙方繼續培育，免受諸如“去風險化”這樣的口號干擾。

2）堅持中歐在市場機制方面的溝通與合作。2023年，歐盟加速實施碳邊境稅，體現出在經濟、科技和政治等不同領域的溢出效應。不僅對其他發達國家產生引領作用，還將在全球范圍內產生連鎖反應。雖然碳稅對各國影響差別很大，但可以明確的是，發展中國家將因碳邊境稅的實施遭受凈損失，而嚴重依賴高碳產品出口的發展中國家經濟將受到較大沖擊。中國堅持和歐盟的市場機制合作，體現在要發出中國的聲音，維護中國的利益。一旦將來G7 國家統一行動，再推出系列關稅非關稅壁壘時，中國能夠從容應對。

3）中國對歐盟要堅持重點技術合作。在我國實現“雙碳”目標的過程中，化石燃料將在很長時間內占據能源供應的最大份額。因此，需要吸收歐洲成熟的清潔煤技術，增加在風電光伏的技術和產品合作以及核能項目的技術交流。

4）堅持“一國一策”原則，根據歐洲各國對華友好程度，開展針對性合作。歐盟各國在新能源政策上進展不一，對華合作的態度也是不一致的。在全球推廣節能減排的大潮中，中國已經和歐洲對華態度積極的國家創造了很多成功的合作案例。如中法之間的合作項目已經出了第三輪清單，中意之間的合作也進行了第二輪。今后，與發展中國家的合作，尤其是在一帶一路沿線國家的項目中，可以積極創造更多的合作機會，通過實實在在的成功案例，吸引歐洲政府和企業積極參與進來，實現多方共贏。