水利行政事業單位內部控制建設問題研究

高延霞

（新疆沙灣市水利局，新疆 沙灣 832100）

黨的十九屆五中全會的召開，其內容明確提出了經濟社會“十四五”規劃的發展目標。為了平穩達到經濟發展的目標，除了依托科技的發展成果，采用各項經濟措施，推進經濟發展外，內部控制建設亦扮演著不可或缺的角色。

一、內部控制的概念及作用

（一）內部控制的概念

內部控制的概念是指，為達到單位各項經濟事項風險控制的目標，通過對內部控制制度的建立、實施、執行，對單位各項經濟事項進行防范風險，從而達到管控的效果。單位的內部控制實質上是對單位發生的經濟事項的風險防范和管控。單位的經濟事項包含了年初的預算編報、日常的收支事項、政府采購事項、資產的有效管理、建設項目、合同管理等。財政部在2015年通過下發的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，指出行政事業單位實施內部控制建設既要包括單位各個層面，也要包括所有類別的事務。

（二）內部控制在水利行業所起的作用

第一，有利于合理保證水利行業各經濟事項的合法合規。水利行業行政事業單位執行政府水事職能，為了保證履行職能的合法有效，內部控制起到了保障作用。

第二，確保水利行政事業單位內部資產的完整、合理配置。內部控制對行政事業單位財產的安全完整、資產的有效配置、資產高效使用方面發揮了重大作用，避免了行政事業單位資產浪費、資產配置不合理、資產閑置等不合理現象。

第三，有利于合理保證水利行政事業單位預算、決算等財務信息的真實完整，內部控制制度的實施，確保了經濟事項各個環節的合法有效，從而保證了最終決算數據的準確和完整。

第四，內部控制實施能夠防范行政事業單位的舞弊和腐敗行為。行政事業單位內部控制通過資產的合理有效配置、資金的合理合規支出，來達到預防人員舞弊和腐敗行為的目的。

第五，內部控制能夠提高水利行政事業單位行使政府職能服務的效率和效果。內部控制的建立和實施，使行政事業單位的各項經濟事項都處于各方的監督和審計下，促使單位更加高效地行使政府職能，并且保證其合理合規性。

二、水利行業行政事業單位內部控制現狀

（一）對于內部控制缺乏有效的重視

近幾年，在當地財政部門的引導推動下，水利行業單位的內控建設已初見成效，但是由于時間短促，從單位領導層面到普通職工，對內部控制的認知仍處于初級階段。內部控制制度的建立，僅僅是一紙空文，與制度的執行實施存在著巨大的差距。單位整體不知內控從何開展，對內部控制的重要作用也是一知半解，重視不足、認知不夠，這也成了行政事業單位普遍存在的現象。單位的內部控制建設體系的執行機構也形同虛設。

（二）缺乏有效的內部溝通機制

當前，多數行政事業單位的內部控制建設只存在于財務部門，并未在全系統建立并實施。單位的各個部門、層面之間缺乏有效的信息溝通。內部控制的自我評價流于形式，不能有效遏制資產占用、管理低效等行為。

由于內部控制報告是財務部門進行編報，因此，從內部控制制度的建立，內控機構的設立，以及收支業務、工程投資、合同管理等業務層面的內控措施，都由財務部門獨自制定，并沒有將內部控制的理念認知擴展至其他部門。單位不具有協同攻關的共力，也沒有形成內控的廣泛共識。在實際工作中，深入認知的漏洞和廣泛共識的缺失，造成內部控制難以被各層面所重視。廣泛共識的缺失導致內部控制建設難以在內部全面開展，內部控制在實踐推進中，推進速度和實施程度都受到限制。

（三）內控執行監督不足，專業人才匱乏

社會經濟隨著科學技術的不斷更新而進入一個又一個嶄新的時代，促使水利行政事業單位需要緊緊跟隨其腳步前行，不斷提高自身的經濟管理水平和服務社會的能力，而內部控制的有效實施起著關鍵作用。水利行政事業各單位根據政策相關要求建立了內控制度，但由于得不到單位的普遍重視和經驗的積累，導致執行力度差強人意；由于單位的編制有限，各部門各司其職，沒有專門的審計部門監督內部控制制度的執行情況；單位缺乏一支具備審計知識的專業人才、對于內部控制具有研究精神的人員隊伍。

（四）信息化建設不足

目前科學技術迅猛發展，云服務、區塊鏈、數字化等信息科技不斷涌現，時代強烈要求內部控制制度信息化，而水利行業行政事業單位的內部控制嚴重信息化不足。

內部控制建設目前處于科學技術創新發展的新時代背景下，在這個大環境下，行政事業單位內部控制也彰顯出不足。內部控制信息化建設存在缺失，行政事業單位各部門之間信息溝通存在壁壘，信息流通不暢，這也造成了內部控制制度實施的效率不高，信息化不足，嚴重影響了內部控制實施的有效性，不利于單位整體的信息溝通與傳遞，不利于單位各類經濟事項全范圍實施內部控制。

三、水利行政事業單位內部控制的優化建議

（一）統一認知，提升對內部控制的重視程度

單位內部控制的建立和實施，只有在認知上從上至下達成一致、協同攻關，才能打下堅實的基礎。水利行業各單位應該深入理解內部控制本質、內容、方法等，結合水利單位實際業務特點，制定一套符合本單位實際業務情況的內控制度，并詳細提出相關內容的解釋，并與單位整體制度相協同，以此達成共識性成果。嚴格落實領導負責制，對于負責內部控制工作的領導實行問責制。對于無效或發生事故的負責人首先進行責任追究，從而加強內部控制制度的重視程度。通過前期密集培訓，加大單位全范圍內的培訓力度，從而形成單位內部統一而深入的認知。內部控制制度的建立應由各部門協同訂立，從單位各層次、各類別都具有可操作性，經檢驗具有有效性，使內部控制的落地平穩而有效。

（二）建立內控制度，成立內控機構

聯合單位各部門負責人，制定內控制度，要求符合單位水利工作實際業務環節，具有可操作性。各部門間對制度的實施、執行互相監督。成立內部控制職能部門，由財務部門牽頭，組織內控日常工作。對單位的預決算、政府采購、基建、資產管理、合同管理等進行溝通協調。

內部控制制度根據水利單位各類經濟業務，分析風險環節點，應包括業務運轉環節，業務運轉環節是水利行政事業單位行使政府職能的社會化職責，業務運轉是否合法合規、是否及時有效，是內部控制需要控制的風險點。內部審批環節，是各部門各職責崗位審批事項流程、權限劃定，尤其在“三重一大”事項中起著至關重要的作用。預算管理環節，預算控制是單位內部控制的重要控制方式，單位全過程的控制是否有效完成，存在巨大的風險隱患。資產管理環節，國有資產的合理配置、安全管理、有效使用、規范處置，無一沒有風險隱患。單據管理環節，單據承載者對各類經濟事項的原始記錄使命，保證單據的真實性、完整性，是單位內部控制中非常重要的一項任務。

內部控制制度建立以后，往往缺乏有效實施。造成此種情況的根源主要是單位內部審計等監督以及各部門之間執行力度不足。追本溯源，切實保證內控制度在實踐中有效實施的關鍵是具備一個有效的內部審計以及各部門之間的監督機制。首先，加強單位各部門內部控制執行機制的統一理念。聯合各部門一起，對如何有效執行內部控制，各部門間進行深入、積極探索，為內部控制在實踐中有效實施建立機制保障打下堅實的基礎，創造內部控制全面、深入實施落地的良好環境。其次，確保單位內部審計部門職責有效劃定以及切實履行。對于內部控制執行不力的部門進行追責，要求整改。強化各部門經濟事項程序合規，合法，結果有效。對各部門經濟事項的全過程進行追蹤審計監督，督促各部門的績效評價結果。最后，對關鍵崗位進行崗位責任制或輪崗制。盡量降低由于崗位設置不當導致的職責不明、分工不合理、舞弊隱瞞重要事項的風險。

（三）加強水利單位內部監督審計機制，培養高素質專業人才

首先，要在水利單位內部形成內部審計，其是內部控制制度有效實施的重要環節，此環節的有效實施對內部控制制度的有效落地起著至關重要的作用。

其次，要設立一個獨立于內部控制制度的專業機構，行使內部審計監督控制執行的職責。該機構應該由一些經過單位系統培訓，具備研究敬業精神的人員組成。該人員能夠領會內部控制制度的實施程序和意義，能夠最大程度地發揮審計人員的職責權限，把審計工作做到實處。此外，建立內部審計機構的審計制度。不但審計部門嚴格遵守，單位全體員工都要按照審計制度執行。

最后，提升專業人員的素質，需要做到以下幾點：第一，針對內部審計人員和內部控制機構人員進行定期系統專業的培訓，提高專業人員的業務水平和政治素質。嚴肅培訓機制，抓緊抓實培訓效果，對培訓中表現良好的人員給予鼓勵和獎勵。第二，嚴格落實領導責任制，督促相關領導對專業業務進行學習和掌握，形成上下皆重視、上下都協同的機制，為內部審計部門職責的有效行使，創造有利條件。第三，在審計部門內部加強問題分析處理能力，根據相關政策指引，明確問題存在的根源，提前進行警示提醒。強化風險管控，在堅持全面落實的同時，抓重點環節監督管控。

（四）加強信息化建設，提升內控的及時性和有效性

內部控制建設目前正處于更新換代、信息科技高速發展的階段，依托更高效更先進的信息技術，能夠更加快速、高效地解決內部控制建設所面臨的難題。為了有效地使用財政資金，發揮信息化的最大作用，首先，應根據水利行政事業單位內部流程程序，針對目前市場上的先進信息技術，進行符合自身實際情況的信息化技術的篩選。其次，經過篩選的信息化技術產品，要進行試驗運行，是否具有可操作性和有效性。再次，單位要對信息化技術產品進行全范圍的培訓、學習，不能把信息化技術產品停留于建設，而要加大使用力度。最后，形成內部控制信息化長效機制，不斷積累經驗，不斷完善內部控制建設的信息化程度。

信息化初步建立以后，通過信息收集、信息處理、信息傳遞，從而達到信息共享，打破各部門間的信息壁壘，促進部門間的良好溝通，加強部門間的信息對稱，有利于單位各項任務的圓滿高效執行。

（五）加強單位內部控制的評價與監督

提升內控的評價監督，不斷優化內部控制的內容，精簡內部控制程序，為編報完整質優的內部控制報告打下前期基礎。財政部在2016年通過《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，要求各單位內部對內部控制建設進行量化評價。2017年又對行政事業單位內部控制報告的編報、使用及信息化等提出了更高的要求，有利于促進內部控制建設平穩、有效落地，并發揮其應有的效果。為此，可以從以下幾方面入手：第一，成立行政事業單位內部評價機構，該評價機構應吸收各部門業務強、能力高的專業人員。其對單位內部控制流程非常熟悉，對內部控制的意義了然于胸，熱衷于內部控制研究。第二，制定出一套適合本單位實際情況，能夠給予與單位相關聯單位所需信息的評價指標體系。盡量以量化指標為主。該套指標體系要實用、有效，科學合理，能夠提供實實在在各部門需要的信息數據，能夠明確顯現各類經濟事項是否有效。第三，評價范圍涉及單位所有經濟事項，涉及單位內部各個部門，各個層次，包括所有經濟事項，也包括所有人員，確保內部控制的全覆蓋。財務人員作為單位內部控制報告編報的核心，具備較高的專業水平，財務部門應聯合各部門，對內部控制報告進行真實完整的填報，按照規定程序進行報送，力求制定科學、有效的內部控制報告。

四、結束語

內部控制保障著水利行業能夠按照政策的規定，合法合規進行經濟事項各活動的管理和實施，同時，也保障單位職能的正常行使，人員的合法合規行動。內部控制不但要覆蓋單位經濟事項單位人員，還要抓住重點性、制衡性、適應性原則，覆蓋單位各個層面，貫穿各經濟事項的全過程，以各環節存在的風險問題為主要對象，對其進行系統深入地分析研究，并做出對策決定，使單位在社會經濟的大潮中更好地履行公共職能。

綜上所述，水利行業內部控制建設對單位各項經濟事項的合法、合規，資產的安全、有效配置，人員活動的合理合規等都發揮了保障機制作用。內部控制建設在單位還存在各種各樣的問題，目前內部控制建設正處在向更高效、更科學、更信息化方向發展的時刻，為使內部控制的理論更好的執行，發揮其應有的效果，單位內部要構建一支業務強、專業精、品質過硬的團隊，發揮單位團隊精神，抓住內部控制所處的關鍵時期和有利環境，讓內部控制在單位的各個層面，在單位的各類經濟事項中充分發揮應有的作用。在不斷的探索中，水利行政事業單位應找到內部控制建設的實施方向，積累寶貴經驗，不斷深入前行，成為中國內部控制建設探索隊伍中的先行者。