新時代民主集中制優勢轉化為國家治理效能研究

全建業

（中共長沙市委黨校/長沙行政學院公共管理教研部，湖南 長沙 410000）

黨的二十大報告要求：“貫徹民主集中制，創新和改進領導方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革能力。”[1]黨的政治領導、思想領導和組織領導體現在把關定向、謀篇布局、制定政策和促進改革上，民主集中制在此過程中不可或缺。民主集中制的科學合理有效，決定了它在國家治理體系和治理能力現代化中的作用不可替代。新時代將民主集中制優勢轉化為國家治理效能，對于高質量推進中國式現代化進程具有重大的理論和現實意義。

一、習近平總書記對民主集中制的創新和貢獻

進入新時代，習近平總書記站在治國理政的高度，從“為什么要堅持民主集中制”“民主集中制是什么”“如何貫徹民主集中制”三個方面，對民主集中制作出了一系列重要論述，提出了許多新觀點新論斷和新要求，進一步豐富了馬克思列寧主義關于民主集中制的理論體系。

（一）提升了民主集中制的戰略地位

一是從政黨維度創造性地提出民主集中制是“我們黨最大的制度優勢”的創新論斷。習近平總書記強調，民主集中制是保證黨的路線方針政策正確制定和執行的科學的合理的有效率的制度。因此，這是我們黨最大的制度優勢[2]。民主集中制既能最大限度匯聚集體智慧，又能克服單純民主或集中的不足；既可以最大限度激發全黨創造活力，又可以統一全黨思想和行動；既能快速作出科學決策，又能保證決策迅速有力執行。這就決定了民主集中制具有強大的制度優勢。二是從政治維度創造性地提出民主集中制“也是中國特色社會主義民主政治的鮮明特點”[3]25的創新論斷。中國特色社會主義制度十三個方面顯著優勢中，堅持黨的集中統一領導、緊緊依靠人民推動國家發展、堅持全國一盤棋等優勢能夠發揮和彰顯，都必須以民主集中制的優勢作為支撐和保障。三是從執政維度創造性地提出民主集中制是“保證黨的創造力、凝聚力、戰斗力的重要法寶”的創新論斷。習近平總書記明確提出，保證黨的創造力、凝聚力、戰斗力的重要法寶有四個，堅持民主集中制是其中之一，并且居于首位。民主集中制既能調動各方面積極性，又能集中多方意見中的真知灼見，更能整合各方面資源。習近平總書記關于民主集中制的這些論述，是對中國共產黨執政規律和國家治理現代化的新認識，大大提升了民主集中制的戰略地位。

（二）豐富了民主集中制的時代內涵

《中國共產黨章程》規定：“黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統一整體。”[4]這就揭示了我們黨不是黨員人數的簡單相加，而是按照民主集中制組織起來的有機整體。進入新時代，習近平總書記站在治國理政的高度，就“什么是民主集中制”這個根本問題提出了許多新觀點，進一步豐富了民主集中制的時代內涵。

一是明確提出“維護黨中央權威和集中統一領導，同堅持民主集中制是一致的”的新論斷。習近平總書記指出：“強調維護黨中央權威和集中統一領導，是不是就不要民主集中制了、不要發揚黨內民主了呢? 絕對不是! 不能把兩者對立起來。”[5]黨章規定了民主集中制的“六大原則”，其中多個原則都體現了“兩個維護”的要求。比如，黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會是黨的最高領導機關。這就表明，黨中央是坐鎮中軍帳的“帥”，是治理好我們這個大黨大國的關鍵，維護黨中央權威是應然之義。又如，“四個服從”對全黨維護黨中央權威提出明確要求，這與“堅決維護黨中央權威和集中統一領導”是一致的。再如，“維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信。”為此，做到“兩個維護”，不是不要民主集中制，而是與堅持民主集中制是一致的。

二是明確提出“堅持民主集中制是強化黨內監督的核心”的新論斷。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要以民主集中制為核心來強化黨內監督，以強化黨內監督推進民主集中制的貫徹落實，確保黨內監督落到實處、見到實效。這可以看出，堅持民主集中制和加強黨內監督是密不可分的，兩者之間是相互聯系、相互促進的關系。從黨內監督的內容上看，堅持民主集中制是重要內容；從黨內監督的過程來看，堅持民主集中制是基本原則。可見，民主集中制在黨內監督中具有重要地位和特殊作用。

三是明確提出“民主集中制是黨內政治生活正常開展的重要制度保障”的新論斷。黨內政治生活是教育管理黨員和黨員開展黨性鍛煉的重要平臺。習近平總書記強調，嚴肅黨內政治生活是一篇大文章，其中最重要的是堅持和完善民主集中制、嚴格黨的組織生活等重點內容[3]40。這些重要論述從功能、定位、保障等方面，闡明了民主集中制與規范黨內政治生活的關系。堅持和完善黨的民主集中制既是規范黨內政治生活的重要內容，同時也是規范黨內政治生活的基本準則和制度保障。

（三）明確了新時代貫徹民主集中制的要求

黨的十八大以來，全面從嚴治黨縱深推進，在貫徹執行民主集中制上取得了顯著成效。但是，發揚民主不夠、正確集中不夠的問題時有發生。習近平總書記堅持問題導向，從加強黨的全面領導和黨的建設的高度，深刻闡述了落實民主集中制的方法和路徑，為新時代加強民主集中制建設指明了方向。

一是強調“一把手”要發揮表率作用。習近平總書記指出，貫徹執行民主集中制是全黨的共同政治責任。當然，貫徹執行民主集中制要取得良好效果，關鍵在于領導干部，尤其是看主要領導干部做得怎么樣。貫徹執行民主集中制容易出現兩大問題：一個是由于發揚民主不夠，導致“家長制”“一言堂”；另一個是由于正確集中不夠，導致領導班子軟弱渙散。相對而言，“家長制”“一言堂”的問題更為突出一些，這與“一把手”權力大是分不開的。“一把手”在領導班子中地位特殊、作用突出，如果其缺乏執行民主集中制的自覺，就容易把自己凌駕于組織之上，犯錯誤的概率也就大大增加。這就要求“一把手”要帶頭貫徹執行民主集中制，在集體決策中堅持“末位表態制”，以實際行動成為執行民主集中制的表率。

二是強調用好批評和自我批評的武器。民主集中制蘊含了紀律要求、領導方法和工作作風，需要通過批評和自我批評檢視自己，發現問題，改正不足。貫徹民主集中制存在“四個不夠”的問題，其中之一就是開展批評不夠。因此，習近平總書記多次強調，要用好批評和自我批評這個銳利武器，以提高各級領導干部和領導班子發現和解決自身問題的能力。

三是強調完善和落實民主集中制的各項制度。習近平總書記多次強調，要完善和落實民主集中制的各項制度，以此提高黨的執政能力和領導水平。黨的十八大以來，黨中央出臺了《關于新形勢下黨內政治生活若干準則》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨紀律處分條例》等多部與民主集中制相關的黨內法規，目的之一就是要健全民主集中制的具體制度，進一步強化貫徹執行民主集中制的操作性。

二、民主集中制在國家治理中的顯著優勢

從習近平總書記的重要論述中我們認識到，民主集中制在治國理政中具有顯著優勢。這些顯著優勢具體體現在：能夠匯聚集體的智慧，實現科學治理；能夠集中力量辦大事，實現高效治理；能夠維護黨和國家權威，實現有效治理。

（一）堅持民主集中制能夠匯聚集體的智慧，實現科學治理

中國共產黨經過百年奮斗，已發展成為擁有9800 多萬黨員的大黨，領導著14 億多人口的大國。這樣的國情和黨情，就決定了我們黨必須依靠民主集中制來掌握各方面情況，匯集眾人智慧，作出科學決策，以此來實現科學治理。

一是民主集中制是群眾路線在黨的生活中的運用，符合馬克思主義認識論。實踐是檢驗真理的唯一標準，人們的認識水平在“實踐—認識—實踐”的循環往復中不斷提升，群眾路線和民主集中制都是基于這一原理而形成的。黨的群眾路線堅持“從群眾中來，到群眾中去”，其運行過程可以概括為“群眾—領導—群眾”這一公式；民主集中制堅持“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，其運行過程可以概括為“民主—集中—民主”這一公式。可見，群眾路線與民主集中制的運行過程是基本一致的，二者辯證統一，都符合馬克思主義認識論。“從群眾中來，到群眾中去”要求作出決策必須深入群眾了解實情，形成決策之后再到群眾中去檢驗；民主集中制既要求下級組織要向上級組織請示匯報，也要求上級組織要深入基層調查研究，聽取下級組織和黨員群眾的意見和建議。經過去粗取精、去偽存真，做到正確集中，就能作出科學決策。因此，我們黨只有堅持民主集中制和踐行群眾路線，才能真實了解人民群眾的意見和建議，才能聽取民聲、匯聚民意，才能形成科學合理的決策。進入新時代，黨中央在出臺各項決策之前，都會通過充分調查研究，廣泛聽取各方面意見。黨中央決策之所以能夠保持科學性、合理性，原因之一就是堅持民主集中制。比如，黨的第三個歷史決議、黨的二十大報告的形成，就是堅持民主集中制的一個縮影，也是匯聚集體智慧的過程。

二是民主集中制是馬克思主義認識論在當代中國政治制度建設中的具體運用。毛澤東早在1937 年和英國記者貝特蘭談話時就指出，對于中國，民主和集中兩者都是必需的，它們之間并沒有不可越過的深溝。這里談及的民主制和集中制，主要是從政府角度來談的，也就是說抗日戰爭中國防性質的政府必定要采取民主集中制。在《論聯合政府》中他又指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制”[6]。中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》中明確了政權機關的活動原則，要求一律實行民主集中制。《憲法》也明確規定了中華人民共和國國家機構實行民主集中制。可見，民主集中制是中國政治制度建設中的根本原則和核心機制，通過民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，讓各個國家機關成為既合理分工又密切協作的統一整體。通過民主集中制組建起來的國家機構，才是真正代表民意的，才能夠得到廣大人民群眾的支持和擁護。從國體角度來講，加強民主集中制建設，實質是保障人民當家作主；從政體角度來講，實行民主集中制是發揮人民代表大會制度優越性的必然要求。因此，民主集中制是我國國體與政體相適應的紐帶。堅持民主集中制，發揚集中指導下的民主，才能形成最廣泛、最真實、最管用的民主；發揚民主基礎上的集中，才能形成最有效、最有力、最有為的國家機構。

（二）堅持民主集中制能夠集中力量辦大事，實現高效治理

中國共產黨作為總攬全局、協調各方的領導核心，需要通過發揮民主集中制的作用團結帶領廣大人民群眾迎接新的困難和挑戰，在治國理政中集中力量辦大事、解難題，堅定不移推動高質量發展，實現高效治理。

一是民主集中制能夠保證科學決策，為集中力量辦大事提供正確方向。如果決策不合理、不科學，集中力量辦大事就會導致集中力量辦錯事。實際上，民主集中制和官僚集中制都能夠實現集中力量辦大事。兩者的區別在于，民主集中制強調“少數服從多數”，官僚集中制強調“多數服從少數（或者個人）”。顯然，在官僚集中制下，集中力量辦錯事的概率要大得多。因此，民主集中制相比官僚集中制最大的優勢就在于能夠保證決策的科學性，能夠最大程度地保證決策符合最廣大人民群眾的意愿。黨章中規定的“上級聽取下級意見”“領導聽取群眾意見”“少數服從多數”等原則要求，決定了黨和國家在決策中能夠通過發揚民主吸納各方面的意見和訴求，匯聚集體智慧，使決策更具有合法性、正當性和科學性。

二是民主集中制能夠保證決策迅速執行，為集中力量辦大事提供效率保障。集中力量辦大事是建立在決策迅速執行基礎之上的。沒有決策的快速有效執行，集中力量辦大事就是一句空話。“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”中的“集中”，可以使黨和國家在決策中保持對全局的把控，避免出現議而不決、久議無果的現象，避免錯過最佳的決策時機。然而，沒有執行，就談不上決策。列寧曾經指出：“借口集體管理而無人負責，是最危險的禍害”“應不顧一切盡快根除這一禍害”[7]。黨章規定的民主集中制的“六大原則”中，明確要堅持集體領導和個人分工負責相結合的制度。由此看來，集體領導和個人分工負責兩個方面，不是相互排斥、相互對立的，而是互為補充、相互支撐的關系。《關于健全黨委制》也指出，集體領導和個人負責二者不可偏廢[8]。因此，民主集中制強調集體領導和個人分工負責相結合，就是要求只要是集體決策，無論個人和下級的意見與集體決策是否一致，都必須堅決執行。正是這樣的制度設計，才能保證決策迅速執行，并為集中力量辦大事提供有效的制度保障。

（三）堅持民主集中制能夠維護黨和國家權威，實現有效治理

列寧創立民主集中制時，就強調要把黨建成紀律嚴明、組織統一、行動一致的政黨。中國共產黨結合中國國情繼承和發展了民主集中制，讓民主集中制不僅成為維護黨中央權威的制度依據，而且還是增強黨的團結統一的重要法寶。

一是維護黨中央權威是堅持民主集中制的題中之義。民主集中制是黨的領導制度，彰顯其特殊的政治地位。這就決定了民主集中制不僅是維護黨中央權威和集中統一領導的基礎和保障，也是確立黨的領導核心并使其領導偉大斗爭的政治保證。從這個角度理解，民主集中制最鮮明的政治優勢就是維護黨的集中統一領導和發揮黨的領導核心作用。可見，“兩個維護”和民主集中制兩者是相輔相成、相互促進的。當然，“兩個維護”的內涵是特定的、統一的，全黨只能向黨中央看齊，不能在部門內打著維護黨中央權威的旗號行“小山頭”之實。因此，在黨內和國家機構實行民主集中制，有利于維護黨中央權威，讓全黨及各個國家機關形成一個統一整體，避免相互掣肘、效率低下。黨的十八大以來，我們之所以能夠打贏脫貧攻堅戰和抗疫攻堅戰，其中非常重要的原因就是黨中央集中統一領導，并且讓民主集中制的優勢得到充分發揮。

二是實現黨的團結統一是堅持民主集中制的最終目的。從無產階級政黨發展史來看，創立、堅持和完善民主集中制的最終目的是要實現黨的團結統一。鄧小平指出：“民主集中制也是我們的優越性。這種制度更利于團結人民，比西方的民主好得多。”[9]民主集中制正是在密切聯系群眾的過程中調動各治理主體積極性，讓各方力量投身到治國理政的事業中。以民主集中制為核心的治理體系，能夠處理好治理體系中的橫向和縱向關系，既能很好開展日常治理活動，又能在關鍵時刻迅速進行資源整合和動員。在波瀾壯闊的奮斗歷程中，我們黨始終堅持民主集中制，確保了黨的團結統一。因此，在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，需要通過貫徹執行民主集中制，團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，促使各類國家機關增進配合、提高效能，從而凝聚起治國理政的強大合力。

三、民主集中制優勢轉化為國家治理效能的實踐路徑

民主集中制作為我們黨最大的制度優勢，是我國制度體系的內核，在國家治理體系中具有獨特價值。這種最大的制度優勢和獨特價值要得到發揮，就需要將民主集中制轉化為國家治理效能，推動實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。

（一）增強民主集中制制度體系的協調性，是實現民主集中制優勢轉化的前提條件

新中國成立以來，民主集中制應用于黨的建設和國家政權等各個方面，建立了許多與民主集中制相關的具體制度，形成了以民主集中制為核心的制度體系。新時代關于民主集中制制度體系建設取得了豐碩成果，但仍然沒有成熟定型。因此，需要進一步完善民主集中制制度體系，強化系統集成，促進制度之間的協同高效。一是加強頂層設計。目前，與民主集中制相關的制度有很多，涉及黨的建設、政權建設等各個方面。為了使民主集中制在國家治理中實現有效轉化，需要適時出臺一部關于民主集中制的專門性法規——《中國共產黨民主集中制條例》，將分散在各項法規中有關民主集中制的要求整合起來，讓各級黨政干部增強對民主集中制的系統認知，對民主集中制在思想上有敬畏、行為上有標尺，強化制度執行。二是增強橫向聯動。加強民主集中制制度體系的調適，強化各項制度在落實環節的銜接性和適應性，做到橫向上的有序聯動。目前，黨員權利保障條例、請示報告條例、紀律處分條例等黨內法規之間形成了有效聯動。在此基礎上，在修訂和制定同一位階法規時，要對民主集中制進行補充，規避新制度的要求與現有制度相沖突。只有做到橫向聯動，才能進一步提升制度體系的系統性、協同性。三是強化縱向對接。關于民主集中制，從黨章到規則都有要求。因此，加強民主集中制各項制度縱向上的分層對接是保障制度系統性的必然要求。比如，黨章規定，必須實行正確的集中；《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定，黨委(黨組)主要負責同志要善于集中。而要把這一原則落實到位，可在其他規定、辦法、規則中進一步明確正確集中、善于集中的要求、方式和標準，以增強民主集中制制度體系的系統性、操作性。

（二）提升民主集中制的執行力，是實現民主集中制優勢轉化的要害所在

制度是用來遵守和執行的。提升制度執行力是不斷鞏固與強化民主集中制制度優勢的必由之路[10]。因此，要多措并舉落實好民主集中制的各項制度安排，提升制度執行能力。一是增強民主集中制的制度認同和制度自信。高度的制度認同和制度自信是貫徹執行民主集中制的前提。從理論維度看，民主集中制符合馬克思主義認識論，是科學合理而又有效率的制度；從歷史維度看，民主集中制是中國共產黨發展壯大的重要法寶；從實踐維度看，堅持和完善民主集中制是提高黨的執政能力和領導水平的重要途徑。相比西方民主分權制，民主集中制最大的優勢在于摒棄分歧，實現團結統一。因此，要時刻牢記民主集中制是領導制度的政治定位，自覺維護民主集中制的制度權威，強化貫徹執行民主集中制的制度意識，增強貫徹民主集中制的思想自覺、政治自覺和行動自覺。二是提升民主素養和正確集中能力。領導干部要執行好民主集中制，需要具備兩個基本條件：一是寬廣的民主胸懷，二是善于正確集中的能力。概言之，就是“民主的胸懷，集中的能力”。一方面，要善于發揚民主。善于發揚民主是執行民主集中制的前提。如果沒有各種不同意見的充分表達，正確集中就失去了基礎。對新時代領導干部而言，民主素養體現的不僅是一種工作作風、一種胸懷，更是一種領導能力、一門領導藝術。這就要求黨政領導干部不僅要有平等待人的真誠態度，還要有虛懷若谷的寬廣胸懷，更要有善于營造風清氣正民主氛圍的能力，從而激發各治理主體的積極性、主動性、創造性。另一方面，要善于正確集中。善于正確集中，是貫徹執行民主集中制的關鍵。“兩個維護”是新時代實行正確集中的創造性運用，與堅持民主集中制是高度一致的。只有做到“兩個維護”，才能在貫徹執行民主集中制的過程中實現黨的團結統一。各級黨員領導干部要善于把符合事物發展規律的意見集中起來，真正做到統一思想、統一意志、統一行動。當然，提升民主素養，充分發揚民主，也要嚴格遵守黨的紀律要求，妄議中央大政方針、破壞黨的集中統一的話不能說，損害黨中央權威的事不能做；正確集中，也不是“花錢一支筆，用人一句話”，而是要真正堅持“集體領導，民主集中，個別醞釀和會議決定”的原則。三是對領導干部加強民主集中制的教育和培訓。要建立健全民主集中制的教育培訓制度，加強對各級黨員領導干部民主集中制的教育培訓，將民主集中制納入黨委中心組學習內容，進入黨校主體班教學計劃，并將此作為考核評估的重要內容。通過專家專題授課，讓領導干部了解民主集中制的發展脈絡、具體內涵、執行要求，以增強制度敬畏和制度自信；通過領導干部現身說法，讓他們了解貫徹執行民主集中制過程中容易出現的問題，總結其中的成功經驗，以增強領導藝術和執行能力。

（三）構建執行民主集中制的評價體系，是實現民主集中制優勢轉化的關鍵環節

民主集中制的評價體系在制度優勢轉化過程中意義重大，直接決定了制度優勢轉化治理效能的質量和效果。無論是民主集中制建設的完善，還是民主集中制執行力的提升，都離不開科學合理的評價體系。評價體系可以圍繞基礎性評價、過程性評價、制度性評價和結果性評價來進行。一是基礎性評價。民主集中制的執行效果，不僅取決于主體要素（全體黨員、各級組織、各類機關）對民主集中制的理解，還與其價值理念的形成密切相關。也就是說，黨組織和領導干部對民主集中制的認同度決定了制度的執行力度。比如，黨組織和領導干部對民主集中制政治地位的認知、價值認同、具體要求等都是基礎性評價的重要內容。二是過程性評價。貫徹執行民主集中制是一種程序過程，其全過程可以劃分為準備階段、決議階段和執行階段。“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”這兩個過程要素貫穿三個階段始終。這三個階段由于程序性要求不一樣，評價的側重點也會各不相同，其核心內容是程序是否嚴格。三是制度性評價。主要看貫徹執行民主集中制的實施細則是否制定，集體領導的議事規則是否健全，在制度執行過程中相關配套制度是否得到嚴格執行，集體決策的權威有沒有得到維護，對違反民主集中制的行為有沒有進行嚴格的監督和追責，有沒有形成對民主集中制尊重、敬畏的氛圍。四是結果性評價。黨組織和領導干部個體運用民主集中制解決各類難題是一種能力。結果性評價主要看決策是否科學、業績是否提升、黨組織的凝聚力和戰斗力是否增強、治理能力是否提高等（見表1）。

表1 黨組織貫徹執行民主集中制的評價指標

（四）加強對民主集中制執行的監督，是實現民主集中制優勢轉化的重要保障

制度優勢的彰顯與制度的執行成正相關關系，因此，必須要加大對民主集中制執行情況的監督力度，提升民主集中制的正向效果，從而彰顯民主集中制的治理效能。一是在巡視巡察中加大對貫徹落實民主集中制的監督力度。當前，各級黨委都已將民主集中制作為巡視巡察的重要內容，對領導班子貫徹落實中央重大決策部署情況、集體領導制度落實情況等內容都進行了監督檢查。在此基礎上，要重點加強對關鍵少數的監督，加大對“三重一大”集體決策、“一把手”末位表態、個人有關事項報告等制度的監督力度，推動形成“緊盯少數、帶動多數、管住全部”的良好局面。堅持“早發現、早解決”原則，對違反民主集中制問題進行及時提醒和糾正，把問題消滅在萌芽狀態。這就要求巡視巡察人員要不斷提高民主集中制的認識水平和實踐能力，特別是對各單位抽調人員要加強民主集中制的培訓，能夠及時發現被巡視巡察單位在貫徹執行民主集中制中存在的問題。二是在考核考察體系中加大貫徹執行民主集中制的權重。對領導班子和領導干部的考核評價是全方位的，其中遵守政治紀律和組織紀律的情況是重中之重。民主集中制作為最重要的政治紀律和組織紀律，必須將貫徹執行民主集中制情況作為領導班子和領導干部考核考察的重要內容，作為領導干部提拔重用的重要參考。同時，由于民主集中制貫穿領導工作的全過程，還須增加其考核結果在整個考核體系中的權重，讓各級黨組織和領導干部增強對民主集中制的敬畏和認同。三是在問責懲處中加大對違反民主集中制行為的懲罰力度。對因違反民主集中制而發生重大偏差或者導致重大失誤的班子和個人要嚴肅問責，對公然踐踏民主集中制的領導干部要嚴厲追責，對執行民主集中制不力造成重大失誤的領導干部要免職并追究其法律責任。同時，要用好常態化通報曝光，形成震懾效應，進而督促領導班子增強貫徹執行民主集中制的行動自覺。