鄉村振興中創建村民自治工作品牌的實踐邏輯與優化策略
——基于耒陽市“明白人”治理模式的探索

王鐵驪，王鼎量，覃穎玲

（南華大學經濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001）

黨的二十大報告提出：“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。”[1]《鄉村建設行動實施方案》《中共中央 國務院關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》等文件，對村民自治工作提出了更高的要求，特別強調了要在村民自治工作上有所創新。雖然國家大力支持與積極推行村民自治工作，但現實中仍然存在著治理經驗不足、治理方式落后等問題，村民自治的優勢未得到充分發揮。因此，創建有效的村民自治工作品牌，進一步提升村民自治的成效，是當前政府推進基層治理現代化的重點。

一、問題的提出

村民自治作為基層治理的重要組成部分，經歷了40 余年的發展變遷。從1980 年廣西合寨村成立第一個村民委員會，到探索出一條符合中國特色的村民自治道路，再到現在提出的鄉村治理現代化，村民自治在促進農村經濟發展、維護農村社會穩定等方面發揮了巨大的作用。村民自治的核心是允許各個地區在不違背自治原則的基礎上，立足當地的實際情況，因地制宜探索出能體現當地特色的村民自治模式。目前，有關村民自治的研究較為豐富，主要集中在四個方面：第一，對村民自治內涵和發展特點的闡述。徐增陽等認為村民自治是指廣大農民通過自治組織依法處理村內相關事務[2]；王連巧認為我國村民自治具有自治力量雙重性、自治任務全面性、自治范圍相對性以及自治關系復雜性等特點[3]。第二，對村民自治理論范式的分析。鄧大才、胡平江基于“條件—形式”范式認為村民自治與利益、地域、文化等條件有關[4][5]；韋少雄認為“規則—程序”范式是當前村民自治的有效選擇[6]。第三，對村民自治實踐困境的研究。一些學者認為村民自治在取得歷史性進展的同時，也存在治理私人化[7]、自治組織功能弱化和自治主體缺位、治理模式陳舊等問題[8]。第四，對村民自治創新治理模式的探究。王海娟認為創新制度性自治模式，可以有效化解行政科層制[9]；何陽、湯志偉認為運用技術型自治模式可以推動村民自治創新[10]；孫萍等認為抱團發展模式可以實現農民再組織化創新[11]；在各地實踐中出現了貴州金花村以“群眾會”為依托創設的“村支監”[12]、以村代會為主的“青縣模式”等創新模式[13]。這些研究和探索為如何提升村民自治工作提供了理論依據和實踐經驗，但仍存在村民自主性不強、過度依賴“村兩委”、治理主體單一等問題。因此如何創建有效的、可推行的村民自治工作品牌仍需要進一步研究。

“角色—功能”理論源于西方社會學中的結構功能理論流派（structural functionalism），最早由孔德和斯賓塞提出，美國學者帕森斯（Parsons）進一步發展了該理論，他認為社會是由各個部分通過扮演不同的角色，并且發揮相應的功能而組成的一個具有一定結構的系統[14]。“角色—功能”理論可以作為一種分析“整體和組成”的方法[15]，著重于分析整體內各個組成部分所扮演的角色、所具有的功能、部分之間的關系以及組成部分與整體之間的角色功能關系等。本文從“角色—功能”理論出發探索創建村民自治工作品牌的實踐邏輯，分析“明白人”的角色、功能及其運行機制，有助于總結創建村民自治工作品牌的經驗與教訓，從而提出相應的優化策略。

二、創建村民自治工作品牌的實踐樣本：耒陽市“灣村明白人”治理模式

耒陽市位于湖南省東南部，市域內縱橫80 多條大小河流，“灣村”則是對坐落于河流沿岸的5000 余個自然村落的統稱。灣村在推進村民自治工作過程中，由于受村落分散、治理資源不足、干部難以兼顧等因素影響，限制了其自治工作的開展。2021 年耒陽市推出“灣村明白人”治理模式（以下簡稱“明白人”治理模式），5451 名“灣村明白人”（以下簡稱“明白人”）在矛盾調解、疫情防控、安全生產、民生實事、鄉風文明、鄉村振興等方面發揮了重要作用，取得了良好的基層治理效果。本文主要采用田野調查法，在耒陽市F 鎮的J 村和C 村、S 鎮Z 村、X 鎮等灣村進行了走訪，對“灣村明白人”治理模式進行了深入調研。

（一）“明白人”的角色與功能

“明白人”是在人大代表的基礎上，廣泛吸收社會各界力量，由一批威望較高、處事公正、熱心公益的退休教師、黨員干部、致富能手等組成的隊伍，具有廣泛的、良好的群眾基礎。“明白人”作為鄉村“話事人”的群眾代言人，扮演著五個角色，在鄉村自治中發揮著重要作用。

第一，政策法規的“宣傳員”。村民由于受教育程度普遍不高，對政策法規的理解存在一定的困難。因此，需要“明白人”扮演“宣傳員”的角色，與村委、村干部共同研學政策法規的核心及其變化，并且用通俗易懂的地方話，讓村民理解政策的深刻內涵，實現“面對面”的政策法規宣傳。據統計，自“明白人”治理模式創建以來，“明白人”在耒陽市各大小灣村宣講習近平總書記重要系列講話、學習貫徹重要會議精神以及普及政策法規等，累計9100 多人次。

第二，矛盾糾紛的“調解員”。在扮演“調解員”角色時，“明白人”通過自身的社交關系植根灣村本土，在源頭上化解矛盾糾紛。大多數灣村是以地緣、血緣等為紐帶將村與村、村民之間連接起來的一個熟人社會，并形成相互聯系的社交網絡。“明白人”以團結、緊密的社交關系為基礎，與村民保持著緊密聯系，并且對村內許多事務知根知底，對家鄉有深厚的情懷，愿意為家鄉建設發展貢獻力量。在發生矛盾糾紛時，“明白人”充分發揮宗族血脈優勢，在聊家常中將矛盾糾紛化解。

第三，鄉村振興的“助推員”。在扮演“助推員”角色時，“明白人”利用自身的資源在處理村內公共事務、吸引勞動力、發展產業等方面助力鄉村振興。一是有經濟實力與威望的“明白人”，可以通過投入自有資產或募集資金等方式參與村內公共事務，助力鄉村發展。例如，J 村的LZG 利用自己的聲望動員鄉賢捐款，募資20 多萬元，用于文化廣場的建設和修橋補路。二是擁有技術技能的“明白人”，可以將技術傳授給其他村民，幫助村民實現就業。例如，C 村不到25 歲的“明白人”WXM，憑借在學校和城市學到的知識技術，返鄉創業，解決了當地100 多名村民的就業問題。三是有致富經驗或擁有經濟資源的“明白人”，可以創建農業農村產業園，大力發展特色產業，帶動農民增收。

第四，鄉風文明的“監督員”。在扮演“監督員”角色時，“明白人”的作用主要體現在價值觀念的輸出上。“灣村”有很多約定俗成的村規、習慣、倫理等，有些值得傳承和發揚，有些則需要摒棄和糾正。“明白人”通過設立紅黑榜的方式，對于宣傳正能量的予以表彰，比如將評為“文明家庭”的放入紅榜進行宣傳和表揚；對于陳規陋習，比如大操大辦宴請、鋪張浪費等現象，首先會親自上門勸說，不聽勸告的則加入“黑名單”并張貼公告。“明白人”將社會主義核心價值觀內化于鄉村治理日常中，在生活點滴中以身作則，感染和影響著父老鄉親。

第五，社情民意的“信息員”。在扮演“信息員”角色時，“明白人”擁有著既是村民又是村民代表的雙重身份，可以通過熟人社會網絡了解到村內真實狀況和村民真實想法。這有利于基層政府更全面、更精細地了解村民的實際需求和意愿，為推進下一步決策提供必要參考。據統計，村民自治工作開展以來，全市共收集到社情民意2000 余條，涉及政治、經濟、文化等各個領域，且均得到了妥善處理。

（二）“明白人”的角色運行機制

1.豐富的人力資本

“明白人”治理模式是以村民自治為基礎，一方面通過“內培”精英的方式開展治理，實現了鄉村內部的群眾動員，有效解決了內生性治理資源不足的問題；另一方面，通過推選“城歸精英”、退休教師、退休干部、退役士兵、大學畢業生、專業技術人員等為“明白人”，有效緩解基層干部、“村兩委”等治理主體的壓力。

2.謹慎的選聘機制

為了讓“明白人”選聘具有規范性和公信力，耒陽市政府頒布了“明白人”選聘工作實施方案，確定了有關政治覺悟、品德修養、文化素養和工作能力等方面的選聘機制。首先，通過村民自薦或推薦的方式，從村民中選出一批有素質、有愛心、有文化和有能力的“明白人”候選人；其次，各部門再對這些候選人進行聯合政審與考察，對黨員、各行業致富能手以及“五老”人員進行擇優選聘；最后，對符合條件且最終考核成績優秀的，政府為其頒發聘書、榮譽證書、胸牌等。

3.嚴格的考核機制

為了有效監督和約束“明白人”，耒陽市政府會依據相應指標，對其履職情況進行考核。首先，在市級層面上，成立了耒陽市“明白人”工作辦公室，將全市“明白人”匯總登記造冊，便于對各鄉鎮（街道）工作進行及時指導、精準調度。其次，鄉鎮（街道）具體負責“明白人”的選聘、培訓、調整等工作，并定期考核。最后，在年終考核上，對優秀的“明白人”進行表彰，宣傳典型；對表現不佳的及時約談調整；對不主動、不作為甚至違紀違法的“明白人”，予以解聘。

4.熟絡的社會網絡

眾多大大小小的灣村，由于血緣和地域等因素，造就了“明白人”與“村兩委”、灣村村民等保持著長期的、緊密的聯系。“明白人”生于斯長于斯，熟知當地的風俗習慣，“懂民風、知民情”是其最大優勢。“明白人”擁有熟絡的社會網絡，能幫助治理主體提高工作效率。例如，在充當“宣傳員”角色的時候，對于政策宣傳、人口普查等事務，“明白人”更清楚何時去何地尋找村民，用何種方式與村民進行交流，提高了工作效率。再如，當村民在日常生活中有訴求以及遇到矛盾需要處理時，他們會更加信任他們熟悉的“明白人”，并更傾向于向“明白人”反映問題，“明白人”充當調解員在一定程度上提高了及時化解矛盾效率。這種扁平化的運行機制，能夠將村民凝聚在一起，更高效地解決基層治理中的各種問題（圖1）。

圖1 “明白人”角色及運行機制圖

（三）“明白人”治理模式成效

1.創新了鄉村治理觀念

與普通村民相比，“明白人”有更高的知識文化水平、更專業的技能、更豐富的資源和更開闊的視野，他們將自身優勢融入鄉村治理中，不僅改變了原有“自上而下”的傳統治模式，還形成和發展了“村民—‘明白人’—村兩委”的“自下而上”的鄉村自治模式。這不僅更好地體現了現有鄉村治理理念，還有利于鄉村治理觀念的創新。

2.聚合了治理主體力量

在成立“明白人”前，大部分灣村的治理主體主要由鄉鎮政府和“村兩委”組成。不同的治理主體之間因為各自利益的訴求不同而產生一定的矛盾與沖突，使得鄉村治理主體關系凌亂，甚至碎片化。“明白人”作為鄉村治理的新面孔、新主體，將自身特長與資源貢獻于鄉村，并在參與鄉村治理層面具有較強的執行力、感染力、動員力。無論是對“村兩委”還是對村民，來自各行各業的“明白人”為鄉村出錢出力出智慧，各方面工作都得到了他們的大力支持，成為鄉村治理主體之間溝通與合作的橋梁，在不同治理主體之間協商、聽取意見、汲取智慧，以求得解決問題與發展的“最大公約數”。

3.推動了鄉村產業發展

“明白人”長期和村民一起生活，能深入了解村民的想法和需求，不僅在鄉村治理中發揮重要作用，在鄉村產業發展上也功不可沒。例如退伍軍人WXM，回到家鄉后成為“明白人”，借助家鄉豆油的好聲譽建立一家制醬廠，成為F 鎮首家農業企業，并解決了7 名J 村的貧困戶的就業難題，助力脫貧。不僅如此，WXM 還開拓荒山，種植油茶林和珍稀苗木，積極發展新產業。C 村的幾位“明白人”，通過土地流轉、開墾荒地等方式種植豆油，建立醬油廠，為全村445 人提供了就業崗位，發展了“一村一品”特色產業。“明白人”通過深入了解本村現有產業的發展情況，聚力帶動百姓致富，成為推動鄉村產業發展的重要支柱。

4.加強了鄉風文明建設

鄉風文明建設是鄉村振興的應有之義，也是鄉村治理的“鑄魂”工程。“灣村文藝隊”是由“明白人”CXY（J 村原婦聯主任）牽頭組建的文藝宣傳隊。在日常工作中她發現，村民參與鄉村事務的熱情不高，各項工作宣傳效果不佳，有的甚至是“左耳進右耳出”，為此她組建了“灣村文藝隊”，希望通過生動、鮮活的形式宣傳鄉村事務，促進鄉村精神文明建設。文藝隊編排了歌曲、舞蹈、小品等節目，用村民喜聞樂見、通俗易懂的形式進行宣傳，告知村民基本常識以及生活小技巧，使他們了解疫情防控、用煤用電、交通安全、禁毒等各項知識。“灣村文藝隊”還助力村里各類工作，在處理村民糾紛，宣傳返鄉政策，節假日協助交警疏導交通等方面發揮了重要作用。

三、創建村民自治工作品牌的現實困境：“明白人”治理模式的功能限度

“明白人”治理模式無疑為村民自治帶來了新的治理范式，為其他村落自治提供了可借鑒、可復制的經驗，但也存在一定的功能限度。

（一）“明白人”角色憑經驗辦事，陷入法治困境

“憑經驗辦事”的慣性思維會陷入法治困境，這就在一定程度上限制了鄉村基層自治，不利于推進鄉村治理的現代化發展。在傳統思維模式下，無論是村干部還是村民，法治思想還不成熟，加之鄉村“熟人社會”的影響，“依法治村”仍面臨不少的困難與挑戰。從“明白人”隊伍的組成來看，多為退休職工、外地返鄉創業年輕人、本地致富能人等。他們雖然能帶領村民創業致富，其自身威望對鄉村“德治”也發揮積極作用，但很多時候都是依靠自身主觀意識來參與鄉村治理，法治觀念還沒有深入人心。

（二）“明白人”角色身份不明，引起過度依賴

“明白人”雖是鄉村治理的主體之一，但在村民自治工作中最重要主體應是村民。“明白人”角色定位應當是輔助的，而非“軟治理”的主體。部分“明白人”在參與治理的過程中獲得村民的支持與“站隊”，甚至取代“村兩委”的職能，使“村兩委”處于“懸浮”狀態。與此同時，“村兩委”可能還會出現過度依賴“明白人”個人資源與能力的情況，這將導致“村兩委”磨洋工、村民置身事外，違背了村民是治理主體的初衷。以S 鎮Z 村的扶貧事件為例，對貧困戶的精準識別和管理應該由“村兩委”帶頭執行，“明白人”在扶貧過程中主要起輔助與監督作用。扶貧工程涉及信息捕獲、信息核對、信息錄入、文件解讀等工作，由于“村兩委”成員年齡偏大，對于電子設備的操作和使用感到力不從心。所以Z 村的扶貧工作就落到“明白人”的頭上，這不僅造成了“村兩委”對“明白人”的依賴，長此以往，也可能會影響“村兩委”的威信，讓“村兩委”在Z 村陷入可有可無的境地。

（三）“明白人”角色理性經濟，導致功能異化

“理性經濟人”意味著個體完全按照最大化收益來實施某種決策，以便追求自身利益最大化。“明白人”在參與鄉村治理的過程中難免會帶有“理性經濟人”的特性。一方面，部分“明白人”作為鄉村中首先發家致富的一批人，深諳市場運作的規律，在帶領村民脫貧致富的同時，也會追求自身利益最大化，無形中拉大了鄉村的貧富差距。另一方面，“明白人”為了汲取更多的資源，可能會向上“尋租”，影響了“村兩委”的公信力，違背了鄉村自治的初心。

（四）“明白人”角色不被重用，致使人才流失

在人才空心化以及尚未形成良好“尚賢觀”的背景下，一些資歷尚淺或資源較少的“明白人”在鄉村事務管理中很難有所作為。他們缺乏號召力，不被村民認可，難以發揮其應有的作用。例如，一些全心全意為村民服務的“明白人”，在走訪村民進行相關政策、法律法規宣傳時，由于自身的威望與影響力不足，部分村民會不屑一顧。受傳統的官本位思想影響，某些村民甚至村干部認為德高望重、財力雄厚的“明白人”才是鄉村治理、鄉村發展的主力軍，而那些擁有“軟實力”的“明白人”往往會因為得不到重用選擇或被迫退出。

四、創建村民自治工作品牌的路徑選擇：“明白人”治理模式的優化策略

在推進村民自治背景下，“明白人”治理模式的優化，需要多方協同，充分發揮“明白人”角色功能作用，才能進一步推進村民自治工作品牌的創建。

（一）優化“明白人”制度設計

一方面，要根據每個灣村的實際情況，將現代法治觀念、國家法律法規與鄉村傳統制度（例如村規民約、家教族規）有機結合。另一方面，還要對“明白人”進行普法培訓，例如通過座談會等形式邀請相關專家解讀《中華人民共和國民法典》，讓“明白人”不僅能成為懂法守法的模范，還能營造良好的法治氛圍。

（二）規范“明白人”身份地位

“明白人”作為一種外引內培的非體制精英，在參與鄉村治理時主要是將其豐富的社會資本嵌入到基層社會網絡中，從而推進村民自治。而長期角色不清帶來的越位或缺位問題，會降低鄉村治理的效能。一是要劃分權責清單，將“明白人”需要配合“村兩委”進行的工作清單進行公示，從而規范“明白人”的職權范圍。二是“明白人”和“村兩委”要與村民構筑治理共生紐帶，逐步讓鄉村治理主體形成共治共生的意識。

（三）完善“明白人”激勵機制

完善“明白人”參與鄉村治理的激勵機制，不僅能充分調動“明白人”服務村民的積極性，還能有效避免“理性經濟人”情況的出現。在精神層面，通過專家顧問、榮譽聘任等方式，發動更多“五老”人員在退休之后加入“明白人”隊伍，繼續發揮余熱；同時，通過報社、電視臺等及時報道“明白人”的先進事跡，加大對“明白人”的宣傳力度。在物質方面，針對返鄉創業的“明白人”，政府可以出臺相應的優惠政策，例如在稅收、貸款、租金等方面給予優惠，最大程度地降低創業成本；還可以為“明白人”開通綠色通道，在辦理相關業務時盡量簡化手續流程，營造良好的返鄉創業氛圍。

（四）弘揚“明白人”鄉村文化

推進鄉村振興除了在物質保障上要重視外，還要兼顧精神文明建設，為此，弘揚“明白人”村民自治工作品牌文化是推進鄉村自治的重要舉措。一方面，基層政府和“村兩委”應充分挖掘“明白人”參與鄉村治理時所蘊含的優秀鄉村文化。從各個典型案例中分析研究，總結值得傳承和弘揚的道德規范，進一步發揮“明白人”的“宣傳員”作用。另一方面，創新“明白人”鄉村文化，以社會主義核心價值觀為引領，將流行文化與傳統的鄉村文化有機結合，大力發展鄉村特色文化。這不僅能夠吸引更多的社會資本投向鄉村建設，也能使政府、企業、鄉村三位一體合力發展。

五、總結與探討

創建村民自治工作品牌是提升鄉村治理能力的新途徑和新方法，也是國家推進鄉村振興的重要手段。本文用“角色—功能”理論分析框架闡釋了“明白人”治理模式，一方面拓寬了“角色—功能”理論的研究領域，另一方面深化了村民自治工作的學術研究，為更深入探討村民自治工作創造了更大空間。但是由于本文僅僅實地考察了耒陽市部分灣村的“明白人”治理模式，調查范圍較小，研究方法較單一，因此結論的適用性還有待進一步研究。此外，隨著鄉村振興的不斷深入推進，在本文中“明白人”展現的角色是否會隨著發展不斷變化更迭，以及在角色更迭的過程中如何使得功能與之相適應也是有待深入探討的。