行政事業單位內部控制存在的問題及對策研究

彭 劍

（重慶市開州區臨江鎮農業服務中心，重慶 405400）

行政事業單位在履行政府職能時，需要財政資金的供給保障，近年來，各地國有資產流失的新聞屢見不鮮，財政資金使用失當的案例時有發生，為了使財政資金的安全性、合理性和有效性提升，在加強行政事業單位內部控制的管理水平時，還需要優化國有資產資源配置，加強風險防范機制建設。目前，針對各級行政事業單位內部的管理問題，上至財政部下至區縣級財政，按層級下發了關于全面推行行政事業單位內部控制的規范和相關要求，其目的在于從單位、業務、信息系統三個層面來推進內部控制制度的建設，以便后期可以更好、更高效地對單位進行風險評估和控制。

一、行政事業單位內部控制概述

（一）行政事業單位內部控制的概念

內部控制是舉全單位之力，在單位內部從實施到監督再到后期評價的全管理過程。為了保證行政事業單位內控實施有效，國家在不斷摸索中制訂了一整套相對科學、合理的內部控制制度。施行內部控制的目的就在于有效提高風險防范化解能力，增強管理責任意識，提高財政支出透明度，防患于未然，提高服務于民的質量，建設優質的服務型政府，內部控制著眼于內部，關鍵在于控制，很大程度上就是要激發行政事業單位內部的監督機制和自我防范能力。

（二）行政事業單位內部控制的重要性

一套科學規范、運行有效的內部控制體系，可以對行政事業單位上至領導下至員工的行為加以約束和規范，從而減少財政資金的流失，提高公共資金的使用效率，保證單位經濟業務安全穩健運行。隨著社會的發展，大眾對政府部門的關注度持續提高，政府部門也抱著對納稅人負責任的態度規范各項行政事務，內部控制愈發強化也是勢在必行。

二、行政事業單位內部控制存在的問題

內部控制是行政事業單位管理工作的重中之重，能有效推進行政事業單位的規范化、科學化和信息化進程。隨著一系列政策法規的出臺，各單位對內部控制工作也愈加重視，但仍有一小部分單位在內控的運行過程中存在一些問題。

（一）思想意識薄弱，內生動力不足

內部控制建設是行政事業單位的“一把手”工程，本應該舉全單位之力積極應對。但從目前行政事業單位內部控制的實施來看，從上級到下級對內部控制的思想意識薄弱，一些領導認為原有的規章制度已經比較完善，即使沒有明確的內控規則，但也實行了類似的規章細則，現在的內控要求必要性不大。部分行政事業單位各業務辦公室雖然有相關的管理制度，但工作都是各做各的，離科學、合理運用內部控制制度的各種要求還相差甚遠。

財政部于2015年印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，所有文件的末端就在各單位的財務部門，有些領導主觀上認為各級行政事業單位的內控就成了財務部門的事情，因而單位沒有按照規范要求制定激勵約束制度，沒有對相關業務進行風險評估、自我評價和溝通匯報機制，也沒有對單位內部工作人員進行相關業務的指導和培訓，業務辦公室對內控也是一知半解，工作上思想陳舊、按部就班，導致了有些單位內部控制流于形式。

（二）內控制度不完善，沒有建立健全的內部控制制度

內部控制是相對復雜的運行體系，工作涉及到預算、收支、采購、資產管理、建設項目、合同管理、內外監督等各項活動，需要單位內部各部門的協作和配合。目前部分行政事業單位的內部管理制度，大都是針對獨立業務的管理制度，沒有建立健全、全單位聯動的控制制度。對于內控問題，一方面沒有根據國家相關制度制定及明確內部控制管理的要求以及各項業務操作的流程，也沒有對各科室具體的責任以及分工進行清晰梳理，不利于實現對內部控制的有效管理。另一方面，大部分行政事業單位沒有對具體的內部控制活動進行管理，如沒有對預算控制、資產管理等方面的管理體系進行管控，容易產生控制活動失效的問題，有的即使有這方面的規定和要求也并未切實實行，業務人員僅憑原有經驗或者圖省事隨意工作。

（三）業務管控不足，有待優化

預算編制存在無預算和超預算列支現象，或預算編制沒有細化到具體經濟科目，年中預算調整追加資金量較大，準確性不強。基層政府部門因為有行政單位和下屬事業單位，行政單位又分為人大、黨委、政府、財政和計生，在預算時沒有對應到相應的功能科目中而全部統一預算到了政府的功能科目。而且現今的基層政府部門都是行政和事業一本賬，公用經費統一收支，有可能行政的超標用事業的彌補，所以預算執行時支出不能逐筆核定，雖然減輕了行政事業單位會計工作人員的工作量，但從預算執行的角度來看，失去了預算的計劃力和管控力。

行政事業單位的財務部門除了日常的報賬、記賬、查賬和其他行政工作外，對本單位許多重要項目情況不了解，如事前的決策和招投標、事中的施工進度等，一般都是事前財政一紙資金文件，事后業務辦公室拿著項目施工單位的發票和監理公司出具的支付證書到財務辦公室辦理支付，不能對整個事項過程進行必要的監督和管控。

固定資產管理雖然有相關的資產管理制度，但在執行時存在一定漏洞。自行政事業單位實施集中采購以來，在采購方面得到了較好的控制，但后期的管理跟不上，沒有嚴格按照資產管理制度執行。如購入固定資產沒有對應到相關責任人，也沒有定期進行資產清理和盤點。

（四）專業化人員缺少，內部監督體制不完善

目前，對行政事業單位的監督依附于外部審計、紀檢、巡視、巡察和財政監督。按照上級審計機構要求也成立了內部審計機構，由于基層政府部門人手不足又沒有專業的內部審計人員，一般都是指定紀檢、財務或有過財務經驗的工作人員共同執行，在進行內部審計時主要針對經濟活動的審計，又以財務工作人員為主，就存在財務人員一肩挑，自己審自己的情況。財務人員又沒有除經濟活動外的其他項目經驗和能力，不屬于內部控制的復合型人才，不能對單位內部進行全面的自我監督，致使內部審計成為擺設，制約了行政事業單位內部審計的獨立性和監督力度。

（五）內部控制報告信息化建設滯后

行政事業單位的內部控制填報系統與預算管理一體化、部門決算系統、資產管理系統、政府財務報告系統、績效評價系統、政府采購系統沒有有效銜接，目前相關業務辦公室的數據資料也是各保存各的，沒有錄入到相應的系統之中或者沒有電子版本，在填報內控系統時責任人員大都是到各個業務辦公室索要相應的數據資料，有相關系統的數據也是導出后再導入內控系統內，如果溝通不及時就會導致在填報內控報告時進度緩慢，工作效率低下。而且有不少行政事業單位的內部控制報告是外包給有資質的會計事務所填報的，有可能會導致行政事業單位的財務數據泄漏。

三、加強行政事業單位內部控制的措施

行政事業單位應從內部控制的組織架構、控制機制、管理制度、控制崗位、財務信息編報和預算管理、收支管理、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理等方面加強內部控制的執行力度。

（一）強化思想意識和內生動力

除了加強行政事業單位工作人員責任擔當、遵守黨紀國法及始終為人民服務的思想意識外，在進行全面思想教育的同時還必須具體強化行政事業單位全體職工的內部控制意識，利用多種方式對行政事業單位領導層和工作人員進行有關內控的全方面培訓，包括內部控制的制度和流程、財政財務方面的知識、本單位的業務特性等。加強單位領導層認識到內部控制缺失與不足的嚴重性，在開展工作時對內控工作切實要求和支持理解，帶頭嚴格遵守并不定時地對內控工作進行檢查監督。只有各級領導對內控的認識提升到應有的高度，才能有效地領導并執行各級單位的內控工作。他們在內控規章制度指引下協調各業務辦公室、各崗位工作，營造良好的內部控制氛圍。通過培訓的手段來提高工作人員的業務水平和職業道德，促使行政事業單位各級工作人員對內部控制形成高度認識，并樹立責任意識。

（二）建立健全的內部控制制度

一整套完善的內部控制架構可以保證行政事業單位經濟活動的合法性和合規性、資產管理的安全性和有效性、財務信息的真實性和完整性，有效的內部控制可以提高風險防范化解能力，預防國有資產流失，避免發生違法違規行為。行政事業單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責，必須根據本單位的實際情況，結合國家頒布的一系列法律法規認真梳理本單位的各項業務并完善內部控制制度框架，讓行政事業單位內部控制工作有制度可依；并合理運用，做到有制度必依，工作時必須按照本單位內控規則辦事，每一步都要接受內控細則的約束與監督，不得圖方便、走捷徑；任何違背內控制度的行為，不管工作的結果和效率如何，都應當受到應有的處罰，必須做到違反制度必究。真正做到用制度管權、管錢、管人，讓制度滲透到每個工作環節，每件工作、每個步驟都在制度范圍內透明，最終形成風清氣正的長效管理機制。

（三）提高業務管控能力

《中華人民共和國預算法》的第二次修訂，對財政預算約束、對預算管理和監督提出了更高的要求。精細化預算是目前行政事業單位預算管理的著手點，對整個單位的資金使用進行系統的規劃后再科學的編制預算，逐個對應相應的類、款、項，盡量減少無預算和超預算列支現象，嚴格按照預算類別做相應的支出并定期進行對賬，上級財政也應該對重大項目的追加進行管控，盡量在年初預算時一步到位，減少不必要的年中預算調整，保證預算的預見性和全面性。強化財務部門和內部審計部門對重大項目的全程參與，盡量按照預算績效管理制度做到事前評估、事中監督、事后評價，重點事項責任到人，增強行政事業單位各級領導干部的成本意識和責任意識，從而規范政府的錢袋子。加強行政事業單位固定資產的管理，新購入的固定資產直接責任到人，并登記在冊，換崗輪崗時必須辦理移交手續，按規定程序不定期對固定資產進行盤點和清理，再根據盤點和清理情況有計劃、有針對地購入固定資產，并對固定資產的購入嚴格實施審批手續，以免造成不必要的浪費。

（四）加強人員培訓，強化審計與內部監督

行政事業單位應按規定合理設置內部控制機構，并保持獨立性和權威性。內部控制機構除了在機構決策中充當重要角色外，主要通過審計手段進行管理和監督，根據不相容職務分離原則，內部審計機構的負責人不應該由財務部門的負責人兼任，內部審計機構與財務辦公室也應該是兩個獨立的機構，只有將行政事業單位的內部審計機構獨立開來，才能提升內部審計的監督力度，杜絕基層財務人員既當運動員又承擔裁判職責的尷尬。任何工作都需要專業的人才，基層內控機構人員對機關事業單位進行常規監督管理過程中，必須對單位內部各部門工作業務有充分的了解，只有這樣才能獨立并高效地開展工作，因而專業的內部審計人員至關重要。行政事業單位應加強內部控制綜合型人才的培訓和培養，提高關鍵領域和關鍵崗位工作人員的專業勝任能力和職業道德素養，提升業務能力和綜合素養，依據國家相關法律法規政策，有條不紊地開展內部控制工作，以此來強化內部監督力度，提升行政事業單位的工作效率，更好地領導和服務社會各項工作。

（五）加強行政事業單位信息化建設

隨著信息化時代的到來，行政事業單位為了保障工作的高效開展，必須實現單位內部各部門信息及時并高度共享，這就要求加強內部控制報告填報系統與預算管理一體化、部門決算、資產管理、政府財務報告、績效評價、政府采購業務系統的兼容整合，實現各信息系統的有效銜接、數據共享和業務活動的信息化，在內部控制報告系統填報的時候，六大業務相互提取數據資料更加便捷，不用挨個業務辦公室索取資料，填報人員可以迅速通過內部網絡檢索查找各項數據，及時完成填報。可以通過信息共享系統定期和不定期地對各部門工作進行監督管理，這樣既達到了監督作用，又不必像以前一樣非要其他部門放下手頭工作，專門來配合內控部門進行審計，一舉兩得。總之，行政事業單位信息化的建設在促進內控填報便捷的同時，又強化網絡預警監督機制，有效預防國有資產流失。

四、結束語

建立健全的內部控制機制是保證行政事業單位各項經濟活動有效運行的有力措施，能提高風險防范能力。良好的內部控制運行環境需要在國家各項規章制度指引下，各級單位領導和干部共同傾力打造，需要在全體職工的共同配合和努力下，確保單位經濟活動在法律法規范圍內運行，使資產安全、信息真實完整，防止舞弊行為和腐敗現象，有效提高行政效能，遵行內部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性原則，使行政事業單位的內部控制發揮出應有的作用。