“五社聯動”創新基層社會治理的實踐路徑

王才章，崔乃相

（井岡山大學政法學院/井岡山大學社會工作與基層治理研究中心，江西 吉安 343009）

基層社會治理是國家治理的重要組成部分。為了應對社會轉型帶來的挑戰，國家在基層社會的不同場域，鼓勵和推動治理創新，提高基層社會治理的效能。2021 年7 月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），當中明確提出“完善社會力量參與基層治理激勵政策，創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制”，這既為“五社聯動”提供了實踐依據，也使“五社聯動”成為創新基層社會治理的一種趨勢。自此，各地根據自身情況積極開展“五社聯動”，探索創新基層社會治理的實踐路徑。

一、“五社聯動”的基本內涵

“五社聯動”是對“三社聯動”的升級與發展，是在“社區、社區組織和社會工作者”的基礎上增加了“社區志愿者”和“社會慈善資源”兩個要素。這是因為在疫情防控期間，人們看到了社區志愿者和社區慈善資源兩股新力量的作用，于是將其吸納形成了“五社聯動”[1]。綜合現有政策文件、專家學者的研究以及各地“五社聯動”的具體實踐，本文認為“五社聯動”是在推進基層治理體系和治理能力現代化背景下，社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源這五個要素圍繞基層治理需求而協同開展的治理行動，目的是推動多方治理主體以社區為平臺實現共治，從而更有效地解決社區問題，滿足居民需求，提升基層治理水平。

（一）“五社聯動”的構成要素

按照《意見》中對“五社聯動”的界定，“五社聯動”由五個要素構成。第一個要素是“社區”。這里的社區不僅指空間范圍和居住意義上的社區，同時也指社區中最重要的社區黨組織和社區居委會這兩大治理主體。目前大多數研究側重于城市社區，但在鄉村振興、城鄉一體化發展及鄉鎮社工站建設背景下，也應給予農村社區更多關注和研究。有學者認為，社會工作有助于農村社區治理結構從單一主體型向五社聯動協同共治型轉變[2]。第二個要素是社會組織。社會組織是“五社聯動”中的組織載體，社會工作者、社區志愿者等要素作用的發揮在很大程度上要依托于社會組織。因為“五社聯動”主要立足基層社區，加之國家提倡大力培育發展社區社會組織，所以這里的社會組織以社區社會組織為主。第三個要素是社會工作者。社會工作者是“五社聯動”的重要推動者，一般是指通過全國社會工作者職業水平評價考試，并從事專業社會工作服務的人員。由于當前社會工作專業化和職業化程度不高，所以這里的社會工作者包括擁有社會工作相關專業學歷和接受過一定學時社會工作專業培訓的人員。第四個要素是社區志愿者。社區志愿者是指以社區為范圍主動承擔社會責任、參與社區服務與社區治理等活動，奉獻個人時間和資源的人，是“五社聯動”中不可或缺的參與力量。目前各地通過搭建志愿者驛站、社區互助之家等平臺，積極發動志愿者參與社區服務，推動志愿服務進一步發展。第五個要素是社會慈善資源。社會慈善資源是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式所提供的資源。各地通過成立慈善會、社區基金會等方式將這些資源集中起來，或者通過民政部門協調整合這些資源，為社會服務提供更多渠道，注入更多新鮮血液。社會慈善資源有助于增強“五社聯動”的服務成效，目前這些資源主要用于社區內的扶老、救孤、教育等方面。

（二）“五社聯動”中的聯動

“五社聯動”中的聯動，主要是指社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源五要素之間的聯動。目前學者認為“三社聯動”機制主要包括協作機制、協調機制和合作機制[3][4]，在實踐中形成了“社會組織委托型”“社工機構服務型”“項目指導型”“社區內部發展型”等模式[5]。湖北省是最先探索開展“五社聯動”的省份，并對其實踐模式進行了提煉，認為主要有社會組織卷聯型、社區志愿者卷聯型和社會慈善資源卷聯型三種[6]。從這些聯動模式名稱就可以看出，各地是根據當地實際情況，以某一優勢主體為中心，逐步帶動其他主體參與，來開展“五社聯動”的，其聯動也主要圍繞具體的服務或依托項目進行。這是一種比較現實的探索策略，因為在現實中各個主體的成熟度并不相同，也不是實力相當的，而是逐步參與、激活和發育的，所以需要有一個優勢主體來帶動。從各地“五社聯動”的實踐來看，也遵循這樣的規律，即由當地“五社”中的優勢主體帶動其他主體的參與，從而形成適合當地的“五社聯動”模式。

二、“五社聯動”培育基層社會治理主體

“五社聯動”是國家治理體系現代化進程中的基層社會治理創新模式，強調多主體參與，多方聯動協同共治。當前基層社會治理面臨多重挑戰，僅僅依靠基層政府單方面是難以應對的，需要社區、社會組織、社區志愿者等主體積極參與，相互配合。“五社聯動”能逐步突破政府單一治理的格局，帶動多個主體共同參與基層社會治理。

（一）搭建社區服務平臺

社區服務是社會治理的重要內容。隨著國家治理重心下移，社區成為關鍵的服務場域。在“五社聯動”的創新實踐過程中，首先要搭建社區服務平臺，其主要是圍繞改善社區服務設施和提升工作人員能力展開。近年來，國家自上而下推進各地城鄉社區規范化、信息化建設，社區綜合服務設施品質逐步改善。社區服務設施較為齊全，設備全面更新，服務規范也較為完善。在社區服務設施明顯改善的同時，社區服務水平也得到提升。一方面，各地民政部門和社區管理部門非常重視社區工作者隊伍專業化建設，通過專業培訓、持證上崗等方式提高了社區工作者的專業化水平；另一方面通過統一設崗招聘機制，改善了社區工作人員的學歷結構。此外，為了讓社區服務更便捷，多地圍繞養老服務、家庭服務、青少年服務等搭建了集成型社區整合服務平臺。

（二）開展社會組織培育

社會組織是國家治理體系的重要組成部分。當前國家非常重視社會組織參與社會治理，大力培育城鄉社區社會組織。社會組織是“五社”中的重要構成要素，有助于匯聚社區治理資源，提升基層社會治理能力。培育社會組織，可以從改革社會組織登記管理制度和提升社會組織能力兩方面進行。一是通過深化登記管理“放管服”改革，進一步簡化社會組織登記管理流程；二是推動市縣（區）、街道（鄉鎮）社會組織孵化培育基地平臺建設；三是通過政府向社會組織購買服務等形式引導社會組織參與基層社會治理，推進政府部分職能向社會轉移；四是政府出臺相關指導意見引導社會組織在提供社區服務、擴大居民參與、活躍社區公共文化等方面發揮積極作用。

（三）培養社會工作專業人才

黨的十九大報告強調要提高社會治理專業化水平。社會工作專業人才正好是利用專業方法技術開展社會治理的一類職業化人才。在“五社聯動”的創新實踐過程中，社會工作專業人才能更好地發揮其專業優勢，從而進一步提升社會服務水平。培養社會工作專業人才，主要圍繞培養專業社會工作者和培訓現有社會工作相關人員兩個方面展開。目前，我國社會工作發展不平衡不充分，沿海地區起步較早，發展相對較快，已經逐步形成一支職業化的社會工作專業人才隊伍；而中西部地區社會工作起步較晚，能夠提供專業服務的社會工作者相對較少，因此，不少地方主要是通過給予補貼鼓勵社區工作者、民政系統工作人員考取社工資格證，或通過政府購買服務建設鄉鎮社工站來實現專業人才培育的。

（四）營造社區志愿服務氛圍

志愿服務在基層社會治理中的作用越來越明顯，社區善治需要社區志愿者的積極參與。作為“五社”的一個組成部分，社區志愿者可以通過“五社聯動”更深入地參與基層社會治理。當前我國的志愿服務氛圍越來越濃厚，越來越多的人愿意參與志愿服務。各地在“五社聯動”探索過程中，主要是通過建立志愿者服務平臺，以及引導志愿者有目標地開展志愿服務來營造志愿服務氛圍的。不少地方建立了志愿者協會、愛心驛站、新時代文明實踐站、文化事業發展中心等志愿者服務平臺，有效地發揮了發布志愿服務信息和組織志愿者的功能。同時通過與社區、社會組織等主體聯動，引導志愿者在政策宣傳、環境保護、社區健康教育、公共文化服務等領域發揮作用。

（五）整合社會慈善資源

社會慈善資源可以是回應社區需求、推動社區治理的技術、資金、服務等，它不僅是“五社”的重要一環，還可以助力其他“四社”發揮作用。當前國家大力倡導發展社會慈善事業，積極動員各方面力量參與慈善事業。在“五社聯動”的創新實踐過程中，各地積極挖掘社會慈善資源，發動相關社會力量參與慈善事業，引導社區、社會組織、社會工作者積極整合相關資源。通過組織“愛心義賣”“慈善情暖萬家”“建設慈善書屋”等活動，不少社區不僅營造了慈善氛圍，匯聚了慈善資源，還廣泛發動了社會成員參與慈善事業。同時，相關部門應鼓勵社區探索成立社區基金會，支持社會工作者重視整合社會資源，動員慈善組織和慈善力量積極參與鄉村振興、扶弱濟困、養老服務、兒童關愛、文化發展等領域服務，例如通過設立鄉賢教育發展基金會，能鼓勵和帶動鄉賢參與地方社會治理，進一步擴大了慈善募捐的覆蓋率。

三、“五社聯動”優化基層社會治理機制

構建基層社會治理新格局是新時代的重大課題，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。當前基層社會治理還存在黨建引領不突出、治理主體協同共治局面未形成、專業帶動作用不明顯、資源整合能力不強等問題。“五社聯動”能改善原有的基層治理體系，有助于全民共治、社會力量參與、專業力量帶動等機制的形成。具體來說，主要表現在以下四個方面。

（一）突出黨建引領機制

作為引領基層社會治理的核心，黨建引領的質量直接影響著基層治理實效。黨建引領是基層社會治理的一種創新機制，也是當前國家所倡導的一種創新形式。“五社聯動”非常重視以黨建引領整合各種基層力量。首先，充分發揮社區黨組織的領導作用，通過社區黨組織整合社區層面的各種社會力量。目前全國各地積極探索和開展“黨建+”服務，充分發揮了黨組織在基層社會治理中的統籌協調作用。其次，加強社會組織黨的建設，鼓勵社會組織成立黨組織，引導社會組織按照規定開展黨建活動等。再次，積極發揮黨建引領社會組織參與基層治理的作用，以黨建引領提升社會組織參與基層社會治理的效能。通過黨建引領，能促進社區黨建和社會組織黨建的價值同向、目標同向，更好地在項目合作、場地使用、資金投入、人員協調等方面實現“五社”充分聯動。

（二）增強協同參與機制

基層社會治理創新需要充分激活各治理主體的參與積極性，從而形成共建共治共享的治理新格局。“五社聯動”的目的就是推動各基層社會治理主體共同參與到基層社會治理中，因此，它有利于進一步打破原有的基層社會治理體系，彌合各個主體之間的邊界，促進各治理主體的相互協作。在開展“五社聯動”探索實踐過程中，各地通過主動打造社區服務平臺，進一步深化了基層群眾自治；通過積極培育社區社會組織、社會工作服務機構等主體，進一步推動了各治理主體圍繞社區居民需求積極開展合作。在城鄉不同社區，根據“五社聯動”各主體發育情況的不同，形成了以社區帶動、志愿服務帶動以及以“社工站”帶動等“五社聯動”的實踐模式。從這些模式可以看出，“五社聯動”帶動了社區各治理主體的積極參與，增強了服務力量。

（三）強化專業帶動機制

社會工作作為一項專業治理技術被引入到我國公共服務體系中，能夠用于民生的改善和基層社會的治理，主要是為了提升公共服務體系的運行效率和回應能力。在“五社聯動”中，只有當社會工作力量與社區里的其他治理力量相互配合時，社會工作者才能發揮出明顯的專業帶動作用。因此，在“五社聯動”的實踐探索中，各地都強調推動基層社會治理中各要素的聯動。通過“聯動”讓社會工作者發揮出應有的專業優勢，可以引導和帶動社區、社會組織、社區志愿者在社區治理過程中發揮各自的作用。社會工作者既可以促進社區社會組織的培育與發展，也可以對志愿者進行培訓與管理，還能為社區居民提供物質幫扶、關系調適、能力提升、文化培育等方面的服務。隨著鄉鎮（街道）社工站的建立，社會工作者更加積極推動“五社聯動”的形成和運作，營造了鄰里互助、共同參與的社區氛圍，調動了社區志愿者、社區骨干等主體參與社區服務的積極性。

（四）構建資源整合機制

資源是社會工作中經常被提起的話題。資源整合是社會工作服務的一項重要內容，也是一種常用方法[7]。在基層社會治理中，資源并不是自然聚集在一起，而是相對分散破碎的。社會慈善資源是“五社”中的一個構成要素，推動“五社聯動”有利于構建資源整合機制。首先是通過成立社區基金會等形式籌集社會慈善資源，從而將分散的社會資源能夠集中于基層社區，并發揮其在基層社會治理中的作用。其次，在“五社聯動”過程中了解社區居民的資源需求，既盤點社區內部資源，又引入社區外部資源。再次，社會工作者、社區社會組織等主體需要圍繞資源展開協同合作，并積極鏈接資源為有需要的居民提供針對性的服務。在“五社聯動”探索過程中，各地通過創新社區、社會組織、社會工作專業人才、社區志愿者和社會慈善資源聯動機制，推動了慈善資源向社區聚集。同時，社會工作者、社區志愿者、社區社會組織又可以將慈善資源運用于社區照顧、娛樂、文化等服務領域。

四、“五社聯動”提升基層社會治理效能

通過“五社聯動”能培育基層社會治理主體，創新基層社會治理機制，最終達到提升基層社會治理效能的目的。立足基層社區，通過培育社會組織、社會工作者、社區志愿者等相關主體，促進各個主體之間的聯動，能構建起新的基層治理體系，從而解決和化解當前基層社會中的問題和矛盾，滿足社區居民對專業服務的需求，最終推動基層社會的善治。根據基層社會治理的過程，“五社聯動”提升基層社會治理效能，主要體現在以下四個方面。

（一）促進治理評估的精準化

當前基層社會中居民的需求是多樣化的，需要社區社會組織、社會工作者等多元治理主體相互合作協同提供服務。而要實現協同共治，首先需要對社區居民的需求進行科學評估，準確了解其需求內容，劃分其需求類型，從而有針對性地為其提供服務。社會工作者可以通過社區觀察、文獻調查、入戶探訪、焦點座談、問卷調查、社區聯席會議等方式了解社區居民的具體需求，并進行分類整理，從而促進需求評估精準化。在各地“五社聯動”的探索實踐中，社會工作者既通過入戶探訪、問卷調查、查閱資料等方式了解服務對象的需求，也會與社區、社會組織、社區志愿者、服務對象家庭密切合作，動態了解社區里的居民群體特別是弱勢群體的情況，并定期更新服務信息，從而更準確、更及時地把握社區居民的需求。

（二）推動治理方法的專業化

為了應對社會轉型帶來的一系列挑戰和機遇，基層社會治理需要以理性的方法高效解決社會的結構化問題，因此需要專業人員的參與。社會工作作為一種專業治理技術正在被嵌入到基層社會治理體系中。“五社聯動”作為基層社會治理創新的一種探索，不僅僅是將社會工作者引入治理之中，更是為社會工作者作用的發揮搭建協同支持網絡。社會工作者的引入，有利于改變原來單純依靠社區工作者、基層行政人員提供服務的局面，使三者能更好地各司其職。社區工作者更聚焦于推動社區居民自治工作，基層行政人員更集中于提供基層行政管理，而社會工作者則主要為社區內有需要的群體提供社會服務。“五社聯動”推動了“專業的人做專業的事”，這種分工有利于推動基層治理分工的明確化，也有利于促進基層社會服務的專業化，從而進一步提升治理效能。隨著鄉鎮（街道）社工站建設的推進，社會工作者從業人數逐年增多，他們依托社工站開展社會救助、養老、兒童關愛保護等服務，并帶動社區社會組織、社區志愿者、社區骨干積極開展公益服務，基層社會服務質量不斷得到提升。

（三）推進治理主體的協同化

基層社會治理需要處理的問題是復雜多樣的，單一主體是難以有效解決的，這就需要多元主體協同參與、合力解決，建立“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體理念[8]。在“五社聯動”之前，基層社會治理主體較為單一，相互之間缺乏協同合作，影響了基層社會治理效能的提升。基層社會治理現代化的目標是朝“共建共治共享”的治理格局邁進，這就需要調動基層各治理主體的積極性，加強各治理主體之間的協作性，并把服務的接受者轉化為參與者，推動共治共享局面的形成。“五社聯動”的探索實踐充分發揮了社會工作服務“四級網絡”優勢、社會工作專業優勢和多元主體聯動優勢，以社會工作帶動社區、社會組織、社區志愿者等主體積極參與扶弱解困、長者關懷、兒童關愛、文化培育等服務。同時，各地根據自身特點，借助“五社聯動”搭建的協同網絡，讓社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者等主體協同為老人、兒童、困難群體等特殊人群提供針對性的社會服務，在一定程度上改善了服務非系統化的局面。

（四）實現治理過程的常態化

基層社會治理不僅僅關注一時一事，而是一個持續性的分工協作和目標達成過程，所以需要建立常態化治理機制。基層社會“運動式”治理比較常見，當“運動”或項目完成之后，治理可能也隨之結束。這種治理方式有靈活性的優勢，但是也存在難以滿足居民持續性需求的不足。“五社聯動”提倡關注社區居民的持續性需求，同時注重激活社區的內生動力，這樣有利于實現治理的常態化。在各地“五社聯動”的實踐中，一是形成相關的常態化制度，比如說制定留守老人定期探訪服務制度，從而實現對有需要的群體進行常態化服務；二是社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者相互合作，經常性地組織開展送溫暖、送愛心等活動，為社區困難群體送去慰問物資。在這些活動中，“五社”中的各構成要素可以定期參與，有利于促進服務的持續性。三是通過建立各類社區服務點、社會組織培育平臺、社會工作站等，形成協同服務網絡，也有利于實現基層治理過程的常態化。

我國基層社會治理實踐存在治理主體相對單一且彼此獨立、治理機制銜接不暢、治理方式難以回應現實需求等問題，“五社聯動”作為當前基層社會治理的創新實踐，有助于改善當前基層社會治理中的這些問題。本文從培育基層社會治理主體、優化基層社會治理機制、提升基層社會治理效能三個方面總結了“五社聯動”創新基層社會治理的路徑。當然，這三條實踐路徑不是相互獨立的，而是相輔相成的遞進關系，培育基層社會治理主體、優化基層社會治理機制最終是為了提升基層社會治理效能。在“五社聯動”的探索實踐中，由于受到地方政府推動社會工作發展力度不強、地方基層治理體系調整的路徑依賴、基層治理創新的目標不清晰、基層自治力量參與積極性不強等因素影響，可能會出現“五社聯動”創新基層社會治理成效不佳的情形，這有待進一步探索和分析，這樣才能進一步推動“五社聯動”創新基層社會治理，從而更有利于黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系的形成。